Методология независимой оценки деятельности сотрудников правоохранительных органов (на примере участковых уполномоченных полиции) Текст научной статьи по специальности «СМИ (медиа) и массовые коммуникации»

Ю.В. ЛАТОВ,

ведущий научный сотрудник Научного центра, доктор социологических наук

(Академия управления МВД России)

Методология независимой оценки деятельности

сотрудников правоохранительных органов

(на примере участковых уполномоченных полиции)

Планируемое усиление значения методов независимой оценки деятельности сотрудников правоохранительных органов затрудняется по многим объективным причинам. В статье проанализированы конкретные примеры организации опросов граждан для оценки деятельности участковых уполномоченных полиции. Сформулированы три основных критерия оценки, даны практические рекомендации по организации опросов общественного мнения и использования результатов опросов.

Независимая оценка деятельности полиции, участковые уполномоченные полиции, общественное мнение, социологические опросы, инновации в организации работы полиции.

Согласно федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации» методы независимой оценки деятельности сотрудников правоохранительных органов приобретают все большее значение, что нашло выражение, в частности, в приказе МВД России № 1310 «Вопросы оценки деятельности территориальных органов МВД России» от 26 декабря 2011 г. [1]. Так, согласно п. 3 Приложения № 1 данного приказа элементом итоговой комплексной оценки деятельности территориальных органов МВД России является оценка, выводимая «по результатам исследования общественного мнения». С внедрением методов независимой оценки деятельности сотрудников правоохранительных органов в работу появилось много проблем1.

Прежде всего не вполне ясно, к сотрудникам каких именно подразделений полиции территориальных органов МВД России следует применять методы независимой оценки, и какие именно. Часто проблема внедрения методов независимой оценки сводится лишь к необходимости активно использовать данные опросов общественного мнения, т. е. к проведению социологических опросов граждан, поскольку они — главные потребители правоохранитель-

1 Обзор проблем, связанных с внедрением общественного мнения как критерия оценки деятельности полиции [7].

ных услуг. Однако набор методов независимой оценки не ограничивается проведением опросов населения.

Таблица 1

Типология методик оценки сотрудников органов внутренних дел

Критерии оценки Субъекть1\. оценки Ведомственные (соответствие формальным правилам) Вневедомственные (удовлетворенность граждан)

Зависимые (внутриведомственные) эксперты 1-я методика 2-я методика

Независимые (вневедомственные) эксперты 3-я методика 4-я методика

Общую типологию методов оценки сотрудников полиции можно построить по двум основным критериям — кто оценивает и при помощи каких критериев осуществляется оценка. Это укладывается в элементарную матрицу методик оценки (табл. 1): 1-я методика — оценка деятельности одних сотрудников полиции производят другие сотрудники полиции (например, их руководители) на основе внутриведомственных критериев (соблюдение служебной дисциплины, количество составленных протоколов и т. д.); 2-я методика — оценка деятельности сотрудников одних подразделений полиции производят сотрудники других подразделений полиции (например, аналитических подразделений) на основе вневедомственных критериев (опросов населения, анализа сообщений СМИ, интервьюирования представителей общественных организаций и др.); 3-я методика — оценка деятельности сотрудников полиции производят гражданские эксперты (специалисты по оценке персонала) на основе внутриведомственных критериев; 4-я методика — оценка деятельности сотрудников полиции производят гражданские эксперты на основе вневедомственных критериев.

Построенная типология включает наиболее чистые (абстрактно-теоретические) типы. Самыми полярными являются 1-я и 4-я методики, которые соответствуют крайне авторитарной и крайне демократической моделям управления. На практике возможны сочетания разных типов: например, оценку выводят исходя из критерия удовлетворенности граждан, а сама оценка про-

41

S н и о X

л

<

И

н «

:|S

о X

л

<

И

н S

X

<

а

X О

о

ва

<

а

С

<

bS S н

bS

<

а С

к S а

О и н

42

изводится смешанной комиссиеи, в которой присутствуют ведомственные и гражданские специалисты-эксперты (сочетание 2-го и 4-го типов методик). Под независимой оценкой деятельности можно понимать три методики — 2-ю, 3-ю и 4-ю: ведь независимость можно трактовать как отсутствие зависимости от объекта оценки субъекта и/или инструмента оценки.

Выбор методики оценки сотрудников полиции, оптимальной для данного конкретного подразделения, является непростой задачей. Основной детерминантой выбора является, конечно, степень контактов оцениваемых сотрудников с гражданами. В частности, участковых уполномоченных полиции можно в принципе оценивать по любой из рассматриваемых нами методик, в то время как сотрудников подразделений собственной безопасности — только по 1-й и 3-й методикам.

Существенное значение имеет и такой фактор, как наличие достаточно квалифицированных специалистов-экспертов. Поскольку независимость оценки не должна быть самоцелью, а методом повышения ее достоверности, то к квалификации вневедомственных экспертов нужно предъявлять высокие требования. Между тем даже в наиболее развитых регионах России немного гражданских организаций, специализирующихся на оказании услуг по оценке персонала, специалистов такой квалификации, что называется, днем с огнем не сыщешь.

Рассмотрим проблемы выбора методики оценки сотрудников органов внутренних дел на примере деятельности участковых уполномоченных полиции (далее — УУП, или участковые), которые наиболее тесно (кроме, возможно, сотрудников полиции патрульно-постовой службы) контактируют с населением.

Работа участковых должна существенно (или даже в основном) оцениваться по критерию удовлетворенности граждан участка, и попытки вывести оценку исходя из этого предпринимались не раз. Анализ накопленного опыта позволит быстрее обнаружить те «подводные камни», которые неизбежно встретятся при внедрении новой методики оценки участковых по всей стране.

В сети Интернет есть описание четырех примеров опроса граждан об их отношении к участковым: три — в различных районах России и один — в ближнем зарубежье (в Казахстане).

Опрос, организованный УМВД России по Орловской области в конце 2011 г. Во время этого опроса анкетировалось 100 человек по четырем районам г. Орла и Орловского района Орловской области. Результаты опроса выложены на сервере УМВД России по Орловской области как сообщение ведомственной пресс-службы [4]. Анкета опроса в сообщении полностью не приводится, но есть формулировки некоторых вопросов.

Опрос, организованный органами внутренних дел по Ермаковскому району Красноярского края в рамках акции «Народный участковый» в июне — июле 2011 г. На сайте администрации Ермаковского района находится анкета данного опроса и обращение пресс-службы органов внутренних дел к гражданам с предложением принять участие в опросе [3]. Результаты опроса в сети не представлены.

Опрос, организованный Курганской областной Думой в Курганской области в январе 2012 г. Опрос проводился с использованием возможностей сайта Курганской областной Думы [5], а в ходе него было опрошено 67 респондентов. На сайте Думы размещены анкета опроса и его результаты. Выводы, сделанные на основе опроса («большинство граждан, проживающих в области, не знают своих участковых»), согласно сообщению на сайте, были учтены при организации весной 2012 г. акции «Ваш участковый».

Опрос, организованный в апреле—июле 2012 г. в Костанайской области Казахстана в рамках акции «Я — ваш участковый». В Казахстане, согласно информации, полученной через сеть Интернет, одновременно проводилось как очное, так и виртуальное (через сайт ДВД Костанайской области) анкетирование граждан. В информационном сообщении указано, что «социологическим опросом планируется охватить 20 тыс. жителей региона» и «результаты мониторинга будут учитываться при проведении внеочередной аттестации личного состава» [6].

Анализ этих конкретных примеров изучения общественного мнения о деятельности УУП в регионах России и ближнего зарубежья позволяет сделать следующие выводы.

1. Несмотря на то что использовались разные анкеты, критерии оценки участковых во всех регионах были схожими, а именно:

— доступность УУП для населения (оценка доступа граждан к участковому);

— результативность УУП (оценка результатов обращения граждан);

— общая оценка гражданами работы УУП.

2. Опыт организации опросов общественного мнения о работе УУП есть, но нет институционализированной (ставшей правилом) практики применения результатов этих опросов. Лишь в информации из Казахстана указано, что данные опроса учитываются при аттестации сотрудников полиции, в информации из регионов России таких сведений нет.

3. Методика проведения опросов общественного мнения пока не отработана. Организаторы опросов, размещенных в Интернете, не обращают внимания на достаточность численности и репрезентативность респондентов. В частности, опрос, проведенный в Курганской области, заведомо нельзя признать репрезента-

тивным — респонденты, выбранные только из числа Интернет-пользователей, нерепрезентативны по отношению к населению в целом. Все перечисленные опросы следовало бы рассматривать как пилотажные (пробные), на основе которых можно отрабатывать методику учета общественного мнения, но нельзя делать практические рекомендации.

4. Организаторами опросов в России выступали как органы внутренних дел (в Орловской области и Ермаковском районе), так и органы местной власти (в Курганской области). Полагаем, что целесообразно сохранить возможность инициирования таких опросов разными государственными организациями.

В 2013 г. следует ожидать большого количества новых сообщений по данной теме. Это связано, в частности, с тем, что согласно приказу МВД России № 727 «О ежегодном Всероссийском конкурсе МВД России «Народный участковый»» от 27 июля 2012 г. [2] предписывается определять победителей этого конкурса «большинством голосов населения, набранного по итогам онлайн-голосования» (п. 13 приказа). Проведение аналогичного конкурса ожидается и в 2013 г. К сожалению, его организаторы совершают ту же ошибку, что и организаторы Интернет-опроса в Курганской области: сетевой опрос заведомо нерепрезентативен и подвержен манипуляциям. Что, например, мешает участковому настойчиво попросить всех своих знакомых проголосовать в Интернете в его пользу или даже «проплатить» сетевое голосование?

Мы видим три направления для организации опросов населения в целях оценки деятельности конкретных участковых, как то:

виртуальный анкетный опрос, проводимый местной администрацией или местным отделением полиции с одновременным оповещением населения через муниципальную газету;

очный анкетный опрос по репрезентативной выборке (т. е. чтобы структура респондентов примерно соответствовала структуре взрослого населения конкретного участка);

очный анкетный опрос посетителей опорных пунктов УУП по выборке из списков тех граждан, чьи заявления зарегистрированы в Книге учета сообщений о происшествиях (КУСП).

Организация опросов общественного мнения неизбежно будет осложняться ресурсными ограничениями. Проведение качественного опроса требует немалых финансовых ресурсов, значительная часть которых будет потрачена на подбор интервьюеров и контроль за их работой (при мизерном бюджете, выделенном для проведения опроса, появляется соблазн привлечь к работе такого интервьюера, который опрашивать никого не будет, а в анкеты внесет вымышленные данные). Делать на основе анализа недостовер-

ных анкет какие-либо практические выводы — это значит дискредитировать новую методику.

Первый вариант (виртуальный опрос) будет практически бесплатен (за исключением пренебрежимо низких дополнительных расходов на работу модераторов сайта подразделения полиции или муниципалитета). Однако данные такого опроса не будут вполне репрезентативны, поскольку пожилые и небогатые граждане в виртуальном опросе участия заведомо не примут. Кроме того, следует учитывать, что граждане, недовольные работой участковых, захотят принять участие в таком опросе с более высокой вероятностью, чем довольные. В результате при «честной» организации оценка окажется смещенной в сторону критических суждений. Если же будут применяться «нечестные» методы повышения Интернет-рейтинга, то оценка окажется смещенной, напротив, в сторону благожелательных суждений.

Второй вариант — очный опрос населения — потребует значительного количества волонтеров-интервьюеров, непосредственно осуществляющих анкетирование. В целях экономии возможно использовать местные ресурсы — например, прибегнуть к помощи вузов, где преподается социология и существует возможность давать студентам специальное «домашнее задание» по опросу граждан (для сбора достаточного количества анкет можно, в частности, дать задание 50—60 студентам опросить по шесть — восемь респондентов в течение недели). Поскольку интервьюерами будут непрофессионалы, то после сбора анкет необходимо организовать контрольную проверку с целью отбраковки сомнительных анкет. В любом случае подобные меры нельзя возводить в систему, поскольку «дешевые» методы опроса снижают достоверность его результатов.

Третий вариант — очный опрос тех, кто обращался к участковому, предпочтителен, но и более затратен. С одной стороны, если опрашивать именно тех граждан, кто обращался к участковому за помощью, то компетентность респондентов будет достаточно высокой, их суждения обоснованы личным опытом, с другой — проведение такого опроса потребует предварительной работы (предварительно созвониться со всеми отмеченными в КУСП гражданами и получить их согласие на анкетирование). Заниматься таким анкетированием должны специалисты, поскольку граждане вряд ли пойдут на контакт, если интервьюером окажется случайный студент.

В принципе для апробации новой методики на региональном или муниципальном уровне можно параллельно (либо с небольшим разрывом во времени) провести все три вида опросов и затем сравнить их результаты. При организа-

S н и о X

л

<

И

н «

:|5 О X

л

<

И

н S

X

<

а

X О

о

ва

<

а

С

<

bS S н

bS

<

а С

к S а

О и н

43

S н и о X

л

<

И

н «

:|S

о X

л

<

И

н S

X

<

а

X О

о

ва

<

а

С

<

bS S н

bS

<

а С

к S а

О и н

ции опроса в качестве виртуального (по первому варианту) и очного репрезентативного (по второму варианту) нужна компактная анкета (примером могут служить опросники, которые использовались в Ермаковском районе и Курганской области) содержащая примерно 10—15 вопросов. При организации очного опроса тех, кто заведомо контактировал с УУП (по третьему варианту), можно использовать более расширенную анкету, до 30 вопросов.

Главная и самая трудная методологическая проблема, которую предстоит решать при внедрении новых методов оценки, это разработка новой системы показателей оценки деятельности сотрудников полиции (или группы сотрудников) территориальных органов МВД России.

Разработка методики оценки деятельности участковых по данным опросов общественного мнения предполагает:

— выделение основных критериев (направлений) оценки деятельности с точки зрения обслуживаемых граждан;

— формулировку вопросов анкеты, соответствующих каждому из выделенных критериев;

— выработку методики перевода ответов респондентов в количественные показатели оценки деятельности конкретного УУП или сотрудников участкового пункта полиции в целом. Нами разработаны некоторые практические предложения по решению этих трех взаимосвязанных проблем.

Критерии оценки целесообразно брать из числа тех, которые уже использовались в подобных опросах. Рекомендуемый нами набор трех основных критериев оценки и их компонентов2 (табл. 2) является обобщением опыта предыдущих опросов общественного мнения об оценке деятельности полиции. При составлении анкетных вопросов, которые должны соответствовать перечисленным критериям оценки и их компонентам, целесообразно ориентироваться на формулировки из таблицы. Они взяты из анкеты, составленной совместно сотрудниками Научного центра Академии управления МВД России и НИУ «Высшая школа экономики».

Количественные показатели оценки деятельности участкового должны соответствовать трем выделенным критериям. По нашему мне-

Таблица 2

Методика расчета индексных показателей оценки деятельности участковых при помощи мониторинга общественного мнения

Критерии Индексы Компоненты показателей Вопросы анкеты, измеряющие компоненты

Название Вес

Доступность участкового для населения Индекс доступности (ИД) Знание респондентом своего участкового 0,13 Знаете ли Вы, кто является вашим участковым?

Знание респондентом места расположения участкового пункта 0,12 Знаете ли Вы, где расположен участковый пункт полиции в том районе, где Вы живете?

Возможность посетить участковый пункт 0,13 Удобно ли Вам при необходимости посещать участковый пункт?

Знание респондентом номера телефона для связи с участковым 0,12 Знаете ли Вы, по какому телефону можно связаться с вашим участковым?

Возможность связаться с участковым по телефону 0,13 Легко ли Вам было при необходимости дозвониться до участкового?

Частота встреч с участковым по инициативе участкового 0,12 Встречался ли с Вами участковый?

Частота обращений к участковому по инициативе респондента 0,12 Обращались ли Вы к участковому сами, по личной инициативе?

Возможность получать информацию о работе участкового 0,13 Можете ли Вы получать информацию о работе участкового?

Результативность деятельности участкового Индекс результативности (ИР) Степень благожелательности участкового к респонденту при обращении за оказанием государственных услуг 0,33 Какова была реакция участкового на Ваше обращение?

Скорость оказания государственных услуг респонденту 0,33 Насколько быстро Вы получили помощь от участкового?

Качество и полнота оказанных государственных услуг респонденту 0,34 Удовлетворены ли Вы тем, как участковый решил Вашу проблему?

Общая оценка гражданами работы участкового Индекс общей оценки (ИОО) Прямая оценка удовлетворенности респондента работой участкового 0,25 Как Вы оцениваете работу Вашего участкового в целом, довольны ли Вы ей?

Косвенная оценка респондентом работы участкового — через доверие к участковому 0,25 Доверяете ли Вы Вашему участковому полиции?

Косвенная оценка респондентом работы участкового — через готовность обращаться к нему за помощью 0,25 Считаете ли Вы необходимым обращаться к участковому?

Косвенная оценка респондентом работы участкового — через готовность оказывать помощь участковому 0,25 По необходимости Вы окажете помощь Вашему участковому?

44

2 Предложенный набор компонентов является максимальным; при острой нехватке ресурсов для организации опросов количество этих компонентов можно сократить до двух-трех в пересчете на каждый из критериев.

нию, целесообразно выводить оценку при помощи трех индексных показателей: индекса доступности (ИД); индекса результативности (ИР); индекса общей оценки (ИОО).

Все индексы относительно независимы друг от друга.

Каждый индекс рассчитывается как сумма произведений весов компонентов на выраженную в процентах долю респондентов, положительно оценивших работу участкового по данному компоненту.

Например, индекс результативности предлагается рассчитывать следующим образом:

ИР = (0,33 — процент респондентов, удовлетворенных отношением участкового к их обращению) + (0,33 — процент респондентов, удовлетворенных оперативностью работы участкового по их обращению) + (0,34 — процент респондентов, удовлетворенных тем, как участковый решил их проблему).

При данной методике каждый индексный показатель будет варьироваться в интервале от 0 (участковый совершенно не выполняет своих функций) до 1 (участковый идеально выполняет свои функции).

В процессе практического использования рекомендуемой методики оценки работы участковых необходимо будет решить следующие нетривиальные методологические проблемы:

— какие веса лучше применять для каждого компонента;

— какие значения каждого из индексов должны стать пороговыми для вынесения руководством территориального органа МВД России решения о качестве работы участкового;

— как именно каждый из индексов должен влиять на стимулирование работы участковых.

Список литературы

1. Вопросы оценки деятельности территориальных органов МВД России: приказ МВД России от 26 декабря 2011 г. № 1310.

2. О ежегодном Всероссийском конкурсе МВД России «Народный участковый»: приказ МВД России от 27 июля 2012 г. № 727.

3. Внимание! Акция «Народный участковый»! URL: http://www.admm-erm. ru/index. php?option = com_ content&view = article&id = 25 8:-l-r&catid=14:2009-08-07-00-51-19&Itemid=25 (дата обращения: 25.05.2011).

4. Информация о результатах изучения общественного мнения о работе участковых уполномоченных полиции. URL: http://57.

— На начальном этапе применения методики можно рекомендовать следующие варианты решения данных проблем:

— каждый компонент имеет примерно равный вес при расчете индекса (как на примере с расчетом индекса результативности), т. е. все эти компоненты рассматриваются как равнозначные;

— пороговыми значениями всех индексов принимается 0,5, т. е. превышение этой величины рассматривается как позитивная оценка населением работы участкового (он более чем на 50 % соответствует образу идеального участкового), а ее недостижение — как негативная оценка;

— каждый из трех индексов в примерно равной степени учитывается при премировании участковых и иных формах их поощрения руководством.

По итогам проведения опросов общественного мнения в различных регионах России эти предварительные рекомендации могут и должны быть скорректированы. По итогам апробации необходимо будет обобщить результаты и централизованно разработать пакет методических рекомендаций по организации независимой оценки деятельности участковых с использованием опросов общественного мнения.

В статье перечислены лишь некоторые «подводные камни», объективно затрудняющие переход на новую систему оценки деятельности сотрудников полиции территориальных органов МВД России. Переходный период, когда старая «палочная» система оценок постепенно демонтируется, а новая — постепенно формируется, продлится, предположительно, не менее полутора — двух лет.

mvd.ru/gumvd/action/116695/ (дата обращения: 27.12.2011).

5. Исследование общественного мнения о работе участковых уполномоченных полиции в Курганской области URL: http://www. oblduma.kurgan.ru/vote/form.php (дата обращения: 27.12.2011).

6. Плахотников П.В. Костанае изучают общественное мнение о работе участковых URL: http://www.inform.kz/rus/article/2458320 (дата обращения: 24.04.2012).

7. Управление в полиции: бюрократическое производство преступности. М., 2011.

E-mail: latov@mail.ru

S

н и о X

л

<

И

н «

:|5 О X

л

<

И

н S

X

<

а

X О

о

ва

<

а

С

<

bS S н

bS

<

а С

к S а

О и н

45