CC BY
162
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СИСТЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)
С.В. Макаркин, преподаватель Уральского института Гэсударственной
противопожарной службы МЧС России
Ежегодно на Земле возникает около 9-10 млн. пожаров, при которых погибает 75-85 тыс. человек, травмируется примерно 0,5-0,'7 млн. человек1 и уничтожаются колоссальные материальные и духовные ценности. Известный парадокс заключается в том, что большая часть человечества инициирует возникновение и реализацию пожарной опасности, а существенно меньшая его часть пытается отражать эти угрозы, противостоять опасности возникновения и развития пожаров, осуществляет действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе, по выполнению требований пожарной безопасности, затрачивая на это огромные трудовые, материальные и финансовые ресурсы.
Для принятия мер пожарной безопасности в Российской Федерации создана система обеспечения пожарной безопасности, представляющая собой совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами. Одним из основных элементов которой в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 21 декабря 1994 года «О пожарной безопасности»2 являются органы местного самоуправления, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации. К их основным функциям законодатель относит:
- нормативное правовое регулирование и осуществление государственных мер в области пожарной безопасности;
- создание пожарной охраны и организация ее деятельности;
- разработка и осуществление мер пожарной безопасности;
- реализация прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности;
- проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности;
- содействие деятельности добровольных пожарных и объединений пожарной охраны, привлечение населения к обеспечению пожарной безопасности;
- научно-техническое обеспечение пожарной безопасности;
- информационное обеспечение в области пожарной безопасности;
- осуществление государственного пожарного надзора и других контрольных функций по обеспечению пожарной безопасности;
- производство пожарно-технической продукции;
- выполнение работ и оказание услуг в области пожарной безопасности;
- лицензирование деятельности и сертификация продукции и услуг в области пожарной безопасности;
- противопожарное страхование, установление налоговых льгот и осуществление иных мер социального и экономического стимулирования обеспечения пожарной безопасности;
- тушение пожаров и проведение связанных с ними первоочередных аварийно-спасательных работ;
- учет пожаров и их последствий;
- установление особого противопожарного режима.
В целях реализации данных функций, в соответствии со статьей 19 Федерального закона «О пожарной безопасности» органы местного самоуправления наделены полномочиями в области пожарной безопасности, к которым относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений.
В теории права существует позиция, что полномочия являют собой общие сферы деятельности того или иного органа, должностного лица. Их нельзя путать с функциями, поскольку функции — это наиболее общие виды деятельности3.
Наиболее важные полномочия органов местного самоуправления закреплены в ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, согласно которой, органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Полный перечень вопросов местного значения определяет Федеральный закон от 6 октября 2003 года
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4, среди которых не последнее место занимает вопрос - обеспечение первичных мер пожарной безопасности, решаемый органами местного самоуправления таких муниципальных образований, как поселения и городские округа. Муниципальные районы в данном случае остаются в стороне от решения вопроса по обеспечению первичных мер пожарной безопасности.
В Российской Федерации на сегодняшний день финансовое обеспечение мер первичной пожарной безопасности в границах муниципального образования, в том числе добровольной пожарной охраны, в соответствии с законодательством является расходным обязательством муниципального образования.
Думается, что в данном случае будет уместной ссылка на статью 17 указанного Закона, который устанавливает, что органы местного самоуправления поселений и городских округов вправе принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений и городских округов.
В соответствии со статьей 13 Федерального закона «О пожарной безопасности» (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ)5 формой социально значимых работ, устанавливаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов, является участие в добровольной пожарной охране, которая представляет собой форму участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности.
Чтобы воспользоваться указанным полномочием, органу местного самоуправления необходимо, чтобы оно было закреплено в уставе муниципального образования6. Надо обратить внимание, на то, что не по всем вопросам местного значения могут проводиться социально значимые работы. Другими словами, теперь только органы местного самоуправления могут привлекать добровольных пожарных к участию на добровольной основе в деятельности подразделений пожарной охраны по предупреждению и (или) тушению пожаров7.
Также органами местного самоуправления в соответствии со статьей 11.1 Федерального закона «О пожарной безопасности» на территории муниципальных образований создается муниципальная пожарная охрана. Цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охра-
ны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления.
Для проведения профилактических мероприятий, направленных на уменьшение количества числа пожаров в пределах муниципального образования органы местного самоуправления разрабатывают целевые социальные комплексные программы8.
В целях предупреждения возникновения и развития, снижения размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций и их ликвидации, в Российской Федерации создана и функционирует Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Координационным органом данной системы на местном уровне (в пределах территории муниципального образования), является комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления. Возглавляет комиссию руководитель органа местного самоуправления или его заместитель. Основными полномочиями комиссии являются:
а) разработка предложений по реализации единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности;
б) координация деятельности органов управления и сил единой системы;
в) обеспечение согласованности действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций при решении вопросов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности, а также восстановления и строительства жилых домов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, производственной и инженерной инфраструктуры, поврежденных и разрушенных в результате чрезвычайных ситуаций9.
В указанном аспекте уместно также рассмотреть деятельность органов местного самоуправления (муниципалитетов) в области пожарной безопасности за рубежом. В современных условиях муниципалитеты, как органы местного самоуправления, находятся в постоянном противоречии между декларативным самостоятельным и независимым, под свою ответственность, характером в решении вопросов местного значения и фактической административной подчиненностью
Макаркин С.В.
Муниципальная система обеспечения пожарной безопасности (сравнительно-правовой анализ)
государственным властям, поскольку их деятельность регулируется и контролируется федеральным законодательным и исполнительным аппаратами. Вместе с тем как один из важных институтов демократии муниципалитеты незаменимы в развитом обществе, тем более что самоуправление на местах, как показывает практика, более эффективно, чем государственное.
В большинстве развитых стран Запада власти территориальных образований (как правило, городов, графств, сельских населенных пунктов, самоуправляющихся общин и т.д.) осуществляют деятельность в области пожарной безопасности в зависимости, прежде всего, от специфики государственного управления, административно-территориального устройства, политико-правовых традиций и концепций обеспечения пожарной безопасности.
Например, одним из фундаментальных положений конституционного права Германии является гарантия коммунального самоуправления. Статья 28 Основного Закона ФРГ четко провозглашает право самостоятельного регулирования всех дел местных общин при соблюдении надлежащей ответственности. Защита населения от пожаров и аварийных ситуаций является задачей местных общин, которую они должны решать самостоятельно. Это не исключает особой ответственности федеральных и земельных властей. Правовые вопросы, регулирующие их деятельность в области пожарной безопасности, изложены в законодательствах отдельных земель. В основном, содержание этих документов ограничивается организационными нормами. В рамках этих законодательств делом городов и общин является принятие необходимых 'мер по пожарной охране, государство лишь помогает финансировать противопожарные мероприятия.
Принципы организации пожарной охраны Японии закреплены в Законе об организации противопожарной защиты, принятом 7 марта 1948 г., который впоследствии неоднократно дополнялся и совершенствовался. Согласно данному закону пожарная охрана независима от полиции, а управление ею передано на местный уровень: «Города, поселки городского типа и деревни отвечают за обеспечение адекватной противопожарной защиты в пределах своих границ» (ст. 7 Закона). Следовательно, в Японии действует принцип муниципальной ответственности за обеспечение противопожарной защиты.
Губернаторы префектур обеспечивают финансирование работ, направленных на со-
вершенствование системы противопожарной защиты и координацию деятельности муниципалитетов. Кроме того, им предоставлено право оказывать необходимую помощь мэрам муниципалитетов и руководителям пожарных подразделений. Часть средств выделяется центральным правительством. Эти субсидии, как правило, используются для приобретения пожарных, аварийно-спасательных и санитарных автомобилей, специального оборудования и вооружения, на строительство депо. Но большую часть затрат на обеспечение пожарной безопасности в пределах соответствующих границ несут муниципалитеты.
Многие зарубежные исследователи отмечают стремление центральных органов государственного управления возложить большую ответственность за обеспечение пожарной безопасности на местные власти, а также на самих граждан.
Так, в соответствии со ст. 2 Закона Украины «О пожарной безопасности» от 17 декабря 1993 года (с изменениями от 18 ноября 1997 года)10 обеспечение пожарной безопасности является составной частью производственной и иной деятельности должностных лиц, работников предприятий, учреждений, организаций и предпринимателей. Это должно быть отражено в трудовых договорах (контрактах) и уставах предприятий, учреждений и организаций.
Обеспечение пожарной безопасности предприятий, учреждений и организаций возлагается на их руководителей и уполномоченных ими лиц, если иное не предусмотрено соответствующим договором.
Обеспечение пожарной безопасности в жилых помещениях государственного, общественного жилищного фонда, фонда жилищно-строительных кооперативов возлагается на квартиронанимателей и собственников, а в жилых домах частного жилищного фонда и других сооружениях, на дачах и садовых участках — на их собственников или нанимателей, если это обусловлено договором найма.
Тем самым законодательство Украины в большей степени привлекает само население к обеспечению пожарной безопасности в государстве.
Также Закон определяет, что местные органы государственной исполнительной власти, органы местного и регионального самоуправления, жилищные учреждения и организации обязаны по месту жительства организовывать обучение населения правилам пожарной безопасности в быту и общественных местах.
При децентрализации структуры управления пожарной охраной и передаче на му-
ниципальный уровень полномочий в сфере организации противопожарной защиты, весь груз ответственности и финансовые расходы ложатся на местные органы власти. Но возможности местного бюджета зачастую очень скромны, особенно в небольших муниципальных образованиях. При этом если происходит резкое сокращение федеральных субсидий, как, например, в США при администрации президента Р. Рейгана, правительства штатов и органы местной власти вынуждены были увеличивать налоговые ставки, вводить новые налоги и сдерживать или сокращать расходы, в том числе и на пожарную охрану. Естественным следствием этого является уменьшение объема и ухудшение качества услуг, предоставляемых противопожарной службой населению.
Рассмотрев деятельность органов местного самоуправления по обеспечению пожарной безопасности, можно сделать вывод:
- пожары - забота органов местного самоуправления и пожарная служба именно у них должна искать поддержки, а не полагаться на федеральные власти; предотвращение пожаров и борьба с ними - компетенция местных органов власти:
- федеральные органы через административный орган управления должны концентрировать свою деятельность на исследованиях, сборе данных и распространении информации;
- сильной противопожарной службе необходимы компетентное управление и система поощрений, что должно являться полномочием глав администраций муниципальных образований;
- главы администраций и выборные ответственные лица должны нести максимальную ответственность за пожарную безопасность, включая и своевременную помощь пострадавшим при пожарах жителям и пожарным;
- глава администрации муниципального образования и другие должностные лица несут юридическую ответственность за общественную (пожарную) безопасность;
~ без решения этих и других вопросов невозможно иметь сильную противопожарную службу и обеспечить пожарную безопасность муниципального образования.
1 Брушлинский Н.Н., Соколов С.В., Вагнер П. И др. Мировая пожарная статистика. - М., 2005.
2 СЗ РФ. 1994. 26 дек. № 35. ст. 3649; 1995, № 35, ст. 3503; 1996, № 17, ст. 1911; 1998, № 4, ст. 430; 2000, №46, ст. 4537; 2001, № 1 (ч,1), ст. 2; 2002, № 30, ст. 3033; 2004, № 35, ст. 3607.
3 Более подробно об этом см.: Москалев А.В. Проблемы совершенствования местных Советов народных депутатов. Свердловск, 1988. С. 50-96.
4 Рос. газ, 2003. 8 окт.; Рос. газ. 2004. 30 дек.
5 СЗ РФ, 30 августа 2004, № 35, ст. 3607.
6 См. например: пункт 2 статьи 10 Устава муниципального образования «город Екатеринбург» // Вестник Екатеринбургской городской думы. 2005. № 5.
1 Воробьев Ю.Л. Реформа набирает силу // Пожарное дело. - 2005. № 1. - С.4.
8 См. например: Целевая социально комплексная программа «Защита населения и территории муниципального образования «город Екатеринбург» от пожаров, аварий, катастроф, стихийных бедствий и совершенствование гражданской оборонь! на 2003-2007 гг.» // Решение Екатеринбургской городской Думы от 24 дек. 2002 г. (в ред. решений Екатеринбургской городской Думы от 25 ноября 2003 г., от 7 июня 2004 г., от 25 января 2005г. и от 28 марта 2006 г.).
9 Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года № 794 «О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (в ред. 27.05.2005) // СЗ РФ. 2004. 12 янв. №2. Ст. 121.
10 Ведомости Верховной Рады Украины. 1994. № 5. Ст. 21.
