CC BY
142
С.С. Курникова
кандидат юридических наук,
старший преподаватель кафедры права и экономики ЮПФ КЮИ МВД России
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОРАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В статье рассматриваются актуальные проблемы современного нормативно-правового регулирования ответственности органов местного самоуправления. Отмечается возрастающая роль органов государственной власти в оценке деятельности органов местного самоуправления.
Согласно ст. 15 Конституции РФ органы и должностные лица местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию и законы. На этот счет существует и постановление
Конституционного Суда РФ, который устанавливает, что для того чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления, федеральный законодатель вправе предусмотреть адекватные меры ответственности, в том числе досрочное прекращение полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления [1].
В настоящее время существуют
различные мнения ученых относительно формулировки определения
«ответственность органов местного
самоуправления».
Так, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев под ответственностью органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления понимают неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление задач и функций [2].
Подобное определение дает Е.А. Кольцова, рассматривая ответственность органов местного самоуправления как претерпевание органами местного самоуправления неблагоприятных
последствий, предусмотренных санкцией правовой нормы, как результат совершения правонарушения. Она считает, что
говорить об отношениях ответственности можно с момента вступления в силу решения уполномоченного субъекта, устанавливающего факт совершения правонарушения, субъекта ответственности и меры ответственности, то есть с момента, когда лицо признано совершившим правонарушение и в отношении него, вследствие этого, реализованы санкции правовой нормы [3].
По мнению Е.С. Шугриной, ответственность- это реагирование государства в лице должностных лиц или органов на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать
неблагоприятные последствия [4].
Почти во всех определениях ответственность органов местного
самоуправления (в том числе исполнительно-распоря-дительного органа местного самоуправления) отождествляют с применением определенных санкций за невыполнение органами местного
самоуправления и их должностных лиц своих юридических обязанностей. Ответственность исполнительно-
распорядительных органов местного самоуправления также связана с оценкой государством совершенного
правонарушения и выражает всегда осуждение самого деяния и лица, которое его совершило. Ответственность
неразрывно связана с государством, нормами права, обязанностью и противоправным поведением граждан и их объединений [5]. Издавая нормы права, государство определяет ответственность исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления независимо от их
воли и желания, которая носит государственно- принудительный характер.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также контроль за их деятельностью служат обеспечению функционирования местного
самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом, а также защите интересов государства, населения, граждан, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории
муниципального образования, независимо от организационно-правовых форм собственности [6].
Ответственность также рассматривают в позитивном (перспективном) и негативном (ретроспективном) аспектах. В настоящее время ученые-юристы
разделились на сторонников только негативной ответственности и на сторонников, которые в ответственность включают как негативный, так и позитивный аспект. По мнению Е.С. Шугриной, позитивная ответственность наступает за будущее поведение, негативная - за уже совершенное [7].
Позитивная ответственность есть осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости
выполнения долга [8]. Позитивная ответственность представляет собой ответственную деятельность по решению вопросов местного значения, которая реализуется в форме различных отчетов о работе перед избирателями выборных органов и должностных лиц или, например, отчёт исполнительного органа перед представительным органом.
Сущность негативной ответственности заключается в применении мер государственного воздействия в случае нарушения правовых предписаний, содержащихся в нормативных актах вышестоящего уровня [9]. Р.Л. Хачатуров, Р.Г. Ягутян считают, что негативная ответственность это временное явление, поскольку возникает в связи с нарушением требований социальных норм [10]. Основанием негативной ответственности является правонарушение, наличие
которого в некоторых случаях должно быть подтверждено юрисдикционным органом.
Федеральный закон 2003 г. № 131, в ст.70 установил ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед:
- населением (в результате утраты его доверия);
- государством (в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
- физическими и юридическими лицами в порядке, установленном действующим законодательством.
Таким образом, федеральное законодательство устанавливает круг субъектов, перед которыми органы
местного самоуправления и их
должностные лица несут ответственность. К числу таких субъектов относятся население, физические и юридические лица и
государство.
Ст. 72 Федерального закона 2003 г. № 131 содержит нормы, регулирующие особенности привлечения к
ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством. Закон
устанавливает два основания ответственности органов местного самоуправления и их должност-ных лиц:
- нарушение органами местного самоуправления и их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования;
- ненадлежащее осуществление указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Нужно отметить, что данная норма регулирует общие принципы
ответственности обязательных органов,
поэтому применяется только к представительным органам, главе муниципального образования и главе администрации. Ответственность органов, которые создаются в соответствии с уставом, должна регулироваться этим уставом муниципального образования.
Федеральное законодательство
устанавливает круг субъектов и основания ответственности перед государством, а дальнейшая
детализация осуществляется
законодательством субъекта РФ.
В качестве меры ответственности к главе муниципального образования и главе администрации применяют отрешение их от должности. Решение об отрешении главы муниципального образования и главы администрации принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, который издает правовой акт об их отрешении.
Согласно ст.74 Федерального закона от 2003 г. № 131 основанием отрешения от должности является:
1) издание указанным должностным
лицом местного самоуправления нормативного правового акта,
противоречащего Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены
соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) совершение указанным
должностным лицом местного
управления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих
нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности
Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Правовой акт, издаваемый высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации не может быть принят в течение менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и срок его принятия не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Хотя в Федеральном законе от 2003 г. № 131 не установлен вид правового акта, но, по всей видимости, он имеет нормативный характер и глава муниципального образования или глава администрации по аналогии с Федеральным законом от 1995 г. отрешается указом или постановлением.
Процедура отрешения от должности, как мы уже отметили, должна совершаться в определенные сроки. Таким образом, главе муниципального образования или главе администрации дается достаточный срок, для того чтобы отменить свой акт и исправить совершенные ошибки. И как нам кажется, вся процедура отрешения от должности становится нереальной, так как она становится возможной лишь в случае нежелания главы муниципального
образования или главы местной администрации занимать свою должность, либо открытого противодействие судебным решениям или вследствие противоборства с руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Нельзя не согласится с мнением Н. М. Конина, который считает, что процедура отрешения главы муниципального
образования или главы местной администрации от должности не производит на них устрашающего воздействия. Издавая даже заведомо противоречащие законодательству акты, глава муниципального образования или глава администрации могут не бояться внезапного привлечения к
ответственности, поскольку у них всегда в запасе достаточно времени, чтобы изменить или отменить незаконный акт, при этом большая вероятность того, что на данный незаконный акт не среагируют соответствующие органы прокуратуры, а если среагируют, то не сразу [11].
На наш взгляд, необходимо принять нормы, которые будут устанавливать ответственность глав муниципального образования или глав администрации за издание актов, противоречащих федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации непосредственно не ставя, их в зависимость от того, отменен или нет изданный акт, признанный судом незаконным. Кроме этого, нужно расширить перечень оснований отрешения от должности, например, предусмотреть ее наступление за любые действия (бездействия), которые приводят к негативным последствиям. Думается, такие меры могли бы положительно сказаться на работе глав муниципального образования или глав администрации и они стали бы более ответственно подходить к своим решениям.
Ст. 75 Федерального закона от 2003 г. № 131 устанавливает исчерпывающий
перечень оснований временной передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации:
1) если в связи со стихийным
бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией
представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с федеральным законодательством;
2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного
самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных
образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов
муниципальных образований в отчетном
финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных
образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии
выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов
субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
Первое основание не связано с действиями органов местного
самоуправления и возникает в силу чрезвычайных обстоятельств. Остальные основания связанны с ненадлежащими действиями органов местного
самоуправления. В случае значительной задолженности, предусмотренной в п.2 ч.1 ст. 75 Федерального закона от 2003 г. в соответствующем муниципальном
образовании вводится временная
финансовая администрация на срок до одного года. Решение об этом принимается по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) представительного органа
муниципального образования, главы муниципального образования
арбитражным судом субъекта РФ.
В соответствии с ч.3 ст. 20 Федерального закона от 2003 г. органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. В случае если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом, в качестве меры ответственности предусматривается
возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами
государственной власти субъектов РФ.
Другие меры ответственности могут устанавливаться законодательством
субъектов Федерации. Так, Закон
Иркутской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Иркутской области» [12] устанавливает в качестве санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение
государственных полномочий, которые могут быть применены к органам местного самоуправления органами
государственной власти, возмещение
ущерба органами местного
самоуправления, причиненного в результате нецелевого использования
объектов областной собственности и переданных финансовых средств (ст. 17). Однако, на наш взгляд, возможность
применения государственными органами или должностными лицами мер дисциплинарной ответственности к
должностным лицам местного
самоуправления является явно
неконституционной, так как в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в единую систему органов государственной власти
Законодательство некоторых субъектов предусматривает в качестве санкции изъятие из компетенции органов местного самоуправления отдельных
государственных полномочий. Такое положение содержится, например, в ст. 15 Закона Пермской области «О порядке наделения органов местного
самоуправления Пермской области отдельными государственными
полномочиями» от 14 сентября 1998 г. N 219-22 [13]. Действенность этой санкции представляется сомнительной, учитывая, что отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления без их согласия.
В качестве меры ответственности можно отнести расторжение контракта с главой администрации [14].
Ответственность предусмотрена за неисполнение условий контракта. При отсутствии взаимного согласия сторон контракт может быть расторгнут только в судебном порядке. Основанием для расторжения контракта являются заявления представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения; высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного
самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Однако интересы главы администрации тоже защищаются. Так, контракт может быть расторгнут в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления или органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Так, в ч. 2 ст. 45 Устава муниципального образования г. Казани контракт с Руководителем
Исполнительного комитета первого созыва может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:
1) Городской Думы или Мэра города Казани - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
2) Президента Республики Татарстан -
в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления
отдельных государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления города Казани федеральными законами и законами Республики Татарстан;
3) Руководителя Исполнительного
комитета - в связи с нарушениями условий контракта органами местного
самоуправления города Казани и (или)
органами государственной власти
Республики Татарстан.
Ответственность исполнительно-распорядительных органов муниципального
образования перед населением и ее должностных лиц наступает в результате утраты доверия населения. Согласно Федеральному закону от 2003 г. № 131 основания, порядок и условия
ответственности указанных органов и должностных лиц определяются уставом муниципального образования в соответствии федеральным законом и законом субъекта Федерации. Но, как правило, определяя ответственность исполнительнораспорядительных органов
муниципального образования перед населением и их должностных лиц, в уставах делается отсылка к федеральному законодательству. Согласно ст. 62 устава муниципального образования
«Зеленодольского муниципального
района» органы и должностные лица местного самоуправления района несут ответственность перед жителями района, государством, физическими и
юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
Ответственность выборных
должностных лиц перед населением может наступать в виде отзыва. Н.М. Конин под отзывом понимает специально
назначенное уполномоченным на это органом голосование по досрочному прекращению полномочий выборных должностных лиц [15]. Муниципальное
образование с учетом законодательства субъектов РФ определяет процессуальный механизм отзыва данных выборных лиц муниципального образования. Как показывает практика, в некоторых
субъектах РФ есть законы, которые регулируют процедуру отзыва выборных должностных лиц (в Томской, Тамбовской, Белгородской, Владимирской,
Вологодской области, Алтайском крае и др.). В некоторых субъектах РФ нет законов, регулирующих эту область общественных отношений, нет их и в уставах муниципальных образований. Как нам кажется, на уровне субъектов РФ необходимы законы, которые бы
устанавливали основания отзыва выборных должностных лиц; процедуру; условия, при которых процедура отзыва невозможна. Это дало бы возможность муниципальным образованиям делать отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, однако при этом муниципальные образования не должны лишаться возможности
самостоятельно устанавливать процедуры отзывов.
От имени населения муниципального образования может выступать
представительный орган местного самоуправления, избранный
непосредственно населением. В данном случае ответственность наступает не перед населением, а перед органом или лицом, которых население уполномочило выражать и защищать свои интересы [16]. Например, ст. 273 Бюджетного кодекса РФ закреплено, что в случае отклонения отчета об исполнении бюджета по мотивам несоответствия, указанных в нем операций с бюджетными средствами правилам, установленным в законе, ином нормативном акте о бюджете на предстоящий год, представительный орган местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования вправе привлекать органы местного самоуправления, выборных должностных лиц, ответственных за исполнение бюджета к различным формам ответственности, вплоть до отстранения от
занимаемой должности при
удовлетворении вотума недоверия.
Кроме того, институт недоверия в соответствии с уставом муниципального образования, может быть использован в практике представительного органа местного самоуправления для выражения недоверия избранному ими должностному лицу (например, мэру города, если он был избран не населением, а представительным органом из своего состава) [17]. Так, в Уставе города Пскова [18] предусмотрена возможность выражения недоверия должностным лицам администрации города. Группа депутатов городской Думы, насчитывающая не менее одной третьей от установленного числа депутатов городской Думы, вправе вынести на заседание городской Думы мотивированное предложение о выражение недоверия должностным лицам администрации города. Решение о выражении недоверия должностным лицам администрации принимается на сессии городской Думы двумя третьими голосов от установленного числа депутатов городской Думы. Это решение является основанием для их освобождения от занимаемой должности мэром города в порядке.
В Республике Татарстан в соответствии с Законом «О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Татарстан» [19] граждане могут подать жалобы в органы и должностным лицам, на решения и действия (бездействия) органов и должностных лиц, которые непосредственно подчинены им, или в суд.
Порядок обращения граждан в Республике Татарстан регулируются также постановлениями Кабинета Министров РТ. Например, постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 12 апреля 2004 г. № 175 «О работе
министерств, ведомств и Аппарата Кабинета МинистровРеспублики
Татарстан по исполнению Закона Республики Татарстан «О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Татарстан» в 2003 году» возложена персональная ответственность за организацию приема и рассмотрения обращений граждан на министров и
руководителей ведомств Республики Татарстан.
Ответственность исполнительно-распорядительных органов и их должностных лиц перед физическими и юридическими лицами, как правило, вытекает из гражданско-правовых отношений и регулируется Г ражданским кодексом РФ.
Основанием данной ответственности являются действия этих субъектов, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный ущерб и иной ущерб физическим и юридическим лицам [20]. Ответственность в этом случае наступает в судебном порядке. Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод. Решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местной администрации могут быть обжалованы в суде. Порядок обжалования в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, закреплен в Законе от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [21].
Можно выделить три наиболее важных случая наступления такой
ответственности органов местного самоуправления.
1. Это принятие исполнительно-
распорядительными органами местного самоуправления и их должностными
лицами местного незаконных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан. Такие правовые акты могут быть обжалованы любым гражданином,
который считает, что его права были нарушены. Порядок обжалования
регулируется гл. 24 и 25 ГПК РФ и Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
В суде могут быть обжалованы как нормативные акты, так и акты индивидуального характера. С жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы гражданин может обратиться либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления,
учреждению, предприятию или
объединению, общественному
объединению, должностному лицу, государственному служащему. При этом гражданину предоставляется право выбора, в какой суд обратиться: по месту своего жительства или по месту нахождения органа местного
самоуправления.
Суд устанавливает обоснованность жалобы, признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем
восстанавливает его нарушенные права и свободы.
В практике еще очень мало судебных дел, связанных с обжалованием актов и действий исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и их должностных лиц. Это связанно с
недостаточной осведомленностью граждан о возможности судебной защиты нарушенных прав. Мы предлагаем в законах субъектов РФ обязать органы местного самоуправления и их должностных лиц информировать
население о судебных решениях о признании актов, принятых этими органами незаконными.
2. Исполнительно-распорядительные органы и их должностные лица местного самоуправления несут ответственность, если своими противоправными действиями они причинили имущественный или иной (например, моральный) вред. На них в таком случае ложится обязанность возместить причиненный ущерб.
Возмещение ущерба физическому и юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействий) исполнительно-распорядительными органами и их должностными лицами регулируется ст. 1069 ГК РФ. В ней предусмотрены особенности, отличающие ее от общих правил деликтной ответственности. Они выражаются, во-первых, во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий органов местного самоуправления, а также их должностных
лиц; во-вторых, в том, что причинение вреда вызвано противоправными действиями указанных субъектов [22].
В соответствии со ст.1069 ГК
незаконными признаются действия не любого работника органа местного
самоуправления, а лишь его должностных лиц. Понятие должностного лица дано в ст.285 УК РФ, под ним признаются лица, постоянно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах
местного самоуправления,
государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
Необходимо обратить внимание, что возмещение вреда производится не за счет самих должностных лиц, чьи действия или бездействие и вызвали, собственно, причинение ущерба, а за счет казны
муниципального образования. Это связано с тем, что должностные лица органов местного самоуправления не являются субъектами гражданского права. В этих случаях должностные лица местного самоуправления несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность [23]. В сфере гражданского оборота при незаконных действиях должностных лиц органов местного самоуправления за причиненные ими убытки несет ответственность орган местного самоуправления (ст.16 ГК), а сам его чиновник может быть привлечен к материальной ответственности на основании ст.122 ТК РФ.
Таким образом, гражданско-правовую ответственность перед физическими и юридическими лицами во всех случаях несут органы местного самоуправления, а должностные лица ответственны перед органами[24].
3. Ответственность может наступить вследствие причинения вреда
исполнительно-распорядительными органами и их должностными лицами местного самоуправления не только в
сфере властно-административных
отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 41 Федерального закона от 2003 г. № 131 являются юридическими лицами. Это значит, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия.
Ответственность исполнительно-
распорядительных и должностных лиц органов местного самоуправления может наступать, например, в результате невыполнения ими условий гражданско-правовых договоров с физическими и юридическими лицами. Ответственность в таком случае наступает в общем порядке (ст. 1064 ГК РФ).
Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, являясь юридическими лицами, также несут административную ответственность в случае совершения ими при исполнении служебных обязанностей правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях [25].
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит понятия «юридическое лицо», поэтому при его определении многие научные исследователи руководствуются гражданско-правовой категорией. Однако в административном праве выделяют некоторые свойства юридического лица, которые присущи только субъектам административной ответственности. Л.Л. Попов и Ю.Ю. Колесниченко выделяют такие признаки юридического лица как субъекта административной
ответственности: обладание
административной правоспособностью; отсутствие возможности осуществлять властно-управленческие функции в отношении не подчиненных им третьих лиц[26].
В Кодексе об административных правонарушениях содержатся конкретные составы правонарушений. Так, например, действия должностных лиц органов местного самоуправления, направленные
на незаконное ограничение свободы торговли, то есть недопущение на местные рынки товаров из других регионов Российской Федерации либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы Российской Федерации, влекут наложение административного штрафа в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей. (ст.14.9 КоАП РФ). Хотя нужно отметить, что основание привлечения к ответственности исполнительных органов как юридических лиц несколько иное, так как за некоторые поступки они несут ответственность независимо от вины [27].
В некоторых субъектах Российской Федерации принимаются законы, которые устанавливают административную
ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц. Так, например в Ульяновской области был принят Закон «Об административной ответственности за нарушение
бюджетного законодательства
Ульяновской области» [28].
В ст. 112, ст.113 Бюджетного кодекса
Республики Татарстан [29] содержатся основания ответственности должностных лиц. Так, должностные лица несут ответственность за недостоверность и неполноту сведений, содержащихся в заключениях и документах, представляемых в
Государственный Совет Республики Татарстан для принятия решения по отчету об исполнении бюджета Республики Татарстан. Неисполнение либо
ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом РТ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Республики Татарстан признается нарушением бюджетного
законодательства. Однако, устанавливая меры ответственности, Закон субъекта делает отсылку к федеральному законодательству.
Уголовная ответственность
должностных лиц исполнительнораспорядительных органов местного самоуправления наступает в случае совершения ими деяний, содержащих все
признаки состава преступления и предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации [30]. Перечень этих деяний содержится в главе 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Применительно к должностным лицам исполнительно-распоря-дительного органа местного самоуправления данная глава содержит такие составы преступлений, как злоупотребление должностными
полномочиями (ст.285); превышение должностных полномочий (ст.286); отказ в представлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст.287); незаконное участие в предпринимательской деятельности
(ст.289); получение взятки (ст.290); служебный подлог (ст.292); халатность (ст.293). Нужно отметить, что к данному виду ответственности могут привлекаться только должностные лица исполнительнораспорядительного органа
муниципального образования, так как данный вид ответственности носит личный характер.
В соответствии с ч. 1 ст. 448 Уголовнопроцессуального кодекса РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении выборного должностного лица органа местного самоуправления либо о его привлечении в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается прокурором субъекта Российской
Федерации.
Дисциплинарная ответственность
должностных лиц исполнительно-распорядительных органов муниципального образования представляет собой одну из форм принуждения, применяемого уполномоченными лицами к лицам, совершившим дисциплинарное
правонарушение, и влекущее
неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов ответственности дисциплинарная
ответственность направлена на
обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения. Основанием привлечения муниципального служащего исполнительнораспорядительных органов
муниципального образования к
дисциплинарной ответственности является совершение им должностного проступка.
В Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» [31] установлено, что за
неисполнение или ненадлежащее
исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной поступок) на
муниципального служащего могут
налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными
правовыми актами органов местного
самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами
субъекта Российской Федерации.
Законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты обычно предусматривают
возможность применения в отношении муниципальных служащих три вида
дисциплинарных взысканий: замечания;
выговоры; увольнения, в соответствии со ст. 192 ТК РФ. Некоторые законы субъектов Российской Федерации дополняют этот перечень взысканий. Ст. 26 Закона Республики Татарстан «О муниципальной службе в Республики Татарстан» [32], кроме этих трех видов взысканий, предусматривает временное (но не более чем на один месяц) отстранение от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.
Таким образом, ответственность исполнительно-распорядительного органа муниципального образования и их должностных лиц может быть классифицирована по разным основаниям. В зависимости от вида юридической ответственности можно выделять уголовную, административную,
дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную, конституционно-правовую. В зависимости от того перед кем наступает
ответственность, - перед гражданами и юридическими лицами (гражданско-правовая), перед населением
(конституционно-правовая в форме отзыва) или перед государством (уголовная, административная, конституционно-
правовая в форме досрочного прекращения полномочий).
ЛИТЕРАТУРА
1. По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997.- № 42. - Ст. 4902.
2. Кутафин О.Е, Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Изд-во Проспект, 2010. - С. 645.
3. Кольцова Е.Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления (вопросы теории и практики): автореф. дис. ...канд. юрид. наук. - Казань, 2006. - С. 7.
4. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. - 3-е изд., перераб и доп. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2009. - С. 272.
5. Муниципальное право / под ред. проф. Н.М. Конина. - М.: Норма, 2007. - С. 341.
6. Модин Н. Ответственность органов местного самоуправления за неправомерные действия. // Российская юстиция. - №1. - 2000. // www.garant.ru
7. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. - 3-е изд., перераб и доп. - М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2009. - С. 272.
8. Комаров С.А. Общая теория государства и права. - М., 1997. - С.361.
9. Далабаев А.А. Конституционная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дис. .канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 12.
10. Хачатуров Р.Л., Ягутян Р.Г. Юридическая ответственность. - Тольятти, 1995. - С. 18.
11. Муниципальное право / под ред. проф. Н.М. Конина. - М.: Норма, 2006. - С. 360.
12. О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Иркутской области: закон Иркутской области от 9 сентября 1998 г. № 42-03// www.garant.ru
13. О порядке наделения органов местного самоуправления Пермской области отдельными государственными полномочиями: закон Пермской области от 14 сентября 1998 г. N 219-22// www.garant.ru
14.Ч.11 ст. 37 Федерального закона от 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
15. Муниципальное право / под ред. проф. Н.М. Конина. - М.: Норма, 2006. - С. 348.
16. Соловьев С.Г. Эволюция механизма муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. - №5. - 2005.
17. Борисов А.С. Ответственность местного самоуправления и ее виды. // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005.- №2. - С.14.
18. Устав г. Пскова от 6 марта 1997 г. № 132// www.garant.ru
19. О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Татарстан: закон Республики Татарстан от 12 мая 2003 г. № 16 - ЗРТ// www.garant.ru
20. Моисеенко В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - Кемерово, 2004. - С.271.
21. Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: закон от 27 апреля 1993 года//Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РФ. -1993.- № 19. -Ст. 685.
22. Модин Н. Ответственность органов местного самоуправления за неправомерные действия // Российская юстиция. -2000. - № 1.
23. Сивицкий В.А. Регулирование ответственности в сфере местного самоуправления// Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в РФ: сборник научных трудов; под ред. А.В.Иванченко. - М., 2004. - С.291.
24. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / рук. авт. кол. и отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - С. 224.
25. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях// www.garant.ru
26. Попов. Л.Л., Колесниченко Ю.Ю. Административная ответственность юридических лиц // Административная ответственность.- М., 2001. -С. 43.
27. Муниципальное право / под ред. проф. Н.М. Конина. - М.: Норма, 2006. - С. 345.
28. Об административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства Ульяновской области: закон Ульяновской области от 24 февраля 2005 г. № 014 - ОЗ// www.garant.ru
29. Бюджетный кодекс Республики Татарстан от 29 мая 2004 г. № 35 - ЗРТ// www.garant.ru
30. Уголовный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. -1996. -№ 25.- Ст. 2954
31. Федеральный закон РФ от 2 марта 2007 года №25-ФЗ// www.garant.
32. О муниципальной службе в Республике Татарстан: закон Республики Татарстан от 17 января 2008 г. № 18 - ЗРТ// www.garant.ru
