CC BY
9gs^ публичное право ^d
DOI: 10.24412/2076-1503-2022-10-73-76 NIION: 2018-0076-10/22-1032 MOSURED: 77/27-023-2022-10-1230
КАЛЛАГОВ Т.Э.,
кандидат юридических наук, доцент, декан юридического факультета ФГБОУ ВПО ГГАУ, e-mail: mail@law-books.ru
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В СИСТЕМЕ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ НА МЕСТНОМ ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ УРОВНЕ
Аннотация. Вследствие сложного и противоречивого процесса реорганизации системы федеральных органов государственной власти в первой половине 1990-х гг. правовая основа государственной и муниципальной службы формировалась бессистемно. Это обусловило разобщенность правового регулирования видов государственной службы, неадекватную имплементацию правовых категорий, не свойственных отечественной правовой системе - проблемы, не преодоленные до настоящего времени. В статье автор анализирует возможные направления законодательного развития института муниципальной службы с учетом поправок в Конституцию России 2020 года, а также учитывая исторический опыт России.
Ключевые слова: государственное управление, государственная служба, муниципальное право, служебные отношения, закон, государственный гражданский служащий, права человека.
KALLAGOV T.E.,
PhD in Law, associate professor, dean of Law Department FGBOU VPO GGAU
MUNICIPAL SERVICE IN THE SYSTEM OF ORGANIZING PUBLIC AUTHORITY AT THE LOCAL TERRITORIAL LEVEL
Annotation. Due to the complex and contradictory process of reorganizing the system of federal government bodies in the first half of the 1990s. the legal basis of the state and municipal service was formed haphazardly. This led to a disunity of legal regulation of the types of public service, inadequate implementation of legal categories that are not characteristic of the domestic legal system -problems that have not been overcome to date. In the article, the author analyzes the possible directions of legislative development of the Institute of Municipal Service, taking into account the amendments to the Constitution of Russia 2020, as well as taking into account the historical experience of Russia.
Key words: public administration, public service, municipal law, official relations, law, civil servant, human rights.
Деятельность госслужащего - живое творческое правосознание (правовое разумение и правовая совесть). В этой сфере не должно быть места никакой корысти, никакой кривизне.
И.А. Ильин
Исторически первая официальная Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации была утверждена распоряжением Президента Российской Федерации 15 августа 2001 г. № Пр-1496.
Разработанная на ее основе Федеральная программа «Реформирование государственной
службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» была впоследствии продлена на 2006-2007 гг., и хотя стала идеологической основой принятых в 2003-2004 гг. основных федеральных законов, но не была полностью реализована. Однако мероприятия программы не были соподчинены с другими параллельно реализуемыми проектами админи-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
стративных преобразований - административной реформой, реформой местного самоуправления, внедрением электронного правительства. Лоббирование интересов отдельных профессионально-служебных сообществ активно тормозило внедрение инновационных кадровых технологий формирования и развития кадрового состава государственных органов, включение отдельных видов служебной деятельности, осуществляемой в интересах общества и государства, в систему государственной службы.
Государственная служба в сравнении с другими видами деятельности характеризуется повышенным уровнем регламентации процессов, действий и отношений сотрудников. Регламентация представляет собой установление и строгое соблюдение определенных правил, положений, указаний, нормативов и т.п. по каждому элементу организации труда, включая организацию в целом, организационные подразделения, отдельных работников. К регламентационным актам можно отнести не только регламенты, но и все документы, устанавливающие нормативно-правовой статус, закрепляющие функции, определяющие порядок и способ взаимодействия органа власти, структурного подразделения, порядок выполнения работ. [1]
Понятие «местное самоуправление» превратилось в одно из самых распространенных словосочетаний, которое используется как на официальном, так и повседневном уровнях. Достаточно сказать, что оно включено во все новые энциклопедические издания, образовательные стандарты обучения, присутствует почти в каждом ежегодном президентском послании и программах основных политических партий России. [2] Но вместе с тем теоретическое осмысление самого содержания понятия «местное самоуправление» было и остается одним из самых дискуссионных вопросов в научных исследованиях, посвященных этому общественному явлению. [3]
Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. В связи с этим, выступая на II Общероссийском гражданском форуме, Президент России Д.А. Медведев заметил, что «роль государства состоит именно в том, чтобы представительство интересов граждан было обеспечено в полной мере». И это, продолжая данную мысль, заметил Президент РФ, «непосредственно касается и местного самоуправления, которое само по себе является важнейшим элементом любого демократического общества. Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы, так, как
это во всем мире, — без указаний и распоряжений сверху. Но при этом местное самоуправление не должно вырождаться в пародию на народное самоуправление — когда всех его финансовых источников недостаточно, чтобы прокормить себя, то есть муниципальных чиновников. Очевидно, что местное самоуправление должно быть в полной мере самообеспеченным для выполнения всех функций, закрепленных за ним в соответствии с действующими правилами» [4].
С другой стороны, «созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию "сверху") демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению» [5]. На наш взгляд, общая направленность проведенной в 20032008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала таким задачам. Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.^]
В России в ходе реформы создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. Эти задачи не удалось реализовать полностью, что, конечно, нельзя считать провалом реформы. За минувшие годы удалось добиться того, что было максимально достижимо в реальных российских условиях. [7]
Признаком муниципальной власти выступает ее обособленный властный аппарат, закрепленный законодательно, в рамках которого выделяются органы и должностные лица местного самоуправления, реализующие муниципаль-но-властные полномочия. Во всех муниципальных образованиях в обязательном порядке сформированы представительный и исполнительно-распорядительный (местная администрация) органы местного самоуправления, а также глава муниципального образования. Им является демократизм муниципальной власти, определяющийся наличием в системе муниципально-властного воздействия форм непосредственного волеизъявления граждан. [8]
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет положение о том, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (ст. 3). Вместе с тем, на уровне местного самоуправления используются и другие формы прямой демократии - сходы, собрания, конференции, правотворческая инициатива, голосование по вопросам изменения границ муниципальных образований, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и др. При этом именно на местном территориальном уровне законодатель предусмотрел наиболее широкий спектр форм прямого волеизъявления (по сравнению с федеральным и региональным территориальными уровнями). [9]
К основным признакам муниципальной власти относится ее всеобщность, которая предполагает распространение муниципально-властных полномочий в рамках установленной компетенции на всех субъектов, находящихся на территории муниципального образования. [10]
Такими субъектами являются все физические, юридические лица, а также публично-властные субъекты (органы государственной власти, иные органы местного самоуправления), находящиеся на территории муниципального образования и вступающие в правоотношения, регулируемые нормами муниципального права. [11] Безусловно, в данном случае это происходит в тех сферах муниципальных правоотношений, которые составляют компетенцию аппарата муниципальной власти. [12]
Особенности становления демократических органов в полиэтничных или многосоставных обществах довольно глубоко исследовал американский профессор А. Лейпхард в своей книге «Демократия в многосоставных обществах». [13] Он сумел выделить четыре черты такой консоциа-гивной демократии: правление большой коалиции, состоящей из политических лидеров всех значимых сегментов многосоставного общества; взаимное вето; основные субкультуры представлены в кабинете и других, принимающих решение органах, примерно пропорционально своей численности; каждая субкультура обладает высокой степенью самостоятельности в делах, затрагивающих исключительно её. [14]
В этих условиях «...федерализм и разделение властей уменьшают изолированность оппозиции и соперничество в борьбе между нею и правительством». Применение вето меньшинством может заблокировать работу правительства и А. Лейпхард предлагает два решения «...увязать несколько вопросов и разрешить их одновременно путём взаимных уступок,... другой способ состоит в делегировании права принятия наибо-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
лее трудных и судьбоносных решений высшим руководителям сегментов». [15] При всей критике этой модели, что власть большой коалиции процесс принятия решений замедлит, что взаимное вето может парализовать процесс принятия решений, что пропорциональность устанавливает приоритет принадлежности к определенному сегменту над личными качествами кандидата, она всё же может эффективно использоваться. [16] В условиях полиэтничного общества данная модель эффективна при экстерриториальной культурно-национальной организации. Надо отметить, что некоторые аспекты сообщественной демократии, такие как право взаимного вето сегментов, пропорциональный избирательный порядок, начинают активно обсуждаться и применяться в политической практике, но речь может идти только о частичной совместимостью с этой моделью. Частичное применение данной модели наиболее эффективно при формировании исполнительной ветви власти, в том числе, и муниципальной, в условиях полиэтничного общества. В последнее время все чаще обсуждается идея интегральной демократии, при которой сегментирование общества обеспечивает соучастие этнических общин во власти. В модели А. Лейпхарда решающую роль играют элиты: именно от них зависят поиски соглашений и их реализация. [17]
Автор предлагает в модели А. Лейпхарда внести дополнение, если один из сегментов многосоставного общества представляет более половины от общего целого, то он должен иметь безусловное право вето. После того, как изменился порядок избрания главы региона, проблема легитимности власти на региональном уровне стала актуальной опять. Её необходимо наполнять общественной составляющей, которая будет компенсировать утрату выборной составляющей. [18] Для местного уровня власти такой проблемы нет. Легитимность органов местного самоуправления гораздо выше, чем органов государственной власти. Федеральная власть получила абсолютного легитимного союзника, потенциально способного противостоять стихийной децентрализации на региональном уровне. [19]
Список литературы:
[1] Нормативное регулирование труда государственных служащих / Под ред. В.П. Рожкова. -М.: Ин-т труда Мин. труда и соц. развития, 2000. -С. 17.
[2] Кокорев А.С. Факторы конкурентоспособности и финансовой устойчивости компании // Московский экономический журнал. 2020. № 9. С. 56.
[3] Герасимов Е.В. Местное самоуправление как важный элемент развития экономической системы. // Микроэкономика. 2010. № 1.
[4] Медведев Д.А. Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008 г. // http://www.medvedev2008.ru performance_ 2008_01_22.htm.
[5] Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 5 ноября 2008 г. // http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/ 11/208749.shtml.
[6] Кокорев А.С. Отечественные и зарубежные методики оценки кредитоспособности заемщика. Монография. - Москва, 2021.
[7] Пономаренко Н.Г. К вопросу о престиже муниципальной службы // Вестник государственного и муниципального управления. 2016. № 2(21). С. 99-100.
[8] Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под ред. А.В. Иванченко . - М., 2004. - С. 7.
[9] См.: Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы самоуправления в Российской Федерации : Автореф. дис. докт. юрид. наук . - М., 2000. - С. 19.
[10] Кокорев А.С. Управление внешней и внутренней логистикой. - М.: Государственный университет по землеустройству, 2021.
[11] Пономарёв Д.С., Морозов И.В., Григорьев С.М., Кокорев А.С., Забайкин Ю.В. История развития общественного мониторинга здоровья // Вопросы истории. 2021. № 7-2. С. 275-283.
[12] Белоусова Е.В. Правовой статус представительных органов местного самоуправления как органов публичной власти в России. - М., 2011.
[13] Лейпхард А. Демократия в многосоставных обществах // Полис. 1992. № 3.
[14] Цит. по: Герасимов Е.В. Местное самоуправление как важный элемент развития экономической системы. // Микроэкономика. 2010. № 1.
[15] Лейпхард А. Демократия в многосоставных обществах // Полис. 1992. № 3.
[16] Кокорев А.С. Сделки по слиянию и поглощению: от теории к практике. - Киров, 2021.
[17] Лейпхард А. Демократия в многосоставных обществах // Полис. 1992. № 3.
[18] Кокорев А.С. Влияние пандемии на малый и средний бизнес // Московский экономический журнал. 2021 .№ 2. - С. 64.
[19] Грызлов Б.В. «За один день муниципальную дотационность не преодолеть, но общий курс должен быть на повышение уровня самодостаточности» // Муниципальная власть. 2008. № 4.
Spisok literatury:
[1] Normativnoe regulirovanie truda gosudarst-vennyh sluzhashchih / Pod red. V.P. Rozhkova. - M.: In-t truda Min. truda i soc. razvitiya, 2000. - S. 17.
[2] Kokorev A.S. Faktory konkurentosposob-nosti i finansovoj ustojchivosti kompanii // Moskovskij ekonomicheskij zhurnal. 2020. № 9. S. 56.
[3] Gerasimov E.V. Mestnoe samoupravlenie kak vazhnyj element razvitiya ekonomicheskoj sis-temy. // Mikroekonomika. 2010. № 1.
[4] Medvedev D.A. Iz vystupleniya na II Obsh-cherossijskom grazhdanskom forume 22.01.2008 g. // http://www.medvedev2008.ru/performance_ 2008_01_22.htm.
[5] Medvedev D.A. Poslanie Federal'nomu Sobraniyu Rossijskoj Federacii, 5 noyabrya 2008 g. // http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/11/208749. shtml.
[6] Kokorev A.S. Otechestvennye i zarubezh-nye metodiki ocenki kreditosposobnosti zaemsh-chika. Monografiya. - Moskva, 2021.
[7] Ponomarenko N.G. K voprosu o prestizhe municipal'noj sluzhby // Vestnik gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya. 2016. № 2(21). S. 99-100.
[8] Vasil'ev V.I. Gosudarstvennaya vlast' i mest-noe samoupravlenie: prodolzhenie spora. Kon-stitucionnye i zakonodatel'nye osnovy mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii. Sbornik nauchnyh trudov / Pod red. A.V. Ivanchenko . - M., 2004. - S. 7.
[9] Sm.: Ovchinnikov I.I. Teoretiko-pravovye osnovy samoupravleniya v Rossijskoj Federacii : Avtoref. dis. dokt. yurid. nauk . - M., 2000. - S. 19.
[10] Kokorev A.S. Upravlenie vneshnej i vnu-trennej logistikoj. - M.: Gosudarstvennyj universitet po zemleustrojstvu, 2021.
[11] Ponomaryov D.S., Morozov I.V., Grigor'ev S.M., Kokorev A.S., Zabajkin YU.V. Istoriya razvitiya obshchestvennogo monitoringa zdorov'ya // Voprosy istorii. 2021. № 7-2. S. 275-283.
[12] Belousova E.V. Pravovoj status predstavi-tel'nyh organov mestnogo samoupravleniya kak organov publichnoj vlasti v Rossii. - M., 2011.
[13] Lejphard A. Demokratiya v mnogosostavnyh obshchestvah // Polis. 1992. № 3.
[14] Cit. po: Gerasimov E.V. Mestnoe samoupravlenie kak vazhnyj element razvitiya ekonomicheskoj sistemy. // Mikroekonomika. 2010. № 1.
[15] Lejphard A. Demokratiya v mnogosostavnyh obshchestvah // Polis. 1992. № 3.
[16] Kokorev A.S. Sdelki po sliyaniyu i poglosh-cheniyu: ot teorii k praktike. - Kirov, 2021.
[17] Lejphard A. Demokratiya v mnogosostavnyh obshchestvah // Polis. 1992. № 3.
[18] Kokorev A.S. Vliyanie pandemii na malyj i srednij biznes // Moskovskij ekonomicheskij zhurnal. 2021.№ 2. - S. 64.
[19] Gryzlov B.V. «Za odin den' municipal'nuyu dotacionnost' ne preodolet', no obshchij kurs dolzhen byt' na povyshenie urovnya samodostatochnosti» // Municipal'naya vlast'. 2008. № 4.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
