CC BY
319
ПОЖАРНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ ЗДАНИЙ, СООРУЖЕНИЙ, ОБЪЕКТОВ
С. В. Макаркин
канд. юрид. наук, доцент Уральского института ГПС МЧС России
УДК 614.84:352.075
ПОЖАРНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ, МЕРЫ УКРЕПЛЕНИЯ
На основе анализа мер, предусмотренных органами местного самоуправления для обеспечения пожарной безопасности, и обстановки с пожарами в Российской Федерации выявлены и рассмотрены проблемы обеспечения пожарной безопасности муниципальных образований, связанные с вопросами финансового, материально-технического и организационно-правового характера. Предложены решения по укреплению пожарной безопасности муниципальных образований.
Ключевые слова: пожарная безопасность, пожарная охрана, муниципальное образование, бюджет, Российская Федерация.
В соответствии с законодательством [1,2] в Российской Федерации создана система обеспечения пожарной безопасности — совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами.
Основными элементами указанной системы являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Исходя из принципов проводимой реформы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, обеспечение пожарной безопасности является основной, исключительно федеральной функцией.
Органы местного самоуправления в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации [3] получили статус самостоятельных органов, действующих в рамках, установленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Одновременно все большее развитие получают вопросы местного значения.
В системе этих вопросов одно из важных мест занимают вопросы организации пожарной безопасности на местах. От надлежащего их решения в каждом отдельно взятом муниципальном образова-
нии зависит стабильность пожаробезопасности как в конкретном субъекте федерации, так и в Российской Федерации в целом.
Обеспечение пожарной безопасности муниципальных образований, особенно в свете реализации Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [4], — важное направление для теории и практики государственного строительства в силу особой социально-политической значимости задач, решаемых населением и образуемыми им органами на уровне местного самоуправления.
В числе многих проблем местного самоуправления на сегодняшний день актуальным является и исследование проблемы пожарной безопасности как одного из важнейших направлений деятельности муниципальных образований. Это обусловлено тем, что деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализацией полномочий в области пожарной безопасности [2, 5], не в полной мере удовлетворяет современным требованиям.
Анализ мер, направленных на обеспечение пожарной безопасности муниципальных образований, и, соответственно, обстановка с пожарами за последние три года [6-8] свидетельствуют о том, что сложившееся в муниципальных образованиях кризисное положение обусловлено комплексом проблем финансового, материально-технического и организационно-правового характера. Существующее состояние пожарной безопасности муници-
пальных образований и дальнейшее совершенствование работы, направленной на разрешение причин и условий, определяющих подобное положение дел, еще раз подчеркивают актуальность обозначенной проблемы в числе многих задач в сфере местного самоуправления.
При рассмотрении вопросов организации пожарной безопасности органами местного самоуправления следует обратить внимание на проблемы финансирования. Важно определить, какую часть финансовых ресурсов для решения вопросов пожарной безопасности муниципальное образование может покрыть собственными средствами, а какую необходимо выделить из средств единого бюджета субъекта Российской Федерации, предусмотренных специальной федеральной или региональной программой.
Отметим, что мероприятия в области обеспечения пожарной безопасности в настоящее время финансируются в основном за счет средств, выделяемых на осуществление текущей деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций.
Но, как показывает анализ целевых программ "Пожарная безопасность" г. Зеленогорска [9] и городского округа "Город Йошкар-Ола" [10], "Программы защиты населения и территории муниципального образования "Город Екатеринбург" от пожаров, аварий, катастроф, стихийных бедствий и совершенствования гражданской обороны на период 2008-2010 гг." [11] и ряда других, органами местного самоуправления на противопожарные мероприятия, оснащение объектов системами пожарной безопасности и пожарной сигнализации, проведение превентивных мероприятий, а также оказание помощи пострадавшим от пожаров выделяются десятки, а иногда даже сотни миллионов рублей. Но в действительности этих средств, конечно же, недостаточно. Причина сказанного в низком уровне разработки, утверждения и исполнения соответствующих бюджетов в части расходов на пожарную безопасность, нехватке финансирования мероприятий, направленных на ее обеспечение. Это обусловлено тем, что в основном финансовые ресурсы концентрируются на уровне Федерации и ее субъектов, которые затем перераспределяют их между муниципальными образованиями. Перечисленное приводит к крайней нестабильности местных бюджетов, так как их доходная часть устанавливается в порядке регулирования или через дотации.
У субъектов сегодня имеется практически неограниченная свобода действий при выделении средств тому или иному муниципальному образованию. Зависимость муниципальных образований
от субъектов Российской Федерации очень велика, так как за счет собственных источников доходов муниципальные образования обеспечивают лишь десятую долю всех поступлений в свои бюджеты. В настоящее время типичной является ситуация, когда доля отчислений от регулируемых налогов в местные бюджеты составляет величину, гораздо меньшую, чем это необходимо для полноценного обеспечения безопасной жизнедеятельности населения.
В обеспечении пожарной безопасности муниципальных образований немаловажную роль играет создание органами местного самоуправления [1,2] подразделений муниципальной пожарной охраны. Финансирование таких подразделений, также как и проведение органами местного самоуправления мероприятий в области обеспечения пожарной безопасности, напрямую зависит от наличия денежных средств в бюджете муниципального образования.
К проблемным вопросам относится и совершенствование материально-технической базы подразделений муниципальной пожарной охраны, которое предполагает обеспечение их потребностей в современной пожарной технике, противопожарном оборудовании и огнетушащих средствах, снабжение пожарных специальной одеждой и снаряжением, создание новых средств противопожарной защиты, строительство современных пожарных депо и т.д.
Сегодня большинство муниципальных образований не в состоянии исполнять часть соответствующего бюджета на содержание подразделений муниципальной пожарной охраны. Исключением могут быть города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург, а также столицы и административные центры субъектов Российской Федерации, у которых на обеспечение пожарной безопасности и содержание таких подразделений имеется достаточное количество материальных ресурсов. Аналогичного мнения придерживаются Б. А. Лукичев с коллегами [12], которые отмечают, что в малых городах Свердловской области в первой половине 90-х годов XX в. были созданы муниципальные пожарные части, однако содержались они не из муниципального, а из регионального бюджета. Таким же образом могло обстоять дело и в других регионах-"донорах". Поэтому только путем объединения финансовых средств органов местного самоуправления и субъектов Российской Федерации возможно решить проблемы финансового и материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципальных образований и созданных ими подразделений пожарной охраны.
36
0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2009 ТОМ 18 №2
В целях укрепления пожарной безопасности муниципальных образований необходимо дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность органов местного самоуправления и определяющей исчерпывающий перечень их полномочий в области пожарной безопасности.
Основной перечень полномочий органов местного самоуправления содержится в статье 17 Федерального закона [4]. Однако этот перечень далеко неполный, так как все полномочия закрепить в указанном законе просто невозможно, поэтому большая их часть устанавливается, в действительности, различными отраслевыми федеральными законами. Так, в статье 19 Федерального закона Российской Федерации "О пожарной безопасности" закреплены полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских и городских населенных пунктов [2, 5]. На наш взгляд, данный перечень является неполным, он не охватывает все вопросы, связанные с обеспечением пожарной безопасности на местах. Поэтому органы местного самоуправления в ходе реализации своих полномочий не всегда качественно обеспечивают пожарную безопасность муниципальных образований. Причинами вышесказанного также являются нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность в том, за что именно должны отвечать государственные органы, аза что — органы местного самоуправления. Поэтому в целях всестороннего и полного решения вопросов обеспечения пожарной безопасности муниципальных образований необходимо расширить обозначенный в статье 19 закона [2] перечень, дополнительно предоставив органам местного самоуправления следующие полномочия:
• осуществление контроля за состоянием пожарной безопасности на территории муниципального образования;
• установление порядка привлечения средств и сил для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на соответствующих территориях;
• разработка, утверждение и исполнение местных бюджетов в части расходов на пожарную безопасность, в том числе на содержание муниципальной и добровольной пожарной охраны, приобретение пожарно-технической продукции, разработку и организацию выполнения целевых программ;
• проведение противопожарной пропаганды и обучения населения мерам пожарной безопас-
ности, содействие распространению пожарно-технических знаний;
• установление численности, создание, содержание, реорганизация и ликвидация подразделений муниципальной пожарной охраны и осуществление контроля за деятельностью этих подразделений;
• осуществление мер по правовой и социальной защите работников муниципальной пожарной охраны и членов их семей.
Помимо этого в целях осуществления первичных мер пожарной безопасности предлагаем администрациям муниципальных образований разработать и принять в установленном порядке соответствующие муниципальные правовые акты:
• об организационно-правовом, финансовом, материально-техническом обеспечении первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов, поселений, городских округов;
• об организации обучения населения мерам пожарной безопасности;
• об утверждении перечня первичных средств пожаротушения для индивидуальных жилых домов;
• об организации пожарно-профилактической работы в жилом секторе и на объектах с массовым пребыванием людей;
• о порядке установления в случае повышения пожарной опасности особого противопожарного режима в местах летнего отдыха детей;
• об обеспечении требований пожарной безопасности в период уборки урожая и заготовки кормов;
• о мерах по предупреждению и тушению пожаров в населенных пунктах, на объектах сельского хозяйства и по предотвращению гибели людей от пожаров;
• о создании и организации деятельности муниципальной и добровольной пожарной охраны, порядке их взаимодействия с другими видами пожарной охраны;
• об определении формы социально-значимых работ при участии граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности;
• об организации общественного контроля за обеспечением пожарной безопасности. Думается, что только в этом случае законодательство о пожарной безопасности в соответствии с конкретизирующими его нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления будет более эффективным и действенным и позволит реализовать на местном уровне те задачи, которые выдвигает перед муниципальными образованиями пожарная безопасность.
Учитывая отсутствие законодательного закрепления необходимости создания органами местного самоуправления муниципальных образований под-
разделений муниципальной пожарной охраны, действующих на постоянной (профессиональной) основе [13], также необходимо внесение поправки в статьи 14 и 16 Федерального закона [4], указав, что помимо обеспечения первичных мер пожарной безопасности вопросом местного значения поселений и городских округов является организация муниципальной пожарной охраны.
Расширение перечня полномочий органов местного самоуправления в области пожарной безопасности в свою очередь узаконит необходимость создания подразделений муниципальной пожарной охраны и обяжет муниципалитеты заботиться о содержании и развитии материально-технической базы созданных ими пожарных подразделений. Вместе с тем следует уточнить, что выполнение указанных полномочий будет возможно только при обеспечении их соответствующими финансовыми, организационными и материально-техническими ресурсами.
В укреплении пожарной безопасности муниципальных образований важную роль играют также и организационные мероприятия.
Прежде всего это улучшение информационного обеспечения в области пожарной безопасности, успешное выполнение которого зависит от привлечения и рационального использования средств массовой информации по проведению противопожарной пропаганды и обучению населения мерам пожарной безопасности, а также информированию населения об оперативной обстановке с пожарами и их последствиях, формированию ответственного отношения к вопросам обеспечения пожарной безопасности с обязательной просвещающей или обучающей информацией. Эта работа должна осуществляться совместными усилиями местных администраций, функциональных и территориальных подсистем Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), органов Государственного пожарного надзора, образовательных учреждений разных уровней, добровольных пожарных обществ.
В современных условиях особую значимость в формировании ответственного отношения различных социальных групп населения к вопросам обеспечения пожарной безопасности приобретают современные технические средства массовой информации, информационно-коммуникационные технологии. Существенную помощь в этом также может оказать Общероссийская комплексная система информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей (ОКСИОН).
Наряду с этим особое внимание следует уделить совершенствованию методов пожарной статистики, использованию в системе обеспечения пожарной безопасности муниципальных образований специ-
альных информационных систем и банков данных, сопряжению органов повседневного управления PCЧC (HÖ0KC, EÄÄC и др.) с OKCÈOH, информационных систем MЧC России со службами жизнеобеспечения населенных пунктов, а также обеспечению информационной поддержки при обострении обстановки с пожарами и управлении в сложившейся ситуации.
Оледующими организационными мероприятиями являются расширение международных контактов, использование положительного зарубежного опыта борьбы с пожарами, авариями, катастрофами и предотвращения чрезвычайных ситуаций. Данные мероприятия могут быть реализованы только посредством создания правовых основ взаимодействия и сотрудничества MЧC России с аналогичными службами различных стран мира, осуществляющими свою деятельность в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности страны и организационно входящими в состав одного органа исполнительной власти (например, в C0A — Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям (Federal Emergency Management Agency (FEMA)). Участие представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления в международных конференциях по проблемам защиты населения и территорий от пожаров, аварий, катастроф и стихийных бедствий позволит обобщить и внедрить передовой зарубежный опыт по обеспечению пожарной безопасности муниципальных образований, организации деятельности и социальной защиты граждан, принимающих на добровольной основе участие в обеспечении пожарной безопасности, в работу органов местного самоуправления Российской Федерации.
И, наконец, к рассматриваемым вопросам относятся основные организационные и инженерно-технические мероприятия, осуществляемые в целях предупреждения пожаров с учетом особенностей и фактического противопожарного состояния объектов, расположенных на территории муниципального образования.
^знавая всю сложность поставленных в статье задач, считаем, что реализация комплексного подхода к проблеме обеспечения пожарной безопасности муниципальных образований, в том числе ее заинтересованное рассмотрение и решение, создадут достаточные условия для укрепления пожарной безопасности не только на местном, но и на государственном уровне.
Рассматриваемые в статье проблемы обеспечения пожарной безопасности муниципальных образований возможно решить только с помощью государства. Их решение требует скорейшего примене-
38
ISSN 0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2009 ТОМ 18 №2
ния организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий и концентрации ресурсов субъектов экономики, построения единой системы управления пожарной безопас-
ностью в стране и дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность в области обеспечения пожарной безопасности.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" : федер. закон РФ от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2004. — № 35, ст. 3607.
2. О пожарной безопасности : федер. закон РФ от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 1994. — № 35, ст. 3649.
3. Конституция Российской Федерации // "Российская газета". — № 237 от 25 декабря 1993 г.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : фе-дер. закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2003. — № 40, ст. 3822.
5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий : федер. закон РФ от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2007. — № 43, ст. 5084.
6. Статистика пожаров в Российской Федерации за 2006 г. // ииЬ: http://www.mchs.gov.ru/ stats/detail.php?ID = 2170.
7. Статистика пожаров в Российской Федерации за 2007 г. // ииЬ: http://www.mchs.gov.ru/ stats/detail.php?ID=7138.
8. Статистика пожаров в Российской Федерации за 2008 г. // ииЬ: http://www.mchs.gov.ru/ stats/detail.php?ID=13097.
9. Пожарная безопасность в г. Зеленогорске на 2008-2010 гг. : городская целевая программа : утв. решением Совета депутатов ЗАТО г. Зеленогорск от 28.09.2007 г. № 33-362р // ииЬ: http://www.zeladmin.ru/gorsovet/reshenia/1415.html.
10. Пожарная безопасность городского округа "Город Йошкар-Ола" на 2007-2010 гг. : муниципальная целевая программа : утв. решением Собрания депутатов городского округа "Город Йошкар-Ола" от 26.12.2006 г. № 347-М // ииЬ: http://www.i-ola.ru/page150.html.
11. Программа защиты населения и территории муниципального образования "Город Екатеринбург" от пожаров, аварий, катастроф, стихийных бедствий и совершенствования гражданской обороны на период 2008-2010 гг.: утв. решением Екатеринбургской Городской Думы от 22.01.2008 г. № 2/52) // ииЬ: http://www.egd.ru/index.php?menu id=16041&show id=49331.
12. Лукичев, Б. А. Пожарная безопасность и проблемы ее обеспечения органами местного самоуправления / Б. А. Лукичев, И. А. Ефимов, В. П. Павлюков // Актуальные проблемы обеспечения пожарной безопасности : Вторая межд. научно-практ. конф. — Екатеринбург : Изд. дом "Ажур", 2008. — С. 144-148.
13. Макаркин, С. В. Законодательное закрепление необходимости создания органами местного самоуправления муниципальных образований подразделений муниципальной пожарной охраны, действующих на постоянной (профессиональной) основе / С. В. Макаркин // Актуальные проблемы истории, политики и права : сб. науч. тр. преподавателей и адъюнктов. — Вып. 8. — Екатеринбург : УЮИ МВД России, 2008. — С. 80-83.
Материал поступил в редакцию 16.03.09.
©Макаркин С. В., 2009 г. (тел. +7 (343) 360-81-61).
