CC BY
35
3.4. МУНИЦИПАЛЬНАЯ МИЛИЦИЯ(МИЛИЦИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ) - ПОПЫТКА КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО ЭКСПЕРИМЕНТА
Загайнова Гоар Грантовна, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Место работы: Российский государственный университет правосудия. Филиал: Северо-Кавказский филиал. Подразделение: кафедра государственно-правовых дисциплин. E-mail: goarikk@yandex.ru
Аннотация: В статье проанализирован правовой эксперимент появления в Российской Федерации муниципальной милиции. Автор анализирует подзаконные нормативные правовые акты, обеспечившие начала данного эксперимента, формулирует цели создания муниципальной милиции, выбор определенных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для проведения эксперимента. Кроме того, автором делается вывод об итогах данного публично-структурного конституционно-правового эксперимента с указанием критериев определения оценки данного эксперимента.
Ключевые слова: Конституция, эксперимент, муниципальная милиция, правовой эксперимент, правотворческая деятельность, конституционно-правовой эксперимент, общественная безопасность.
MUNICIPAL POLICE (POLICE PUBLIC SECURITY) TO ATTEMPT OF CONSTITUTIONAL LAW EXPERIMENT
Zagaynova Gohar Grantovna, PhD at Law. Position: associate professor. Place of employment: Russian state University of justice. Branch: Northern Caucasian branch. Department: state and legal disciplines chair. E-mail: goarikk@yandex.ru
Annotation: The article analyzes the legal experiment of the appearance of municipal police in the Russian Federation. The author analyzes the subordinate normative legal acts that provided the beginning of this experiment, formulates the objectives of the municipal police, the choice of certain subjects of the Russian Federation and municipalities for the experiment. In addition, the author concludes on the results of this public-structural constitutional-legal experiment with the criteria for determining the evaluation of this experiment.
Keywords: Constitution, experiment, municipal police, legal experiment, law-making activity, constitutional and legal experiment, public security.
Эксперимент, представляющий собой разновидность подходов к целенаправленному познанию, имеет ресурс полезности и перспективности не только в естественнонаучных, но и социальных исследованиях. Основываясь на общенаучной трактовке эксперимента как «планомерно проведенном наблюдении; планомерной
изоляции, комбинации и варьирования условий с целью
~ 1
изучения зависящих от них явлений» , различные отрасли знания наполняют его собственным содержанием с учетом предмета науки и соответствующего ему объекта исследования2. Дискуссии по поводу адекватности
1 http://terme.ru/termin/eksperiment.html
2 Мархгейм М.В. Эксперимент: горизонты правосообразности // Право и государство в современном мире: состояние, проблемы, тенденции развития : Материалы международной научно-
и допустимости эксперимента в науках, традиционно относимых к социальному блоку, практически сведены на нет. Вместе с тем, по мнению выдающегося ученого-юриста Г.В. Мальцева, в литературе и искусстве «эксперимент ... всегда был в почете», а «право и государственное управление ... являются в принципе ... неэкспериментальными областями социальной деятельности»3, что ориентирует на осторожность в применении экспериментальных методов исследования в отмеченных областях. Не просто осторожность, а и прямой запрет недобровольных экспериментов над людьми содержится в конституциях России4, иных стран СНГ5, стран Европы6.
В отечественной юридической литературе «экспериментальные» проблемы связываются, например, с понятием и пределами эксперимента в области государства и права , с содержанием различного рода экспериментов, направленных на оптимизацию деятельности публичных органов8, с совершенствованием местного самоуправления9. По мнению Матузова Н.И. и Малько А.В., одним из примеров использования метода социального эксперимента на практике для проверки того или иного проекта решения с целью предотвращения ущерба от ошибочных вариантов правового регулирования, является эксперимент по учреждению в Российской Федерации муниципальной милиции10.
Конституция Российской Федерации (ст. 2), включив положения об ценностно-приоритетном статусе человека, его прав и свобод, а также об императивной обязанности государства их не только признавать, соблюдать, но и защищать, по сути, сняла неопределенность в правозащитной сфере. При этом конституционное выведение из системы органов государственной власти органов местного самоуправления (ст. 12) заложило основу для дискуссии о включенности последних в защиту прав и свобод человека. При этом на конституционном же уровне закреплена самостоятельность органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка (ст. 132). Совокупность изложенного не дает конституционных «подсказок» экспериментального
теоретической конференции - V Международные «Мальцевские чтения» - памяти заслуженного деятеля науки Российской Федерации, члена-корреспондента РАН, доктора юридических наук, профессора Мальцева Геннадия Васильевича (Белгород, 28 апреля 2018 г.). - Белгород, ООО «ГиК», 2018. 210 с.С. 45-48; Ани-симова Т.С. Применение современной теории эксперимента в образовании (многофакторный многомерный эксперимент в образовании). Монография / Москва, 2002.
3 Мальцев Г.В. Социальные основания права. М.: Норма, 2007. С. 108.
4 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законом РФ о поправках к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 9. Ст. 4398.
5 Загайнова Г.Г. Конституционный императив недопустимости экспериментов над людьми в странах СНГ // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2018. № 3 (94). С. 40-42.
6 Загайнова Г.Г. Конституционные образы эксперимента: подходы европейских государств // http://nv.bsu.edu.ru/nv/mag/03/
7 Лазарев В. В. К вопросу о понятии и пределах эксперимента в области государства и права // Правоведение. 1966. № 1.
8 Верозубов А.В., Левакин А.С. Правовой эксперимент по созданию муниципальной милиции в Российской Федерации // В сборнике: Актуальные проблемы государства и права. Новочеркасск, 2003. С. 125-131.
Пертцик В. А. О содержании эксперимента по определению оптимального варианта организации работы аппарата городских Советов депутатов трудящихся на основе НОУТ // Вопросы советского государствоведения. Иркутск, 1970. С. 3-13.
9 Макаров И.И. Правовой эксперимент как метод совершенствования местного самоуправления // Журнал российского права. 2013. № 10 (202). С. 69-75.
10 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Юристъ, 2002. 512 с. С. 19.
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРИМЕНТ
Загайнова Г.Г.
характера в части охраны общественного порядка органами местного самоуправления.
Однако, как известно, развитие правовых смыслов положений российской Конституции осуществляется, помимо прочего, посредством законодательного и указного регулирования. Так, содержание конституционной нормы об охране общественного порядка получило уточнение сначала в п. 8 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»11, а затем в ст. 15-16 одноименного Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131 -ФЗ12 Согласно последним организация охраны общественного порядка силами муниципальной милиции отнесена к вопросам местного значения муниципального района и городского округа. Таким образом осуществлена законодательная легализации нового правоохранительного органа - муниципальной милиции.
Этому предшествовала экспериментальная проработка проблемы. Так, Указом Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 года № 111513 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» была поставлена задача ускорения процесса формирования муниципальных органов охраны общественного порядка для создания правовых, организационных и материальных условий реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка. Данным актом было утверждено Положение о порядке проведения указанного социально-правового эксперимента. В нем, как этого и требует такого рода эксперимент, были определены основные цели эксперимента, правовая основа эксперимента, участники эксперимента, организационное обеспечение эксперимента, контроль за ходом эксперимента. На наш взгляд, показательной в экспериментально-жанровом смысле являлись положения о том, что по представлению Межведомственной комиссии «эксперимент в отдельных муниципальных образованиях или в целом» может быть прекращен Президентом Российской Федерации (п. 11), а также о том, что промежуточные и окончательные итоги эксперимента, подводимые на заседаниях Совета по местному самоуправлению в России, должны были учитываться «при подготовке предложений по реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка» (п. 12).
Полагаем целесообразным обратить внимание на заявлявшиеся основные цели эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Они сводились к определению условий (правовых, организационных, материальных и иных), необходимых для формирования и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка; к поиску оптимальных путей формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, определения их организационно-правовых форм и объема полномочий, направлений и способов взаимодействия с другими объектами правоохранительной
11 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7642/
12 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
13 Указ Президента РФ от 17.09.1998 года № 1115 «О проведе-
нии в ряде муниципальных образований эксперимента по органи-
зации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4783.
деятельности; к установлению порядка контроля со стороны государства, органов местного самоуправления и населения за деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка.
Экспериментальной площадкой были определены 3 субъекта Российской Федерации - Республика Карелия, Новгородская и Саратовская области - в целом и 9 муниципальных образований из 7 субъектов Российской Федерации. Это Карабудахкентский район Республики Дагестан; г. Владикавказ Республики Северная Осетия - Алания; г. Ставрополь Ставропольского края; Икря-нинский район Астраханской области; города Братск, Иркутск, Шелехов Иркутской области; г. Балтийск Калининградской области; г. Тольятти Самарской области.
Полагаем, аргументами включения в эксперимент указанных участников послужили типичность правонарушений и их уровень; сравнительно небольшие размеры субъектов и муниципальных образований; численность, техническое и материальное обеспечение сотрудников милиции общественной безопасности; относительная стабильность социального и политического положения в данных территориях.
Предназначение муниципальной милиции закономерно связывается с охраной общественного порядка, профилактикой преступлений и административных правонарушений; предупреждением и пресечением преступлений; производством исключительно по делам об административных правонарушениях; охраной объектов муниципальной собственности; оказанием помощи гражданам, должностным лицам, организациям и общественным объединениям в осуществлении их прав и законных интересов.
По нашему мнению, появление муниципальной милиции (милиции общественной безопасности) как на уровне целых субъектов, так и на уровне отдельных муниципальных образований обусловлено рядом причин, в числе которых возросшее количество преступлений против личности и необходимость защиты граждан от посягательств на жизнь, здоровье и имущество.
Эксперимент, продлившись не полных два года (сентябрь 1998 г. - июнь 2000 г.), как это и было предусмотрено актом о его введении, был завершен на всех экспериментальных территориях Указом Президента Российской Федерации «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления»14. При этом положений, позволяющих сделать вывод об итогах проведенного эксперимента, данный Указ не содержал. Соответственно в нем не была выражена официальная позиция государства относительно успехов и неудач эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Вместе с тем данным Указом предписывалось МВД России обобщить опыт проведения эксперимента и использовать его в мероприятиях по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности. Из этого можно сделать вывод, что продуктивные экспериментальные результаты были получены. Об этом свидетельствует и обобщенный опыт регионов15.
Закономерно, что в юридической литературе проведенный в России эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправ-
14 Указ Президента РФ от 02 июня 2000 года № 1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» // СЗ РФ. 2000. № 23. Ст. 2386.
15 Масловская М.В., Забненков А.В. Муниципальная милиция: опыт регионов // Проблемы права. 2017. № 5 (64). С. 68-72.
ления получил свои оценки. Так, в одних случаях данный эксперимент признан неудачным, а идея передачи органам местного самоуправления полномочий по охране общественного порядка - отвергнутой16. Последний вывод считаем излишне категоричным, о чем свидетельствует продолжающееся обсуждение законодательного регулирования института муниципальной милиции17. В других случаях артикулируются причины
18 г-.
прекращения эксперимента . В частности, в числе таких причин называются несоблюдение участниками эксперимента своих обязанностей; резкое или значительное ухудшение состояния правопорядка на территории муниципального образования; возникновение обстоятельств финансово-экономического и организационно-правового, политического и иного характера, препятствующих проведению эксперимента1 . В обоснование такого вывода можно конкретизировать отсутствие денежных средств в бюджетах муниципальных образований для финансирования деятельности муниципальной милиции, а также отсутствие нормативных актов, регламентирующих ее деятельность.
Подытоживая, отметим, что экспериментальная проба организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления в любом случае принесла свою пользу. С одной стороны, был сделан вывод о несовершенстве предложенной формы организации общественного порядка органами местного самоуправления, а значит, она не получила распространение на всю территорию страны. С другой стороны, были обнаружены продуктивные ресурсы муниципальной милиции, над правовой, организационной, ресурсной оптимизацией которой продолжается заинтересованная работы.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законом РФ о поправках к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 9. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3. Указ Президента РФ от 17.09.1998 года № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4783.
4. Указ Президента РФ от 02 июня 2000 года № 1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» // СЗ РФ. 2000. № 23. Ст. 2386.
16 Сивицкий В.А., Сорокин М.Ю. Правовой эксперимент и развитие права // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2016. № 4. С. 15-30. С. 16.
17 Москалькова Т.Н. Законопроект о совершенствовании деятельности муниципальной милиции в рамках реализации конституционных основ // Юридический мир. 2015. № 1. С. 54-56; Попов В.А., Виноградов М.Ю. К вопросу о законодательном закреплении института муниципальной милиции // Вестник Краснодарского университета МВД России. 2016. № 3 (33). С. 162-167; Казанник А.И. Правовые проблемы формирования муниципальной милиции в Российской Федерации» // Вестник Омского университета. 2006. № 3. С. 110-113.
18 Турицын И.В., Упоров И.В. Формирование организационно-правовых основ муниципальной милиции и причины отказа от экспериментальной модели в 1990-е годы // Право и практика. 2018. № 1. С. 41-47.
19 Виноградов М.Ю. Создание муниципальной милиции: итоги экспериментов и законодательная перспектива // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. 2016. № 3 (45). С. 104-107.
5. Анисимова Т.С. Применение современной теории эксперимента в образовании (многофакторный многомерный эксперимент в образовании). Монография / Москва, 2002.
6. Верозубов А.В., Левакин А.С. Правовой эксперимент по созданию муниципальной милиции в Российской Федерации // В сборнике: Актуальные проблемы государства и права. Новочеркасск, 2003. С. 125-131.
7. Виноградов М.Ю. Создание муниципальной милиции: итоги экспериментов и законодательная перспектива // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. 2016. № 3 (45). С. 104-107.
8. Загайнова Г.Г. Конституционные образы эксперимента: подходы европейских государств // Ийр:/^. ьбц! . edu.ru/nv/mag/03/
9. Загайнова Г.Г. Конституционный императив недопустимости экспериментов над людьми в странах СНГ // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2018. № 3 (94). С. 40-42.
10. Казанник А.И. Правовые проблемы формирования муниципальной милиции в Российской Федерации» // Вестник Омского университета. 2006. № 3. С. 110-113.
11. Лазарев В. В. К вопросу о понятии и пределах эксперимента в области государства и права // Правоведение. 1966. № 1.
12. Макаров И.И. Правовой эксперимент как метод совершенствования местного самоуправления // Журнал российского права. 2013. № 10 (202). С. 69-75.
13. Мальцев Г.В. Социальные основания права. М.: Норма, 2007. С. 108.
14. Мархгейм М.В. Эксперимент: горизонты правосооб-разности // Право и государство в современном мире: состояние, проблемы, тенденции развития : Материалы международной научно-теоретической конференции - V Международные «Мальцевские чтения» - памяти заслуженного деятеля науки Российской Федерации, члена-корреспондента РАН, доктора юридических наук, профессора Мальцева Геннадия Васильевича (Белгород, 28 апреля 2018 г.). - Белгород, ООО «ГиК», 2018. 210 с.С. 4548.
15. Масловская М.В., Забненков А.В. Муниципальная милиция: опыт регионов // Проблемы права. 2017. № 5 (64). С. 68-72.
16. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Юристъ, 2002. 512 с.
17. Москалькова Т.Н. Законопроект о совершенствовании деятельности муниципальной милиции в рамках реализации конституционных основ // Юридический мир.
2015. № 1. С. 54-56.
18. Пертцик В. А. О содержании эксперимента по определению оптимального варианта организации работы аппарата городских Советов депутатов трудящихся на основе НОУТ // Вопросы советского государствоведения. Иркутск, 1970. С. 3-13.
19. Попов В.А., Виноградов М.Ю. К вопросу о законодательном закреплении института муниципальной милиции // Вестник Краснодарского университета МВД России.
2016. № 3 (33). С. 162-167.
20. Сивицкий В.А., Сорокин М.Ю. Правовой эксперимент и развитие права // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2016. № 4. С. 15-30. С. 16.
21. Турицын И.В., Упоров И.В. Формирование организационно-правовых основ муниципальной милиции и причины отказа от экспериментальной модели в 1990-е годы // Право и практика. 2018. № 1. С. 41-47.
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 75,05%.
