CC BY
599
Джемелинский Виталий Аркадьевич
кандидат юридических наук, доцент,
заместитель начальника кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России (е-mail: [email protected])
Актуальные вопросы совершенствования планирования в деятельности участкового уполномоченного полиции
В статье рассматриваются вопросы организации деятельности участкового уполномоченного полиции. Констатируется, что планирование его деятельности является основой организации его труда. Автор останавливается на основных проблемах планирования, формулирует предложения по совершенствованию планирования работы участкового уполномоченного полиции.
Ключевые слова: административная деятельность, участковый уполномоченный полиции, организация труда,планирование, план.
V.A. Dzhemelinsky, Master of Law, Assistant Professor, Deputy Head of the Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; е-mail: [email protected] Current issues to improve planning of a district police officer
In the article questions of the organization of activity of the district police officer are considered. Ascertained, that planning of his activity is the basis of the organization of his work. The author stops on the basic problems of planning, formulates offers on perfection of activity of the district police officer. Key words: administrative activity, district police officer, organization of work, planning, plan.
Известно, что сегодня дальнейшее развитие системы МВД России подчинено изменившейся концепции взаимодействия полиции и общества (об этом, в частности, писали М.М. Соболева, Н.В. Щеголева, Р.Р. Яковлев и др.).
В новой концепции полиция и общество выступают партнерами при решении общих задач: охраны общественного порядка, обеспечения всех видов безопасности и противодействия преступности и правонарушаемости, что требует от полиции нового качества службы. Актуальность изменения подхода к организации своей работы в свете новых требований «партнерской модели», прежде всех служб и подразделений, касается именно участковых уполномоченных полиции (УУП), как службы полиции, наиболее приближенной к населению [1]. В связи с этим особо важными представляются вопросы грамотной организации труда участкового уполномоченного полиции, включающие и планирование их деятельности.
С нашей точки зрения, планирование в деятельности любого должностного лица, в том числе и выполняющего государственные функции, имеет особое значение, т.к. является не
только важной, но и необходимой составной частью правильной организации его труда [2, с. 19]. Анализ исследований в области организации труда участкового уполномоченного полиции показывает, что в процессе выполнения своих функциональных обязанностей до 11,0% от общего бюджета времени городского УУП и до 13,5% - сельского затрачивается на организационные мероприятия, в том числе на планирование своей работы [3, с. 2].
Между тем, данные вопросы еще недостаточно полно исследованы в научной литературе, трудах ученых - административистов и управленцев, отсутствуют качественные практические наработки, систематизирующие правовую основу планирования, объясняющие методику оценки рабочего времени, методику анализа (самоанализа) эффективности планирования и в целом служебной деятельности в течение рабочего дня, недели, месяца, квартала, года.
Отсутствие научно обоснованных рекомендаций по организации деятельности УУП, именно по планированию, приводит к бессистемности в работе. Из-за отсутствия четкого плана, наполненного конкретными заданиями,
238
отсутствует объективная оценка собственного труда сотрудника. А у руководителя нет возможности объективно оценить работу своих подчиненных.
С психологической точки зрения, сложившаяся ситуация связана с рядом отрицательных последствий. Ведь «отсутствие точных заданий, частое и притом необоснованное их изменение... неправильная оценка труда служащих - все это отрицательно сказывается на психике человека, вызывает раздражение и утомляемость, потерю интереса к работе» [4, с. 58].
Проведенное нами выборочное интервьюирование старших участковых уполномоченных полиции (участковых уполномоченных полиции), повышающих квалификацию по соответствующим программам в Краснодарском университете МВД России, показывает, что участковые уполномоченные полиции, особенно начинающие, нередко не умея планировать, не справляются со всем объемом своих функциональных обязанностей. Это вносит в их деятельность нервозность, неуверенность в своих силах. У некоторых из них складывается убеждение в бесперспективности попыток исполнять все обязанности, причем своевременно и на должном качественном уровне (интервьюированию подверглись 20 старших участковых уполномоченных полиции и 8 участковых уполномоченных полиции из 17 регионов Российской Федерации).
Сегодняшнюю ситуацию с планированием в деятельности УУП сложно назвать благоприятной.
Приказ МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции» [5] вопросам планирования деятельности УУП не уделил практически никакого внимания. В частности, планирование упоминается только в п. 17 Наставления по организации деятельности участковых уполномоченных полиции, утвержденного данным приказом, применительно к организационным функциям отделов (отделений, групп) участковых уполномоченных полиции и по делам несовершеннолетних территориальных органов МВД России, и лишь как часть их аналитической работы. В п. 83.3 данного Наставления содержится упоминание об особенностях планирования деятельности участкового уполномоченного полиции, на территории обслуживания которого находится образовательное учреждение. Однако какие особенности необходимо учитывать и как составлять план его деятельности, в Наставлении не указано.
Такое отношение к планированию деятельности участкового уполномоченного полиции
представляется неглубоким и не вполне справедливым. А ведь именно на ведомственном уровне должно быть понимание сложности работы участкового уполномоченного полиции, действующего в условиях многофункциональности, неоднородности пространственных, демографических, экономических и социальных условий [6, с. 3, 4].
Необходимость планирования как элемента организации труда участкового уполномоченного полиции обусловливается, прежде всего, многообразием и разносторонностью выполняемых участковым уполномоченным служебных обязанностей. Участковому уполномоченному просто необходимо, рационально организовывая свой труд, управлять, изменяя складывающуюся оперативную обстановку.
Какие же принципиальные особенности влияют на планирование в деятельности участкового уполномоченного полиции? Постараемся обозначить наиболее существенные, с нашей точки зрения.
Предметом планирования, как и остальных элементов организации деятельности, является управление служебным временем УУП. Такое управление имеет существенные особенности, касающиеся характерных черт служебной деятельности участкового уполномоченного полиции, видов планов, их формы и порядка составления, а также отражения в планах функций УУП.
Здесь необходимо учитывать и многофункциональность в деятельности участкового уполномоченного полиции, и различие в характере обслуживаемого административного участка (его расположение в городской, сельской зоне, участок - образовательное учреждение). Нужно учесть возможность и целесообразность отрыва УУП от обслуживания административного участка в случаях, предусмотренных п. 2.2 приказа МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции», а также ряд других, не менее важных факторов.
Наставлением по работе участкового уполномоченного полиции и в функциональных обязанностях, которые в виде должностной инструкции каждый УУП подписывает при замещении своей должности, для него предусматривается, что называется, «миллион и одна» обязанность.
Существует мнение, что «практически трудно найти служащего, который бы исполнял функции органа полностью» [4, с. 24]. Но если в иерархии человеческой деятельности, вероятно, нет подобной должности, то в системе ОВД это должность участкового уполномоченного полиции.
239
Сохранение многофункциональности УУП, несмотря на создание нового Наставления об организации их деятельности, объясняется, на наш взгляд, в основном двумя обстоятельствами. Во-первых, убежденностью некоторых руководителей в том, что данной службе присущи определенные достоинства, среди которых комплексность решения задач, возможность глубокого и всестороннего изучения административного участка и оперативной обстановки. Во-вторых, традиционными взглядами на участкового уполномоченного как на «универсала», способного решать любое количество разнообразных задач.
Однако анализ деятельности УУП показывает, что достоинства многофункциональности мнимы и дезавуируются внутренне присущими ей недостатками. И вот почему: многофункциональность порождает перегруженность, утомление от работы, желание перейти на другую должность, что выражается в так называемой «текучке кадров», которая, в свою очередь, порождает замещение вновь освободившихся должностей УУП еще не вполне профессиональными вновь пришедшими в полицию сотрудниками.
Какие же еще существуют факторы, определяющие особенности планирования рабочего времени УУП? Считаем, что их довольно много. Системному их рассмотрению мешает ситуативность служебной деятельности участковых: в зависимости от складывающейся ситуации, определяемой зачастую оперативной обстановкой, таких особенностей может быть больше или меньше.
Постараемся выделить наиболее типичные из них, не зависящие от оперативной обстановки и сложности обслуживаемого участка.
1. Строгая регламентация деятельности сотрудника полиции наряду с повышенной ответственностью (вплоть до уголовной) за отступление от норм и нарушение прав лиц, участвующих в совместных правоотношениях.
Известно, что сотрудники полиции за противоправные действия и за бездействие, повлекшее наступление общественно опасных последствий, несут повышенную ответственность [7]. Не останавливаясь на анализе законности, обоснованности и рациональности введения в УК РФ правовых норм об уголовной ответственности, необходимо отметить, что данное обстоятельство существенно и определяющим образом влияет на организацию работы УУП.
Приоритет в реализации служебных обязанностей отдается УУП тем из них, невыполнение которых в общей структуре его обязанностей может повлечь большую ответственность.
2. Обязательность соотношения служебного поведения с правилами внутреннего распорядка и нормативными актами, устанавливающими (регламентирующими) должностные обязанности.
Деятельность всех служб полиции довольно детально регламентирована инструкциями, положениями, регламентами и наставлениями. И, несмотря на то, что обязательные компоненты этой регламентации (сроки, порядок действий и их очередность) не основываются порой на глубоких научных расчетах [8], структура повседневной работы, к примеру, участкового уполномоченного полиции детально определена.
Мы имеем в виду обязательные: утренний инструктаж, длящийся в соответствии с положениями Наставления об организации деятельности участкового уполномоченного полиции не менее 40 минут; «вечерний» отчет о проделанной работе с составлением рапорта; ежечасное уведомление дежурного по ОВД о месте своего нахождения; прием граждан (в рабочие и выходной дни) в строго определенное время и ряд других.
Таким образом, времени на самоорганизацию у УУП практически не остается. Фактически он организует свой рабочий день аналогично сотруднику патрульно-постовой службы полиции [9], перемещаясь по участку, охраняя общественный порядок и занимаясь профилактикой.
С такой позицией ведомственного нормотвор-ца согласиться трудно. Ведь деятельность участкового уполномоченного полиции, применяющего свои полномочия каждый раз по-разному, с учетом тактики и характеристик отдельных лиц, ситуации, жестко регламентировать, скорее всего, невозможно. Создавая временные рамки, мы тем самым затрудняем его в выборе средств и методов деятельности. Ставим перед необходимостью выбора в определении главного или основного в общей структуре деятельности, что бывает в ряде случаев вовсе невозможно. Например, как определить, какая функция, сочетающая в себе соответствующие трудовые операции, основная: посещение по месту жительства лица, в отношении которого судом установлены ограничения, или составление материала об административном правонарушении в рамках проводимой профилактической операции?
Выбор сделать сложно. И УУП зачастую принимает решение, исходя из того, какой отчет о проделанной работе будет благожелательно отмечен руководством.
Этот фактор влияет на самоорганизацию, а следовательно, и на планирование рабочего
240
(служебного) времени, ставит под сомнение необходимость текущего планирования вообще, что чревато дезорганизацией деятельности, утратой дисциплины труда, формализмом в отчетах, а следовательно, негативным состоянием в области профилактики преступности и правонарушаемости в целом.
3. Планирование является частью (элементом) управленческого цикла, куда, наряду с названным элементом, входят и другие: прогнозирование, организация, координация, регулирование, учет и контроль.
Планирование работы участкового уполномоченного полиции, в том числе и личное планирование, должно сочетаться с другими указанными элементами управленческого цикла.
Так, если мы говорим о прогнозировании (любой план должен быть построен на анализе и прогнозе изменения системы), участковый уполномоченный полиции должен уметь прогнозировать изменения на обслуживаемом административном участке, обладать информацией о наибольшем количественном и качественном состоянии показателей оперативной обстановки. Он должен иметь представление о причинно-следственных связях между текущим состоянием и прогнозируемым состоянием показателей (элементов) оперативной обстановки.
Владеть сведениями о достаточном количестве элементов оперативной обстановки УУП не просто. Однако в силу процессов информатизации сегодня получать такие данные, обрабатывать их и использовать для формирования плана деятельности стало гораздо легче.
4. Организация планирования должна учитывать основные правила составления планов.
4.1. Одно из главных требований, предъявляемое к любому плану работы, - это конкретность. План должен определять основные направления в деятельности участкового уполномоченного и предусматривать наиболее важные вопросы, имеющие значение для успешного выполнения задач по борьбе с преступностью и нарушениями общественного порядка. Планируя свою работу, участковый уполномоченный должен учитывать реальные условия и свои возможности, мероприятия планов должны иметь ясную, четкую формулировку, быть реально выполнимыми, предусматривать конкретные сроки выполнения.
4.2. Личные (текущие) планы работы должны предусматривать необходимый резерв времени для выполнения тех мероприятий, которые заранее предусмотреть невозможно, и содержать мероприятия, выполнение которых в течение рабочего дня обязательно [10, с. 169].
Это требование призвано противодействовать существующей проблеме скептического отношения к личному планированию в системе службы УУП.
Известно, что в основе скептического отношения к планированию личной работы лежит либо привычка к безалаберности и бесконтрольности, либо непонимание сути и важности процесса планирования [11, с. 185]. Между тем, тактические планы должны представлять собой совокупность коллективных и индивидуальных (личных) планов, разрабатываемых на нижних уровнях управления во исполнение стратегического плана субъекта управления.
Нашим исследованием установлено, что целесообразность и возможность планирования личной работы УУП многими практическими работниками берется под сомнение. Доводы простые - динамичность оперативной обстановки, якобы не позволяющая заранее предвидеть характер предстоящей работы и количество времени, необходимого для ее выполнения.
Считаем, что динамичность оперативной обстановки в действительности является лишь фактором, усложняющим процесс личного планирования, но не исключающим его возможность и необходимость. Более того, именно необходимость выполнения внезапно возникающих заданий, появление новых работ, вызванных изменениями в оперативной обстановке, обусловливают потребность заблаговременного планирования основных мероприятий, подлежащих исполнению, определения сроков, времени их реализации. В противном случае содержание рабочего дня, недели, даже месяца для большинства сотрудников будет определяться исключительно лишь количеством поступивших обращений граждан, поручений руководства и другой «текучкой».
4.3. Эффективность любого плана в значительной мере предопределяется внешней формой его выражения.
Форма плана, помимо общей внутренней структуры, отражающей его содержание, включает в себя необходимые реквизиты (совокупность формальных элементов, отсутствие которых лишает документ силы), а также графическое изображение.
Индивидуальный план работы УУП может составляться по определенной форме, где традиционно предусматриваются соответствующие графы (порядковый номер, наименование и содержание планируемых мероприятий, срок их исполнения, исполнители, в том числе ответственные за исполнение (если в качестве таковых выступают представители общественных формирований, помощник участкового
241
уполномоченного, внештатные сотрудники полиции), отметки об исполнении). Мероприятия должны содержать указания на способ, время и место их выполнения, называть конкретных исполнителей, предполагаемую форму реализации.
4.4. Привязанность плана к конкретному месту и времени. Распределение служебного времени участкового уполномоченного должно производиться в связи и исходя из сложившейся оперативной обстановки на участке и предусмотренных планом мероприятий. Условия работы и характер выполняемых задач требуют, чтобы участковый уполномоченный был на участке в различное время суток - днем, вечером, а иногда и ночью.
Например, по вопросам организации охраны общественного порядка и борьбы с преступностью ему необходимо встречаться в дневное время с руководителями предприятий, учреждений, жилищно-эксплуатационных контор и домоуправлений. Разъяснительную работу среди населения, доклады, беседы, а также большинство мероприятий, связанных с взаимодействием с добровольными народными дружинами и другими силами общественности, участковый уполномоченный проводит в основном в вечернее время. Проверка несения службы нарядами полиции ночной смены, а также сторожами производится в вечернее и ночное время. Таким образом, при распределении рабочего времени не следует допускать однообразия и шаблона. Каждый рабочий день должен организовываться с учетом сложившейся оперативной обстановки.
4.5. Комплексность плана. План должен обязательно включать мероприятия, проводимые по всем направлениям деятельности. Концентрироваться только на одном-двух мероприятиях, даже представляющихся самыми важными, нельзя. Кроме того, если по какому-то направлению работы нет перспектив, его необходимо отложить и заняться другим направлением работы.
Таким образом, мы рассмотрели теоретические основы, порядок и правила составления плана участковым уполномоченным полиции с учетом различных факторов. Сформулировали соответствующие рекомендации.
Полагаем, что в существующее Наставление об организации деятельности УУП обязательно следует внести пункты, связанные как с более подробной организацией выполнения основных форм несения службы, так и с планированием этих форм. В частности, должны найти отражение вопросы, раскрывающие особенности планирования при осуществлении профессиональной деятельности в условиях сельской местности и при наличии на
административном участке образовательного учреждения, особенности планирования при организации приема граждан и отчета перед населением обслуживаемого участка.
В деятельности УУП в качестве основного плана может выступать целевой стратегический план оперативно-профилактической и служебной деятельности, осуществляемой на административном участке. В нем на основе личного прогноза о развитии оперативной обстановки участковый уполномоченный определяет программу деятельности на срок, не превышающий один календарный год.
Для планирования на месяц может применяться тактическое оперативно-календарное планирование. В данном плане на основе стратегического плана на год определяются основные меры по реализации основных показателей деятельности УУП, конкретные меры, действия, соисполнители и сроки.
Рекомендуется вносить в ежемесячный план следующие основные мероприятия: 1) по общей и индивидуальной профилактике преступлений (в том числе и ежедневный профилактический обход); 2) по пресечению, раскрытию преступлений и розыску преступников, скрывшихся от дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, лиц, без вести пропавших; 3) по обеспечению общественного порядка и осуществлению административного надзора за исполнением должностными лицами и гражданами законов, постановлений и решений органов государственного управления; 4) по борьбе с детской безнадзорностью и правонарушениями среди несовершеннолетних; 5) по осуществлению профилактических мероприятий за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, лицами, в отношении которых устанавливается либо уже установлен административный надзор; 6) по обеспечению соблюдения правил паспортно-регистрационной системы и правил проживания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации; 7) по обеспечению соблюдения правил дорожного движения водителями транспортных средств и пешеходами; 8) по надзору за соблюдением правил лицензионно-разреши-тельной системы; 9) по работе с общественностью, руководству внештатными сотрудниками полиции, а также по проведению разъяснительной работы среди населения.
Весьма эффективно основанное на реализации положений этих двух планов ежедневное личное планирование деятельности участкового уполномоченного полиции, осуществляемое в его рабочей тетради.
242
В ежедневный план работы участковому уполномоченному целесообразно включать следующие мероприятия: работа по административным правонарушениям либо совершенному преступлению на его участке (если они имели место), включающая в себя сбор необходимых доказательств; работа по жалобам и заявлениям; инструктаж членов добровольных общественных формирований; проверка
по месту жительства и работы 3-4 профилак-тируемых лиц и беседы с ними; отработка жилого сектора (посещение 8-10 квартир); проверка несения службы патрульными нарядами и сторожевой охраной; проверка лиц, состоящих под административным надзором.
Такой план может включать и иные мероприятия в зависимости от обстановки на каждом конкретном административном участке.
1. Замахина Т. Участковые стали «писателями». Сенаторы обещали законодательную поддержку МВД. (Выступление министра внутренних дел Российской Федерации Владимира Колокольцева на «Правительственном часе») //Рос. газ. Столичный вып. 2013. 31 окт.
2. Аврутин Ю.Е. Текущее планирование, контроль и проверка исполнения в органах внутренних дел. Организация. Методика. Техника: учеб.-метод. пособие. СПб., 1996.
3. Аналитический обзор практики повседневной деятельности участковых уполномоченных милиции и рациональность использования ими рабочего времени. М., 2002.
4. Озолин В. А. Основы научной организации управления органами внутренних дел. Волгоград, 1973.
5. Рос. газ. 2013. 27 марта.
6. Организация деятельности участковых уполномоченных милиции в вопросах и ответах: учеб. пособие. М., 2005.
7. Скобликов П. После принятия поправок в УК РФ милицейская присяга делает службу особо опасной // Огонек. 2010. № 29(5138).
8. Джемелинский В.А., Нежибецкая И.Е., Шар-пан М.В., Яковлев В. В. Нормативы штатной численности участковых уполномоченных полиции: метод. рекомендации. Краснодар, 2012.
9. Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции (вместе с «Уставом патрульно-постовой службы полиции»): приказ МВД России от 29 янв. 2008 г. № 80 (в ред. от 24 февр. 2014 г.) // Бюл. нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 27.
10. Булавчик В.Г., Грищенко Т.А., Игошин Н.А. Основы управления в органах внутренних дел: учеб. / под ред. Н.В. Бугель. СПб., 2009.
11. Аврутин Ю.Е., Зубов И.Н. Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации (государственно-правовые и социальные вопросы функционирования и перспектив развития). СПб., 1998.
1. Zamahina T. District police officers became «writers». Senators promised legislative support of the Ministry of the Interior. (Performance of the Minister of the Interior of the Russian Federation Vladimir Kolokoltsev on «the Governmental hour») // Rus. newsp. Capital release. 2013. Oct. 31.
2. Avrutin Yu.E. Current planning, the control and check of execution over law-enforcement bodies. Organization. Technique. Technics: guidance manual. St. Petersburg, 1996.
3. The State-of-the-art review of practice of daily activity of district militia officers of militia and rationality of use by them of working hours. Moscow, 2002.
4. Ozolin V.A. Bases of the scientific organization of management by law-enforcement bodies. Volgograd, 1973.
5. Rus. newsp. 2013. March, 27.
6. The organization of activity of district militia officers of militia in questions and answers: study aid. Moscow, 2005.
7. Skoblikov P. After acceptance of amendments in the Criminal code of the Russian Federation the militian oath does service especially dangerous // Spark. 2010. № 29(5138).
8. Dzhemelinsky V.A., Nezhibetskaya I.E., Sharpan M.V., Yakovlev V.V. Specification of regular number of district militia officers of police: methodical recommendations. Krasnodar, 2012.
9. Questions of the organization of activity of front divisions patrol-sentry duty polices (together with «Charter patrol-sentry duty polices»): order of the Ministry of the Interior of Russia of Jan. 29, 2008 № 80 (in ed. of Febr. 24, 2014 // Bull. of regulations of federal authorities of executive power. 2008. № 27.
10. Bulavchik V.G., Grischenko T.A., Igoshin N.A. Bases of management in law-enforcement bodies: textbook /ed. by N.V. Bugel. St. Petersburg, 2009.
11. Avrutin Yu.E., Zubov I.N. Law-enforcement bodies in government mechanism of the Russian Federation (state-legal and social questions of functioning and prospects of development). St. Petersburg, 1998.
243
