CC BY
165
ПРАВО
Ю.М. СМИРНОВА
старший преподаватель кафедры теории и истории государства и и права ОФ РАНХ и ГС Е-mail: [email protected] Тел. 8 903 883 68 50
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
В данной статье рассматриваются особенности реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере правотворчества, связанные с правовым регулированием деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления. В обеспечение решения указанных проблем осуществлен анализ норм законодательства о местном самоуправлении. Предложены рекомендации к обеспечению правовых норм законодательства о местном самоуправлении на основании сформулированного критерия их обоснованности.
Ключевые слова: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления, представительный орган местного самоуправления, исполнительный орган местного самоуправления, предмет ведения, вопросы местного значения, правовой контроль, юридическая ответственность, полномочия органов местного самоуправления в сфере правотворчества.
Правотворчество - одно из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению местным сообществом в рамках муниципального образования. Основная роль в муниципальном правотворчестве отводится правотворческой деятельности органов местного самоуправления, сущностные характеристики которой невозможно уяснить без признания того факта, что она в идеале должна являться средством выявления, закрепления и воплощения воли населения муниципального образования по вопросам местного значения. Органы местного самоуправления являются представителями населения, и поэтому они должны выявить, раскрыть его волю.
Между осуществляющейся на всей территории России практикой муниципального правотворчества и недостаточным теоретическим осмыслением данного правового явления существует явная граница, что говорит об актуальности рассматриваемого вопроса.
Условно проблемы совершенствования основных направлений реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере правотворчества можно разделить на несколько сегментов: это проблемы реализации полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления и проблемы осуществления правового контроля и реализации института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Осуществление правотворческой деятельности органов местного самоуправления происходит при наличии множества отраслевых законов, регламентирующих местное самоуправление и не всегда связанных воедино между собой, то есть можно говорить о бланкетном характере нормативно-правовых актов, регулирующих правотворчество органов местного самоуправления.
Законодательство, регулирующее местное самоуправление, является комплексным, при этом полномочия органов местного самоуправления закреплены не в одном правовом акте, а в их достаточно большом массиве. Сложившаяся ситуация вызывает необходимость проработки всех нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления, достигая тем самым осуществления принципа правотворческого взаимодействия публичных властей различного уровня.
Раскрывая содержание понятия «представительные органы местного самоуправления», необходимо обратиться к природе народного представительства, которая определяется конституционным порядком закрепления интересов граждан государства.
Представительную демократию, по мнению И.В. Ирхина, можно рассматривать как должную категорию конституционного правопорядка, основанную на органично функционирующем механизме органов народного представительства, занимающих приоритетное (но не абсолютизированное) положение над другими институтами власти, подлинно
© Ю.М. Смирнова
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
выражающем конституционные интересы граждан государства. Иными словами, под представительной демократией понимается такое устройство государства, в котором органы и должностные лица, наделенные властными полномочиями, выражают сущностные конституционно-обусловленные интересы народа [5, 7]. В демократическом государстве должны обеспечиваться политические права и свободы, участие граждан в осуществлении законодательной (представительной) власти, что находит свое отражение в формировании и функционировании политических партий, общественных объединений, политическом плюрализме. Это предполагает высокий уровень правовой и политической культуры, развитое гражданское сознание в обществе [9, с.119].
Следовательно, суть народного представительства заключается в максимальном выражении воли и сбалансированности интересов всего населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Право на представительство обеспечивает участие непосредственно народа в осуществлении функций власти, подчиненность деятельности представительных учреждений потребностям и интересам граждан через выборные учреждения, которые представляют граждан и наделены правом решения наиболее важных вопросов жизни народа.
Процесс реализации правотворческих полномочий органов местного самоуправления определяется стадиями правотворческого процесса. Представительные органы местного самоуправления могут реализовывать правотворческую компетенцию только посредством издания собственных нормативно-правовых актов. Специфику правового положения местного представительного органа составляет то, что он функционирует, в отличие от иных юридических лиц, не на основании учредительных документов (устава или положения), а совокупности правовых документов, включающих устав муниципального образования и регламент местного представительного органа, утверждаемый в специфическом порядке, и полностью посвященных организации работы местного представительного органа.
А. А. Уваров выделяет следующие правотворческие полномочия представительного органа муниципального образования:
- принятие устава муниципального образования;
- утверждение местного бюджета;
- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
- определение порядка управления и распоря-
жения имуществом, находящимся в муниципальной собственности [10, с.37].
В процессе реализации правотворческой компетенции представительный орган муниципального образования принимает ряд правовых актов (устав муниципального образования, регламент, программа, положение, правила и инструкции), их перечень определяется в уставе соответствующего муниципального образования и в регламенте представительного органа муниципального образования. Необходимо отметить, что муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.
Следует заметить, что в ч.3 ст.43 Федерального закона № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодатель устанавливает правовые ограничения правотворческой компетенции представительных органов местного самоуправления, определяя круг вопросов, по которым орган может принимать нормативно-правовые акты. В остальных же случаях правотворческая компетенция должна реализоваться другими органами местного самоуправления.
В качестве основной особенности правотворческой деятельности представительных органов местного самоуправления можно выделить право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Необходимо отметить, что в Федеральном законе № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данное право не регламентируется. Это правомочие устанавливается Федеральным законом № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Таким образом, определение круга субъектов внесения законодательной инициативы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено депутатам этого органа, что создает ситуацию в некоторых субъектах РФ ограничения права законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления. Поэтому целесообразно в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепить круг субъектов и механизм осуществления права законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления.
Рассматривая особенности реализации полно-
ПРАВО
мочий исполнительных органов местного самоуправления в сфере правотворчества, можно выделить основной элемент системы исполнительных органов местного самоуправления - главу муниципального образования, который осуществляет правотворческие полномочия общего и специального характера. Полномочия главы муниципального образования общего характера закреплены в ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К полномочиям специального характера, которыми наделяется глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, относится право отлагательного вето в отношении нормативных правовых актов, принятых представительным органом.
Статус главы муниципального образования носит комплексный характер, так как он может осуществлять полномочия не только высшего должностного лица муниципального образования, но также в зависимости от модели организации муниципальной власти в конкретном муниципальном образовании, полномочия либо главы местной администрации, либо председателя представительного органа (в этом случае являясь также депутатом представительного органа).
При анализе уставов муниципальных образований было установлено, что объём правотворческих полномочий глав муниципальных образований зависит от организационной модели местного самоуправления. С.В. Арбузов утверждает, что «организационная модель местного самоуправления представляет собой определенную систему и структуру органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией и находящихся в определенной взаимосвязи между собой» [7, с. 179]. Содержание и классификацию организационных моделей местного самоуправления С.В. Арбузов рассматривает только в зависимости от порядка формирования и характера взаимоотношений трех основных органов местного самоуправления (главы муниципального образования, администрации и представительного органа местного самоуправления).
Рассматривая такие модели, как «сильный мэр
- слабый совет (представительный орган)», «мэр
- совет - управляющий», «слабый мэр - сильный совет»1, был обнаружен явный дисбаланс в сторону исполнительной власти. Следовательно, необходимо уделить особое внимание развитию института полномочий органов исполнительной власти
1 Запиров Ф.В., Никитенко И.Г. Модели организационной структуры местного самоуправления : законодательное регулирование и практика реализации. Научный Татарстан. 2010. № 4. С. 205
в сфере правотворчества с целью недопущения подмены интересов населения на собственные и исключения возможности коррупционного поведения. Структура органов местного самоуправления должна соответствовать (количественно и качественно) объему деятельности конкретного муниципального образования по реализации его целей и задач. Системы органов муниципальных образований одного функционального класса должны быть идентичными.
Существенное влияние направотворчество местного самоуправления оказывает исполнительно-распорядительный орган (администрация). В действующем законодательстве отсутствует понятие компетенции исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, что усложняет практику ее реализации. П.Г. Абдулазизова под компетенцией исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления понимает властные полномочия местной администрации, закрепленные Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований по вопросам местного значения муниципального образования, а также иным вопросам, не отнесенным законом к вопросам местного значения.
В современных условиях объем полномочий местной администрации формируется не только на основе законодательства о местном самоуправлении, но и с учетом положений, закрепленных в отраслевом законодательстве (гражданском, земельном, жилищном, градостроительном и др.), иных нормативных правовых актах федерального и регионального уровня. Нередко эти нормы противоречивы, приводят к коллизиям и конфликтным ситуациям. Следовательно, дополнительные полномочия, передаваемые местным администрациям отраслевым законодательством, должны отражаться в виде соответствующих изменений и дополнений, вносимых в законы о местном самоуправлении[1, с. 16].
На правотворческую деятельность главы и структурных подразделений администрации муниципального образования существенное влияние оказывают наказы избирателей, публичные слушания и опросы граждан, проживающих на территории муниципального образования. Работа данных институтов должна быть направлена не только на установление воли населения в решении местных вопросов, но и на осуществление опосредованного общественного контроля правотворческой деятельности исполнительных органов местного самоуправления.
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
В условиях развития российского государства и общества необходимо усиление контрольных механизмов во всех сферах жизни, что становится одним из решающих факторов построения правового государства и углубления демократических преобразований. Данная тенденция коснулась и сферы правотворчества, в которой существуют свои контрольные инструменты и механизмы, используемые органами государственной власти. В связи с чем проявляется необходимость осуществления таких видов правового контроля за правотворческой деятельностью органов местного самоуправления, как прокурорский надзор и судебный нормоконтроль.
Анализируя существующие точки зрения по поводу содержания и соотношения таких терминов, как «контроль» и «надзор», автор разделяет точку зрения специалистов, считающих, что надзор является разновидностью государственного контроля (Д.Н. Бахрах, В.Г. Бессарабов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров и др.) [8, с. 67-70].
В целях предупреждения принятия незаконных нормативно-правовых актов органами муниципального образования органы прокуратуры в соответствии с приказами Генерального прокурора Российской Федерации № 1442, 1953, 2434 и 3955 активно участвуют в их правотворческой деятельности. Существуют такие формы участия прокуратуры в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, как законодательная инициатива; предварительная экспертиза законопроекта на стадиях его внесения в представительный орган и рассмотрения в различных чтениях; а также прокурорское реагирование на нормативно-
2 О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления: приказ Генпрокуратуры РФ от 17 сентября 2007 № 144 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». -Последнее обновление от 22.04.2011.
3 Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генпрокуратуры РФ от 07 декабря 2007 № 195 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». - Последнее обновление от 10.02.2012.
4 Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотвор-ческой деятельности органов местного самоуправления: приказ Генпрокуратуры РФ от 24 ноября 2008 № 243 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
5 О внесении изменений в Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 02 октября 2007 года № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»: приказ Генпрокуратуры РФ от 23 декабря 2009 № 395 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
С
правовой акт, вступивший в юридическую силу.
Анализируя основные формы участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, можно сделать вывод о том, что в качестве предварительного контроля выступает непосредственное ежемесячное участие прокурора в заседаниях представительных и исполнительных органов власти. Данное участие является затруднительным в силу объективных причин, но необходимым, так как имеет большое значение для профилактики принятия законопроектов, не соответствующих действующему законодательству. Также следует отметить, что предварительная экспертиза законопроектов органов местного самоуправления, их оценка на предмет соответствия федеральному законодательству и законам субъектов федерации, подготовка мотивированных заключений, внесение предложений органами прокуратуры способствует принятию более качественных муниципальных нормативно-правовых актов. Основными формами последующего прокурорского контроля является протест на противоречащий закону правовой акт, представление и обращение в суд.
Следовательно, баланс контрольных полномочий в системе государственной власти можно обеспечить путем создания оптимальной системы предварительного и последующего контроля за осуществлением правотворческих полномочий органов местного самоуправления как со стороны органов прокуратуры, так и органов юстиции.
Анализ судебного контроля, осуществляемого судами общей юрисдикции и арбитражными судами за законностью муниципальных нормативно-правовых актов, выявил потребность нормативного закрепления на федеральном уровне ряда правил, выработанных судебной практикой в отношении института отмены действия муниципальных нормативно-правовых актов.
Необходимо отметить, что судебный контроль позволяет результативно нейтрализовать действия незаконных нормативно-правовых актов, что, несомненно, способствует укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации. Целесообразно наделить суды общей юрисдикции правом приостанавливать действие актов органов местного самоуправления при обращении прокурора в суд по вопросу их рассмотрения на предмет соответствия законодательству и (или) уставу муниципального образования.
Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере правотворчества является одним из важнейших факторов обеспечения законности и гарантией реализации местного самоуправления.
ПРАВО
Следует отметить необходимость определения вида юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере правотворчества, так как современный уровень разработанности проблем конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности порождает неоднозначность выводов в научной литературе в отношении отдельных вопросов исследуемого института.
В результате анализа существующих точек зрения мы приходим к выводу о том, что конституционно-правовая и муниципально-право-вовая ответственность представляют собой разновидности публично-правовой ответственности, связанной с осуществлением публичной власти [2,
4, 6,11].
Анализируя проблему соотношения ответственности за правонарушение в сфере муниципального правотворчества с ответственностью за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий, мы приходим к выводу о том, что при реализации полномочий в сфере правотворчества в рамках устава муниципального образования органы и должностные лица местного самоуправления несут муниципально-правовую ответственность, а при реализации делегированных государственных полномочий на органы и должностные лица местного самоуправления возлагается конституционно-правовая ответственность.
Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления закреплена в ст. 70 Федерального закона №131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Анализ показал, что данная норма, а также положения о конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, о гражданско-правовой ответственности перед физическими и юридическими лицами, нормы законов субъектов Федерации дублируются практически во всех уставах муниципальных образований. В связи с чем целесообразно в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления четко прописать именно муниципально-правовую ответственность одних субъектов местного самоуправления перед другими органами и должностными лицами мест-
ного самоуправления, а также населением муниципального образования.
Рассматривая ответственность представительного органа муниципального образования и ответственность главы муниципального образования за принятие и издание неправового муниципального акта, приходим к выводу о том, что юридическая ответственность органов местного самоуправления представляется гарантией реализации местного самоуправления, предопределяющей законность деятельности органов местного самоуправления и в то же время обеспечивающей защиту интересов населения. проживающего на территории муниципального образования.
В настоящее время законодатель не дает четкого представления о правовом регулировании вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Существующая ситуация является причиной недостатков уставов муниципальных образований и как следствие нормативно-правовых актов местного самоуправления, поскольку именно в уставе должны быть закреплены особенности организации местного самоуправления в муниципальном образовании, а также ответственность органов и должностных лиц данного муниципального образования. Правовая действительность требует правового установления института реализации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере правотворчества как на федеральном, так и на местном уровне. Для этого в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо закрепить основные элементы составов муниципальных деликтов и гарантии обоснованности применения соответствующих мер.
Названные проблемы являются тем фоном, на котором осуществляется муниципальная власть. Их нерешенность вызывает определенные трудности в реализации вопросов местного значения и девальвирует самоуправление как форму народовластия. Конструктивное решение обозначенных проблем - необходимое условие совершенствования всей правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Библиографический список
1. Абдулазизова П.Г. Местная администрация муниципального образования : организационно-правовые аспекты. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2008. С. 16.
2. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007. С. 14.
3. Запиров Ф.В., Никитенко И.Г. Модели организационной структуры местного самоуправления: законодательное регулирование и практика реализации. Научный Татарстан. 2010. № 4. С. 205.
_- ----------------УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
4. Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2003.
5. Ирхин И. В. Конституционное измерение сознания народа - фундаментальная основа представительной демократии. // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8. С. 7
6. Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики. // Журнал российского права. 2005. № 7. С. 86.
7. Муниципальное право России. Под ред. А.Н. Костюкова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право,2007. С.179.
8. Садовская Т.Д. Правовые, теоретические и практические основы государственного контроля и надзора. // Право: история, теория, практика: материалы междунар. заоч. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, июль 2011 г.). СПб.: Реноме, 2011. С. 67-70.
9. Турищев С.В. Реализация идей представительной демократии в процессе формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации. // Философия права. 2007. № 2. С. 119.
10. Уваров А.А. Теоретические аспекты правового регулирования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления. // Вестник ОГУ 2008. № 6 (88). С. 37.
11. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М., 2012.
J.M. SMIRNOVA
AN IMPLEMENTATION OF POWERS FEATURES REPRESENTATIVE AND EXECUTIVE LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES IN THE LAW-MAKING SPHERE
An implementation of powers features of local government bodies in the sphere the law-makings connected with legal regulation of activities of representative and executive bodies of local self-government are analyzed in this article. Recommendations to providing precepts of law in the legislation on local self-government based on the formulated criterion of their justification are offered.
Key words: The federal law «About the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation», local self-government body, representative body of local self-government, executive body of local self-government, questions of local value, legal control, legal responsibility, powers of local government bodies in the right creativity sphere.
