CC BY
50
i
i
ISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2013. № 1 (25)
А.В. ЗИМИН,
ведущий научный сотрудник Научного центра, кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
Модель организации независимой оценки результатов профессионально-служебной деятельности участковых уполномоченных полиции
В статье приводится авторская модель процедуры выведения независимой оценки результативности профессионально-служебной деятельности участковых уполномоченных полиции, рассматривается проблема обеспечения незаинтересованности субъекта оценки в искажении объективного положения дел.
Независимая оценка результатов профессионально-служебной деятельности, участковый уполномоченный полиции, критерии деятельности, реформа российской полиции.
В соответствии с положениями федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» [1] одним из приоритетных направлений проводимой административной реформы является деятельность по разработке и внедрению в практику современных технологий независимой оценки сотрудников правоохранительных органов. Такая оценка ориентирована на реализацию экспертизы качества и доступности предоставляемых правоохранительных услуг. Вместе с тем она будет способствовать «фокусировке» правоохранительной деятельности на социально значимых задачах, а также привлекать внимание общественности к решаемым проблемам с целью повышения эффективности работы полиции.
Под независимой оценкой деятельности сотрудников полиции мы понимаем процедуру проверки соответствия индивидуальных (или групповых) результатов деятелфюсти сотрудника (или группы сотрудников)'нормативным требованиям и показателям качества предоставления правоохранительных услуг.
В самом общем виде предлагаемая модель независимой оценки включает два сбалансированных компонента: оценку, выставляемую на основе внутренних (ведомственных) критериев, и оценку, выводимую с учетом внешних критериев (общественного мнения).
Реформа российской полиции предполагает прежде всего усиление значения показателей общественного мнения в оценке результативности работы полиции. Однако поскольку разные
полицейские службы в различной степени контактируют с населением, то роль показателей общественного мнения в их оценке также должна существенно различаться. Так, при оценке деятельности сотрудников полиции, которые непосредственно и постоянно взаимодействуют с гражданами при оказании государственных услуг, роль показателей общественного мнения увеличивается. В первую очередь это относится к деятельности участковых уполномоченных полиции (далее - УУП), на что необходимо обратить первостепенное внимание в ходе реформирования. Полагаем, речь идет о создании системы мониторинга общественного мнения — об отношении граждан к УУП на локальном (районном, муниципальном) уровне.
Оценивать эффективность и результативность деятельности сотрудников полиции, включая УУП, могут как руководители полиции (лица, не являющиеся непосредственными потребителями государственных услуг, оказанных в сфере правоохранительной деятельности), так и граждане, являющиеся потребителями услуг участковых.
И здесь, по нашему мнению, сокрыта ключевая проблема — обеспечение независимости оценки, т. е. достижение такого положения дел, при котором заинтересованность субъекта оценки в искажении объективного положения дел отсутствует. Поскольку результативность работы УУП косвенно является показателем управленческой деятельности их руководителей, закономерно, что большей степенью независимости будет обладать субъект оценки (государственные организации и должностные лица, ■граждане или формы объединения граждан), который в отношениях с сотрудниками полиции выступает в качестве потребителя услуг.
Имеющаяся зарубежная практика независимой оценки результатов деятельности служащих (в частности, сотрудников полиции) подтверждает, что высокая степень их объективности ожидается именно от фактических (либо потенциальных) потребителей предоставляемых услуг. Поэтому для установления объективных результатов в оценке деятельности УУП важную роль играет мнение граждан, проживающих на обслуживаемых ими административных участках.
^БЫ 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2013. № 1 (25)
Деятельность Рабочей группы. Поскольку процедуры независимой оценки являются для организаций МВД России новыми, то их проведению должна предшествовать серьезная организационно-методическая работа. При этом надо признать, что нельзя выработать обшую методику независимой оценки деятельности с общими показателями, применимую ко всем сотрудникам полиции, с тем, чтобы она была одинаково эффективна на всех направлениях деятельности полиции, во всех регионах России с самыми разными условиями жизнедеятельности.
Условия работы УУП могут качественно различаться не только в зависимости от региона, но даже в разных районах одного города. Безусловно, для массового внедрения новых методов оценки необходимо разработать нормативные методики, которые можно было бы рекомендовать для использования по всей стране. Однако в них должны содержаться лишь основные подходы к оценке, принципы, на которых она основывается, т. е. самые общие пожелания, а также набор возможных методических приемов для их реализации. Адаптацию этих рекомендаций для конкретного региона и выбор наиболее подходящих приемов должны осуществлять создаваемые на местах рабочие группы, которым, в случае необходимости, может быть оказана методическая помощь.
Структура Рабочей группы должна обусловливать баланс в реализации принципов независимости, компетентности и профессионализма. Исходя из этого, в состав Рабочей группы должны входить руководители (представители) подразделений полиции по организации деятельности УУП (на федеральном уровне, уровне субъекта РФ), сотрудники кадровой, штабной и правовой (при необходимости — психологической) служб полиции, ведомственные специалисты с опытом разработки показателей независимой оценки результативности деятельности сотрудников полиции и их применения, внешние независимые эксперты с опытом работы по разработке показателей независимой оценки результативности государственных служащих и служащих коммерческих и некоммерческих' организаций, а также граждане, проживающие на обслуживаемой УУП территории.
Комментируя состав Рабочей группы, заметим следующее. Число независимых экспертов и представителей граждан должно составлять менее 50 % от общего количества ее участников, в частности, при голосовании по конкретному вопросу. В качестве независимых экспертов могут выступать представители научно-исследовательских и образовательных учреждений, а также других организаций, в том числе — общественных объединений. К обще-
ственным объединениям, потенциал которых можно использовать продуктивно, мы относим саморегулируемые профессиональные организации, союзы и объединения (например, коллегии адвокатов или аудиторов); некоммерческие организации, специализирующиеся в области управления персоналом, а также организации правозащитной или иной направленности, связанной с зашитой интересов граждан; коммерческие организации, предоставляющие консультационные или образовательные услуги в области управления персоналом, и т. п.
Формированием Рабочей группы, общим руководством ее работы должны заниматься, по нашему мнению, представители аналитических подразделений МВД России. Однако на стадии проведения «пилотных проектов», экспериментов руководить деятельностью такой Рабочей группы могут и разработчики указанной модели (в качестве сопровождения авторами процесса внедрения своей идеи). К руководству Рабочими группами представители аналитических подразделений МВД России должны допускаться после прохождения соответствующей подготовки, включающей в себя как теоретическую, так и практическую часть.
К основным задачам Рабочей группы относится: изучение ранее используемых ведомственных критериев и показателей оценки деятельности УУП для выяснения того, насколько они применимы в конкретном регионе (районе); определение целесообразности (с учетом существующих условий) перехода на новую методику независимой оценки1 деятельности УУП2; проведение «пилотных» опросов граждан об оценке деятельности УУП; определение иных источников сбора информации от граждан о деятельности УУП; принятие методической разработки о том, как проводить независимую оценку деятельности УУП в данном конкретном районе.
Определение оптимальной методики независимой оценки результатов профессиональной служебной деятельности УПП необходимо начинать с экспертизы документов, содержащих критерии и показатели (индикаторы), существующие в их профессиональной деятельности. В процессе анализа этих документов составляется иерархическая матрица показателей по степени их значимости в контексте приоритетности для проживающего на обслуживаемой территории населения.
' Если сделан вывод о целесообразности перехода, то добавляется пункт о выборе наиболее подходящей методики опроса населения.
2 Возможно возникновение специфических ситуаций, когда общественная оценка деятельности УУП не должна играть существенной роли, например, в случаях, если на обслуживаемом участке недавно произошла смена участковых или если на этом участке проживают лица с криминальным прошлым.
ISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2013. № 1 (25)
Рабочей группой определяется оптимальная (с позиций достижения максимальной объективности) методика оценки результативности подразделения (сотрудника), чья деятельность подлежит независимой оценке. Приоритет должен быть отдан таким способам оценки, которые позволяют достичь максимально объективных результатов при существующих ресурсных ограничениях. После изучения представленных документов может быть принято решение об организации интервью с УУП для получения дополнительной информации.
На основе собранных сведений Рабочая группа разрабатывает критерии независимой оценки, в систему которых должны входить как ведомственные показатели, так и показатели оценки со стороны населения. При составлении данного перечня необходимо учитывать мнение руководителя подразделения о том. каковы реальные функциональные обязанности конкретного УУП.
В результате деятельности Рабочей группы должен быть подготовлен «частный» методический документ под условным названием «Порядок проведения независимой оценки деятельности участковых уполномоченных полиции ...» (указать конкретное подразделение). Именно на основе этого документа в дальнейшем можно будет проводить регулярные процедуры независимой оценки, корректируя его в необходимых случаях (например, при изменении приоритетности в решении проблем, беспокоящих граждан).
Организация опросов общественного мнения. Методика выведения независимой оценки предполагает использование результатов изучения общественного мнения. Для определения методики опроса нужно прежде всего установить показатели (индикаторы), характеризующие общественное мнение (мнение получателей услуг) в отношении эффективности деятельности УУП. Затем Рабочая группа должна организовать процесс опроса граждан на обслуживаемом участке (путем репрезентативной выборки из всего населения участка, либо из числа граждан, относительно недавно обращавшихся к УУП за получением той или иной государственной правоохранительной услуги). Для этого необходимо подготовить специальную анкету, содержащую вопросы о предоставляемых услугах и проблемах, в наибольшей степени беспокоящих граждан.
Проведение опроса возможно по месту жительства пользователей услуги (услуг), относящейся к сфере деятельности УУП. Сведения о респондентах, т. е. лицах, среди которых производится случайная выборка, могут быть получены в органе внутренних дел, который занимается непосредственным предоставлением данной услуги (услуг) и располагает информацией об обратившихся гражданах (например,
записями в книге учета сообщений о происшествиях - КУСП).
Деятельность Оценочной комиссии. Оценочная комиссия формируется на основе тех же принципов, что и Рабочая группа. Оценка деятельности конкретного УУП (или группы сотрудников) осуществляется не только по результатам опросов общественного мнения и данных служебной (внутриведомственной) аттестации, но и путем непосредственного собеседования членов комиссии с теми, чья деятельность подвергается оценке.
До проведения собеседования члены комиссии заслушивают сообщение уполномоченного члена Оценочной комиссии (докладчика) обо всех представленных документах. Члены комиссии делают всесторонний разбор документов, подтверждающих наличие определенного уровня профессиональных знаний и умений конкретного УУП, а также его профессиональных качеств. Желательно заранее, еще в начале деятельности Рабочей группы определить перечень обязательных документов, которые нужны для анализа и обработки с целью оценки результатов деятельности УУП. В случае отсутствия необходимых документальных подтверждений (например, в связи с выполнением УУП устных поручений руководства) для оценки рекомендуется использовать письменный отзыв руководителя, подготовленный для аттестации УУП, а также сам аттестационный лист, сведения, полученные методом собеседования, интервью, и др.
Заседание Оценочной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не меньше двух третей всех членов; при этом независимых экспертов должно быть не менее половины. В случае нарушения данных условий результаты оценки считаются недействительными, а оценочные процедуры — не состоявшимися. Решение Оценочной комиссии принимается в отсутствие оцениваемого открытым голосованием простым большинством голосов. Все члены Оценочной комиссии при принятии решения обладают равными правами. При подведении итогов голосования любой независимый эксперт может высказать, приведя конкретные аргументы, особое мнение, которое заносится в протокол заседания комиссии.
Результаты Оценочной комиссии оформляются решением, которое принимается простым большинством голосов с мотивированным обоснованием и соответствующим оформлением в протоколе заседания комиссии; он подписывается председателем, секретарем и членами комиссии. Решение комиссии объявляется после подведения всех итогов основной оценочной процедуры. После оценочных процедур УУП вправе обжаловать полученные результаты Оценочной комиссии в письменной форме,
ISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2013. Лв 1 (25)
и комиссия, заслушав его доводы, может изменить свое решение.
Для определения эффективности и результативности работы самой Оценочной комиссии необходимо также подводить итоги всех видов одноименных процедур. Эту цель можно достичь с помощью анкетирования прошедших оценочных процедур участников, выявляя их мнение о соответствии качеств и поведения членов Оценочной комиссии предъявляемым требованиям, психологическом климате во время проведения оценочных процедур, целесообразности и эффективности тех или иных методов оценки. Оценочная комиссия может корректировать деятельность Рабочей группы, внося необходимые изменения в выработанную методику оценки.
Результативность и эффективность деятельности Оценочной комиссии. Оценочные процедуры - это способ выявления результативности деятельности УУП, они применяются в целях повышения эффективности работы подразделения. Исходя из оценочной позиции, мы предлагаем рассматривать проблему перехода от оплаты труда УУП, зависящей от должностного оклада, к оплате труда по его результатам. Если рассматривать вопрос о результативности и эффективности деятельности Оценочной комиссии с этой точки зрения, то в ее отчете обязательно должен содержаться раздел о реальных (или рекомендуемых) последствиях проведенной оценки в отношении изменения (отсутствие изменений) служебного статуса УУП. Однако при этом мы полагаем целесообразным рекомендовать руководству не принимать немедленных управленческих (кадровых) решений на основе полученной информации, поскольку она — лишь предмет аналитической работы соответствующих подразделений полиции и в последующем послужит основанием для принятия продуманных решений.
Например, если оценка деятельности сотрудников подразделения УУП объясняется объективными обстоятельствами (например, на одних УУП приходится незначительная нагрузка, на других — большая), то необходимо принять меры к выравниванию этой нагрузки. Если же низкие показатели объясняются некомпетентностью или непрофессионализмом сотрудника, то ему необходимо оказать конкретную помощь, в частности, методическую. В этом случае, по
истечении определенного времени, следует снова провести социологический опрос для сравнения полученных результатов, и только лишь при отсутствии положительных изменений принимать меры служебного воздействия, или - кадровое решение.
Заслуживает также специального анализа деятельность УУП, получивших самые лучшие оценки. Если дополнительный сравнительный анализ покажет, что условия труда этих участковых в целом не лучше, чем у других, то следует сделать вывод об их высокоэффективной служебной деятельности и необходимости поощрения. Если такие высокие результаты являются для данного подразделения устойчивыми (на протяжении не менее двух регулярных опросов общественного мнения), то это является основанием для их специального изучения и распространения в качестве передового опыта.
В целом в отношении УУП, которые существенно выделяются по оценкам (условно -«лучшие» и «худшие»), необходимо проводить специальные исследования (дополнительный опрос граждан, личная беседа с УУП) в целях выяснения причин демонстрируемых результатов (исключения воздействия случайных обстоятельств). Для этого можно предусмотреть расширение респондентской базы в отношении данных УУП, чтобы подтвердить или изменить намечающуюся тенденцию (дополнительный опрос может существенно повлиять на оценку деятельности конкретного УУП).
Результаты оценочных процедур должны обсуждаться на специальных совещаниях с участием сотрудников, чьи должностные обязанности связаны с оценкой деятельности УУП, их доводят до всеобщего сведения — до сотрудников подразделения и до граждан, проживающих на обслуживаемой территории, делают это посредством СМИ, Интернета и иными, предусмотренными Законом «О полиции», способами [2].
В рамках предлагаемой нами модели формирование организационно-методической основы независимой оценки производится каждый раз. когда внедряется новая методика оценки. При этом социологические опросы граждан предполагается проводить в режиме мониторинга, с годовыми или полугодовыми интервалами. Полагаем целесообразным проводить заседания Оценочной комиссии с годовыми интервалами.
Список литературы
1. О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»: Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 (с изм. и доп.) // СПС КонсультантПлюс.
2. О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // Рос. газ. 2011. 8 февр.
E-mail: [email protected]
