CC BY
80
П.О. ИЛЬИН,
магистрант1 кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка,
(Академия управления МВД России)
P.O. ILYIN,
the magistr2 of chair of management activity of services of providing public order, (Management Academy of the Ministry for Internal Affairs of Russia)
УДК 352.075
К вопросу о муниципальных органах общественного порядка (муниципальной милиции) в российской Федерации: проблемы и перспективы
About guestion of municipal public oder protection department (munusipal militia) in Russian Federation: problems and future trends
В статье изучены теоретические аспекты правового обеспечения деятельности муниципальных органов общественного порядка и рассмотрены законодательные основы процесса их формирования. Также исследованы проблемные аспекты, являющиеся существенным препятствием на пути формирования муниципальной милиции.
Муниципальные органы общественного порядка, муниципальная милиция, местное самоуправление, муниципальные образования, правовое регулирование.
The article studied the theoretical aspects of legal support of the activities of the municipal government public order and considered the legislative framework of the process of their formation. Also, investigated the problematic aspects, which is a significant obstacle to the formation of the municipal police.
Municipal authorities public order, municipal police, local government, municipalities, legal regulation.
В настоящее время в России активно обсуждается и отстаивается идея формирования муниципальных органов общественного порядка — муниципальной милиции, причем данная проблематика в научных кругах носит дискуссионный характер. Сторонники данной идеи указывают на необходимость создания муниципальной милиции, что позволит, на их взгляд, «удовлетворить потребности в обеспечении охраны общественного порядка» на обслуживаемой территории конкретного муниципального образования [17]. Оппоненты указанной идеи, научно аргументируя противоположную точку зрения, ссылаются на то, что одной из главных проблем организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления является «отсутствие четкого разграничения
1 Ранее - начальник УУР УМВД по Астраханской области.
полномочий в вопросах охраны общественного порядка между федеральным, субфедеральным и муниципальным уровнями власти» [10]. По нашему мнению, эти полномочия необходимо обозначить.
В правовых актах и научных источниках за муниципальными органами общественного порядка (в отдельных источниках — муниципальные органы по охране общественного порядка и органы охраны общественного порядка муниципальных образований) закрепилось название «муниципальная милиция» (от лат. «militia» — народное ополчение), и ряд ученых в своих трудах синонимически связывают данные понятия [6]. При этом правоведами особо акцентируется внимание на том, что по-
2 Earlier - the chief of the Criminal Investigative Department in region of Astrahan.
О u О X
И
о
u
О ^
о <
о
<
X
^
ta
s
а н
105
О и
0
1
и
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш S а н
106
нятия «муниципальная милиция» и «местная милиция» не тождественны — последнее имеет более широкий смысл. По мнению профессора Е.Ю. Шихова, понятием «местные» необходимо обозначать органы внутренних дел и их территориальные подразделения, осуществляющие свои функции на территории отдельного муниципального образования и не подчиняющиеся местным органам [15].
Наиболее развернутое, на наш взгляд, определение «муниципальных органов охраны общественного порядка» приводит в своей работе профессор А.М. Кононов: «правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, призванные защищать в пределах установленной компетенции на территориях обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств» [11].
Как показал анализ научных источников, различными теоретическими аспектами правового обеспечения деятельности муниципальных органов общественного порядка (муниципальной милиции) занимались С.А. Авакьян,
A.И. Алексеев, В.Н. Волохов, А.Г. Воронин,
B.В. Гордиенко, И.В. Гончаров, А.Г. Елагин, Д.О. Ежевский, А.И. Казанник, А.М. Кононов, Л.М. Колодкин, Р.М. Мулукаев, В.С. Оби-дин, К.Ю. Павлов, В.А. Черников, Е.Ю. Шихов идругие.
Поддерживая мнение о необходимости создания рассматриваемых органов, отдельные ученые отмечают, что муниципальная милиция в качестве самостоятельной структуры охраны общественного порядка, входящей в систему исполнительных органов местного самоуправления, сможет осуществлять свою деятельность обособленно от системы органов внутренних дел [9]. Возлагая на создаваемые муниципальные органы функции по охране общественного порядка, по мнению профессора И.В. Гончарова, можно будет решить одну из важных проблем, требующих решения: «избавление органов полиции от некоторых несвойственных ей функций», что позволит «сосредоточить основные силы и средства федеральной полиции... прежде всего на борьбе с преступностью», а также позволит органам местного самоуправления «на практике реализовать конституционное право на охрану общественного порядка» [7].
А.М. Кононов в своих работах научно обосновывает, что муниципальные органы охраны общественного порядка представляют собой «основной инструмент и наиболее действенное средство, с помощью которого органы местного
самоуправления могут реально и самостоятельно решать возложенную на них задачу», а их создание позволит сформировать в России «принципиально иную систему организации охраны общественного порядка, основанную на сочетании элементов централизации и децентрализации, что будет способствовать развитию местного самоуправления и укреплению правопорядка в нашей стране» [11].
Поддерживая в целом идею формирования муниципальной милиции, К.Ю. Павлов при этом отмечает, что «функции обеспечения общественного порядка должны быть переданы местным органам власти», но одновременно за МВД России «целесообразно оставить функции научно-методического обеспечения их деятельности, определения минимального объема прав, норм материального положения и социального обеспечения сотрудников, контроля в вопросах соблюдения законности в период несения службы» [13].
Оппонируя сторонникам создания муниципальной милиции, другие ученые обосновывают возможность создания муниципальных органов охраны общественного порядка в РФ, но это процесс сложный и многоступенчатый, предполагающий «разработку определенной концепции постепенного и последовательного формирования в Российской Федерации муниципальных органов правопорядка» [14].
Данная концепция должна представлять собой «поэтапный и достаточно длительный процесс трансформирования подразделений полиции МВД России в муниципальные органы охраны общественного порядка». В ее основу должны быть заложены принцип последовательности передачи функций и организационного обособления местных органов охраны общественного порядка и принцип преемственности в организации данной деятельности органами местного самоуправления, создавшими муниципальные правоохранительные формирования [18].
Появление нового института в системе муниципальных органов, по мнению Е.Ю. Шихова, выдвигает перед законодателем проблему выяснения социального назначения, содержания, а также целей и задач, возлагаемых на муниципальную милицию. При этом В.А. Черников объективно замечает, что формирование муниципальной милиции может так и не состояться, если в этом процессе не будет заинтересовано население [16].
При рассмотрении предлагаемых некоторыми авторами проектов организационного построения и нормативного регулирования деятельности муниципальных органов общественного порядка исходим из того, что организационное построение представляет собой
решение соответствующими органами, должностными лицами и муниципальными образованиями организационных вопросов по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности в пределах определенной административной территории исходя из оперативной обстановки. А правовое (нормативное) регулирование — «процесс целенаправленного воздействия государства на общественные отношения при помощи специальных юридических средств и методов, которые направлены на их стабилизацию и упорядочивание» [12]. Таким образом, организационное построение и правовое регулирование являются по сути базисом формирования и создания муниципальной милиции.
Конституционная характеристика процесса осуществления охраны общественного порядка муниципальными органами находит отражение в ст. 132 Конституции РФ, содержащей также положения о том, что данный вид правоохранительной деятельности органы местного самоуправления осуществляют самостоятельно [1]. В несколько иной редакции данная норма воспроизведена в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который относит организацию охраны общественного порядка силами муниципальной милиции к вопросам местного значения муниципального района и городского округа[2, ст.ст. 15, 16].
При этом законодатель четко определил, что вступление в юридическую силу данной правовой нормы осуществляется на основании «федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности муниципальной милиции» (ст. 83). Исходя из диспозиции данной статьи, можно сделать вывод о том, что вплоть до принятия необходимого закона (например, «О муниципальной милиции») охрана общественного порядка в сферу полномочий органов муниципального самоуправления не входит.
В целом данными законодательными актами закреплены правовые основы формирования и деятельности муниципальных органов общественного порядка в отдельных населенных пунктах (муниципальных образованиях), определения их организационной структуры, а также основных направлений деятельности сил правопорядка. Однако реалии правовой действительности показывают, что данные законодательные положения так и не были реализованы в практической деятельности, поскольку до 2011 г. хоть и действовали подразделения милиции общественной безопасности органов внутренних дел МВД России, финансируемые за счет бюджетных средств субъектов РФ и муниципальных образований, органы муници-
пальной власти в сфере охраны общественного порядка выполняли лишь координационную функцию.
После проведенной в марте 2011 г. реформы в системе МВД России данные подразделения были реорганизованы и стали финансироваться за счет федерального бюджета, что свидетельствует о централизации системы управления правоохранительных органов и сосредоточении полномочий в области охраны общественного порядка в Министерстве внутренних дел Российской Федерации. В настоящее время на основании Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» охрану общественного порядка в стране, в том числе и на муниципальном уровне, обеспечивают только федеральные и территориальные органы системы МВД России [3].
Объяснением сложившейся ситуации, по мнению В.А. Черникова, служат «многочисленные сложные задачи управленческого характера», необходимость решения которых требует «существенного изменения взглядов и позиций должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, Министерства внутренних дел и его органов на местах» [16]. При этом Д.О. Ежевский отмечает, что нормативно-правовое регулирование и практика обеспечения деятельности муниципальной милиции имеют «немалую специфику», которая выражается в «определении баланса интересов местного самоуправления и государства в области охраны общественного порядка» [8]. Соглашаясь с данной позицией, добавим также, что помимо указанных проблемных аспектов существует и нежелание населения муниципальных образований подключаться к участию в охране общественного порядка.
Ретроспективный анализ показал, что в РФ имеется опыт создания и функционирования муниципальной милиции. На основании Указа Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» были созданы правоохранительные органы, финансируемые за счет местного бюджета и внебюджетных целевых фондов, которые наряду с решением задач по охране общественного порядка наделялись функциями контроля за выполнением решений органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции (в сферах экологии, санитарии, землепользования, нравственности, потребительского рынка и др.) [5].
Результаты эксперимента показали, что к выполнению функций по охране общественного порядка оказались не готовы ни субъекты
о
и
О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
X
^
ш S а н
107
О и О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш S а н
108
РФ, ни муниципальные образования. Абсолютное большинство органов местного самоуправления не смогло обеспечить содержание подразделений муниципальной милиции на уровне расчетных нормативов. Формирование на базе подразделений милиции силовой структуры, подчиненной органам местного самоуправления, в сложившейся общественно-политической и экономической обстановке было признано преждевременным. Указом Президента РФ от 2 июня 2000 г. № 1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» проведение эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления завершено. При этом подготовка в ходе эксперимента проекта Федерального закона «О муниципальных органах охраны общественного порядка» признана нецелесообразной [4].
Принимая во внимание вышеуказанный опыт, полагаем, что идея муниципализации органов охраны общественного порядка хотя и представляет значительный интерес для России, но в перспективном плане пока не принесет пользу.
Существенными препятствиями на пути к формированию муниципальных органов охраны общественного порядка служат перечисленные ниже обстоятельства.
1. Несовершенство законодательной базы. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» существует правовая коллизия, которая заключается в том, что в полномочия органов местного самоуправления входит функция охраны общественного порядка, однако ст. 83 ограничивает реализацию указанной функции вплоть до принятия соответствующего закона. Таким образом, пока не принят Федеральный закон «О муниципальной милиции», охрана общественного порядка на территории муниципального образования не входит в сферу полномочий власти муниципального образования.
2. Отсутствие инициативности. Многие субъекты РФ не желают создавать предпосылки для участия органов местного самоуправления и граждан в разрешении вопросов охраны общественного порядка и безопасности. Причиной такого положения дел являются социально-экономические факторы и несовершенство законодательства.
3. Социально-экономические проблемы. Создание муниципальной милиции предусматривает необходимость закрепления за муниципальными образованиями дополнительных доходных источников: отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также
установление дополнительных местных налогов. Необходимо учитывать реалии и потребности всех российских регионов. Если Москва или Санкт-Петербург могут себе позволить содержать муниципальную милицию, то большинство регионов (особенно дотационных) такой возможности не имеют.
4. Организационно-управленческие проблемы. В создавшейся ситуации становится очевидным, что для реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка требуются дополнительные организационно-практические меры. Например, муниципальной милиции необходимо выстраивать систему взаимодействия этих подразделений с органами дознания и следствия, что представляется весьма сложным процессом.
Таким образом, указанные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что создание муниципальных органов охраны общественного порядка требует решения целого комплекса разнообразных проблем (в первую очередь — теоретико-правовых). Необходим глубокий научный анализ, позволяющий определить статус муниципальных сил правопорядка, сформировать правовые основы их организации, разработать механизм перехода к децентрализованным формам охраны общественного порядка.
В частности, возникнет необходимость разработки и принятия Федерального закона, определяющего организационные основы и порядок деятельности муниципальной милиции, а также концепции, предусматривающей комплексное, поэтапное решение правовых, организационных, финансовых и иных вопросов, относящихся к проблеме передачи функций полиции по охране правопорядка органам местного самоуправления.
Наряду с этим необходимо будет внести изменения в ряд федеральных законов (в том числе в Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции») в части перераспределения полномочий и функций подразделений полиции (УУП, ППСП, по делам несовершеннолетних, органов дознания и иных служб), планируемых к передаче в ведение муниципальной милиции.
Принимая во внимание современные политические и экономические реалии, требующие отвлечения значительных материальных и людских ресурсов, полагаем, что создание муниципальной милиции в настоящее время нецелесообразно. Решение подобного вопроса допустимо в перспективе и лишь при наличии фактов, указывающих на проблемы в обеспечении правопорядка на улицах и в иных общественных местах силами и средствами органов внутренних дел Российской Федерации.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации.
2. Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 (в ред. от 21 июля 2014 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3. О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2011. 14 февр. № 7. Ст. 900.
4. О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления: Указ Президента РФ от 2 июня 2000 г. № 1011 (утратил юрид. силу) // СЗ РФ. 1998. 21 сентября. № 38. Ст. 4783.
5. О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления: Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 (утратил юрид. силу) // СЗ РФ. 1998. 21 сентября. № 38. Ст. 4783.
6. Волохов В.Н. Муниципальная милиция в Российской Федерации: исторический опыт и перспективы: документально-публицистическое исследование. М., 2012.
7. Гончаров И.В. Федеральная полиция и муниципальная милиция: проблемы и перспективы // Труды Академии управления МВД России. М., 2008. № 4(8).
8. Ежевский Д.О. Британская муниципальная полиция в системе органов государства и местного самоуправления // Материалы для подготовки к семинару «Управление полиции в зарубежных странах». М., 2012.
9. Казанник А.И. Правовые проблемы формирования муниципальной милиции в Российской Федерации // Вестник Омского университета. Омск, 2006. № 3.
10. Кириллов Ю.П. Об эксперименте по созданию муниципальной милиции: научные дискуссии. URL: http://emsu.ru/Club/ bullet/5-1.htm (дата обращения: 17.09.2014).
11. Кононов А.М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: дис. ... докт. юрид. наук. М., 2000.
12. Общая теория права и государства: учебник / под ред. В.В. Лазарева. М., 2001.
13. Павлов К.Ю. Конституционно-правовой статус муниципальной милиции (полиции): проблемы теории, практики и перспективы: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005.
14. Попов А.Н. Деятельность органов местного самоуправления по обеспечению охраны общественного порядка: монография. Тамбов, 2005.
15. Шихов Е.Ю. Организация местной (муниципальной) милиции в системе самоуправления (по материалам г. Москвы): дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995.
16. Черников В.А. Об эксперименте по созданию муниципальной милиции: научные дискуссии. URL: http://emsu.ru/Club/ bullet/5-1 htm (дата обращения: 17.09.2014).
17. Юсенис Г.Ю. Административно-правовой статус муниципальных органов охраны общественного порядка: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
18. О проблемах формирования муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: аналитическая записка Комиссии по созданию системы органов охраны общественного порядка муниципальных образований Управления президента РФ по вопросам местного самоуправления. URL: http://emsu.ru/lm/ monf/library/SP3/23.htm (дата обращения: 17.09.2014).
E-mail: [email protected]
О и О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
X
^
ш S а н
109
