CC BY
120
WW Вестник Сибирского юридического института МВД России -
УДК 36
Светлана Александровна Тимко,
доцент кафедры криминологии, психологии и педагогики Омской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент
НОВАЯ ПРОЦЕДУРА МОНИТОРИНГА ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ: КРИТИЧЕСКИЙ ВЗГЛЯД
A NEW PROCEDURE FOR MONITORING PUBLIC OPINION OF POLICING: A CRITICAL VIEW
Статья посвящена анализу процедуры опросов населения о качестве работы сотрудников органов внутренних дел. Указаны недостатки законодательной регламентации этой деятельности и возможности их нивелирования. Обосновывается принципиальная позиция автора - необходимость привлечения к мониторингу независимых специалистов в сфере социологических опросов, что позволит обеспечить высококвалифицированную работу и беспристрастность к результатам опроса.
The article is devoted to the analysis of the procedure of population surveys on the quality of law enforcement officers' work. The shortcomings of the legislative regulation of this activity and the possibility of their leveling are stated in the article. The author's principal position, namely the need to involve independent experts in the field of sociological surveys in monitoring is substantiated. In author's opinion it will ensure high quality work and impartiality to the results of the survey.
Ключевые слова: общественное мнение, опрос населения, социологическая информация, качество работы полиции, эффективность работы территориальных ОВД, вневедомственная оценка деятельности ОВД.
Keywords: public opinion, population survey, sociological information, quality of police work, efficiency of the territorial police agencies, non-departmental assessment of police activities.
1 декабря 2016 г. МВД России был издан приказ № 777 "Об организации постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции". Он пришел на смену приказу МВД России от 30 декабря 2007 г. № 1246 "О повышении эффективности исследования общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на основе использования вневедомственных источников социологической информации".
Критерии оценки остались прежними, вытекающими из приказа МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040 "Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации": уверенность граждан в защищенности личных и имущественных интересов от преступных посягательств; уровень доверия ОВД в обеспечении личной и имущественной безопасности; эффективность деятельности органа внутренних дел как государственного органа по защите интере-
сов граждан; уровень виктимизации; уверенность граждан в защищенности своих личных и имущественных интересов от преступных посягательств на объектах железнодорожного, водного и воздушного транспорта.
Организация мониторинга претерпела существенные изменения. Ранее мониторинг проводился организациями, специализирующимися на социологических опросах и не входящими в структуру МВД России. Функцию заказчика на выполнение работ по исследованию общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел (включая определение исполнителей, заключение государственных контрактов, их исполнение, в том числе с возможностью приемки выполненных научно-исследовательских работ) осуществлял Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России (далее
- ВНИИ МВД России).
Теперь осуществление социологических исследований о деятельности полиции отнесено к компетенции Федеральной службы охраны Российской Федерации (далее
- ФСО России).1
Ряд обязанностей по организации ежегодного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции в отдельных субъектах Российской Федерации возложен на некоторые подразделения органов внутренних дел. Опрос силами ОВД проводится дополнительно, по результатам исследований, проведенных ФСО России, в целях детализации результатов мониторинга мнения населения о деятельности
полиции в отдельных субъектах Российской Федерации для выявления и анализа факторов, влияющих на формирование оценки населением эффективности работы полиции. Критерием отбора отдельных субъектов Российской Федерации для такого опроса являются худшие (для выявления причин негативного отношения населения к полиции) и лучшие (для изучения положительного опыта) показатели оценки по результатам опроса ФСО России.2 В исследовании мнения населения о деятельности полиции в отдельных субъектах Российской Федерации участвуют территориальные органы МВД России на региональном уровне, представители образовательных организаций системы МВД России (при их наличии в соответствующих субъектах Российской Федерации). Привлекаются представители общественных советов при территориальных органах МВД России на районном уровне и иных общественных организаций и объединений по согласованию.
Формами мониторинга общественного мнения о деятельности полиции являются а) очные (интервьюирование) или заочные (анкетирование) опросы граждан, б) интернет-опросы населения о деятельности полиции в субъектах Российской Федерации с использованием аппаратно-программного комплекса "'Официальный интернет-сайт МВД России" в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в) изучение результатов исследований мнения населения о деятельности полиции3, проведенных российскими социологическими организациями, опубликованных в СМИ и сети Интернет.
1 Согласно Указу Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 г. "Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации" ФСО России уже более 10 лет осуществляет полномочия по обеспечению Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, должностных лиц Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, иных государственных органов правовой информацией, информацией о результатах мониторинга социально-экономических и общественно-политических процессов, происходящих в Российской Федерации, осуществляемого в том числе на основе данных социологических и экспертных исследований, проводимых ФСО России, а также статистических данных, представляемых государственными органами для реализации полномочий ФСО России в сфере государственной охраны.
2 Измерение негативной оценки осуществляется на основе суммы отрицательных ответов респондентов на вопросы анкеты (опросного листа). Измерение положительной оценки осуществляется на основе суммы положительных ответов респондентов на вопросы анкеты (опросного листа).
3 Результаты изучения мнения населения о деятельности полиции - зафиксированная в печатном и электронном видах обобщенная или структурированная (в виде информационно-аналитических отчетов) социологическая информация.
Вестник Сибирского юридического института МВД России —
Нужно отметить, что приказ учитывает все большее распространение Интернета в обществе и особое внимание уделяет не только информированию населения о результатах мониторинга на официальном сайте МВД России, но и использованию Интернета для получения социологической информации посредством ежеквартальных интернет-опросов по актуальным проблемам деятельности полиции.
Координирующим работу по изучению общественного мнения органом остался ВНИИ МВД России: он взаимодействует с ФСО России и организует проведение по результатам опросов ФСО России исследований мнения населения о деятельности полиции в отдельных субъектах Российской Федерации.
Предусмотрено участие Академии управления МВД России в проведении, научно-методическом и организационном сопровождении исследований, осуществляющихся в субъектах Российской Федерации.
Сам порядок проведения опроса населения о деятельности территориальных органов МВД России на территориальном уровне существенных изменений не претерпел.
Вместе с тем анализ содержания приказа МВД России от 1 декабря 2016 г. № 777 позволяет высказать ряд критических замечаний.
1. В приказе речь идет о ""постоянном (здесь и далее курсив наш. - С.Т.) мониторинге". Словари трактуют мониторинг как "систематическое наблюдение за каким-либо процессом с целью зафиксировать соответствие (несоответствие) результатов этого процесса первоначальным предположениям". Слово "постоянный" здесь неуместно, поскольку является плеоназмом.
2. В п. 2 приказа МВД России от 1 декабря 2016 г. № 777 определены формы организации постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции:
1) взаимодействие с ФСО России в организации социологических исследований при проведении опросов населения о
деятельности полиции в субъектах Российской Федерации;
2) проведение по результатам опросов ФСО России исследований мнения населения о деятельности полиции (за исключением изучения мнения населения о качестве предоставления государственных услуг) в отдельных субъектах Российской Федерации;
3) организация и проведение изучения мнения населения о деятельности полиции в территориальных органах МВД России на районном уровне;
4) проведение интернет-опросов населения о деятельности полиции в субъектах Российской Федерации посредством АПК "Официальный интернет-сайт МВД России" в сети Интернет;
5) изучение результатов исследований мнения населения о деятельности полиции с учетом сведений российских социологических организаций, опубликованных в СМИ и сети Интернет;
6) подготовка в образовательных и научных организациях системы МВД России диссертационных, дипломных, научно-исследовательских и методических работ по проблемам организации постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции и изучения факторов, влияющих на его формирование.
Организация какой-либо деятельности предполагает применение управленческих, организационных, научных и прочих ресурсов для упорядочивания деятельности элементов какой-либо системы. Форма организации мониторинга общественного мнения - внешнее выражение изучения общественного мнения. Перечисленные формы вряд ли можно назвать системными и полными:
- содержание указанного в п. 2.3 является, по сути, составной частью изложенного в п. 2.2;
- форма 6 (п. 2.6) является частью использования результатов. Не понятно, почему тогда не указаны и другие способы использования результатов либо само по себе использование результатов как самостоятельная форма организации мониторинга.
3. ВНИИ МВД России предписывается ежегодно осуществлять а) изучение результатов исследований общественного мнения о деятельности полиции, проведенных российскими социологическими организациями; б) сравнительный анализ полученной социологической информации и подготовку доклада руководству МВД России по результатам постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции.
Не понятно, почему речь идет об анализе информации, полученной только социологическими организациями (ВЦИОМ, Фонд "Общественное мнение", "Левада-центр"). Целесообразно было бы вести речь и о научных центрах (Институт социологии РАН, Академия управления МВД и др.). Опросы последних являются не менее достоверными, могут расширить, детализировать круг проблем, охваченных исследованием.
4. Инструкция об организации постоянного мониторинга общественного мнения о деятельности полиции (приложение 1 к приказу МВД России от 1 декабря 2016 г. № 777) предусматривает всего два направления использования результатов изучения мнения населения на районном уровне:
а) при подготовке отчетов перед законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами муниципальных образований и населением через СМИ, в том числе посредством сети Интернет;
б) при проведении брифингов, пресс-конференций и выступлений в средствах массовой информации.
Представляется необдуманным пренебрегать столь ценными сведениями о выявленных проблемных сторонах деятельности полиции и отдельных подразделений
ОВД, уязвимых точках криминогенной обстановки и пр.
Во-первых, следовало здесь также указать на необходимость использования результатов руководителями территориальных органов при принятии управленческих решений, направленных на совершенствование оперативно-служебной деятельности отдельных подразделений.
Во-вторых, учитывая, что сегодня руководство МВД России особое внимание уделяет совершенствованию организации научной и научно-технической деятельности, применению и распространению положительного опыта в оперативно-служебной деятельности ОВД, связи науки и практики, целесообразно было бы предусмотреть использование результатов мониторинга в научной работе и учебной деятельности образовательных организаций системы МВД России (тем более, что их сотрудники привлекаются к участию в мониторинге).
5. Отсутствует унифицированная анкета1 (как это было, например, в утратившем силу приказе МВД России от 4 июня 1997 г. № 337 "О мерах по совершенствованию организации изучения общественного мнения о деятельности органов внутренних дел"). Указанное является, на наш взгляд, существенным недостатком в силу следующих причин. Во-первых, качество составления анкеты может быть далеко от идеального. Ведь на результаты опроса влияет не только то, какие вопросы включены в анкету, но и как они сформулированы, в каком порядке расположены, каково их количество и многое другое. Зачастую разработкой анкеты занимаются лица, не обладающие социологическими познаниями в необходимой мере, соответственно, эти особенности, которые должны быть учтены при составлении "опросника", остаются без внимания, и результаты могут быть
1 В приложении 1 к Порядку организации и проведения изучения мнения населения о деятельности полиции в территориальных органах МВД России на районном уровне (утв. приказом МВД России от 1 декабря 2016 г. № 777) предложен опросный лист из трех вопросов с пометкой, что перечень вопросов о деятельности полиции в территориальных органах МВД России на районном уровне не является исчерпывающим; внесение в анкету (опросный лист) иных вопросов, касающихся организации оперативно-служебной деятельности территориального органа МВД России на районном уровне, остается на усмотрение руководителя территориального органа МВД России на региональном уровне.
Вестник Сибирского юридического института МВД России
искажены. Во-вторых, отсутствие единообразной анкеты в разных субъектах Российской Федерации делает полученную информацию несопоставимой в территориальном аспекте (аналогичная проблема возникла бы, если в каждом субъекте были свои формы учета преступлений, лиц, их совершивших, и пр.).
6. Чтобы исключить тенденциозность, "подгонку" ответов под желаемые результаты, исследования общественного мнения должны проводиться независимыми службами (как это делалось в последние годы). У МВД России уже был неудачный опыт мониторинга собственными силами (в конце 1990-х - начале 2000-х гг.) [1; 2], когда положительные оценки деятельности тогда еще милиции в 2-2,5 раза превышали реальные показатели; негатив в обществе усугублялся, а опросы свидетельствовали о положительном настрое населения. Какой бы контроль руководство ни пыталось осуществлять, намеренного искажения результатов избежать не удастся. Кроме того, требование повышения качества деятельности полиции приведет к подгонке получаемых итоговых показателей под необходимые цифры (как это повсеместно происходит с первичным учетом преступности).
7. Последнее принципиальное замечание. Его суть лаконично выражена в ставшей крылатой цитате из басни И.А. Крылова "Щука и кот": "беда, коль пироги начнет печи сапожник, а сапоги тачать пирожник...". Каждый должен заниматься своим делом. Выполнение работы не специалистом, не профессионалом зачастую не может обеспечить ее высокий результат. Разработка инструментария, осуществление опроса, обработка и интерпретация его результатов - весьма тонкое и сложное занятие, для которого требуются социологические, психологические познания, навыки работы со специальными компьютерными программами статистической обработки данных.
Несмотря на то, что п. 9 приказа МВД России от 1 декабря 2016 г. № 777 обя-
зал ДГСК МВД России с учетом предложений заинтересованных подразделений МВД России организовать дополнительное профессиональное образование по изучению общественного мнения о деятельности полиции для сотрудников подразделений центрального аппарата МВД России, сотрудников территориальных органов МВД России на региональном уровне и сотрудников образовательных организаций системы МВД России, это не обеспечит должного уровня знаний, умений и навыков. Обучение будет проводиться на базе тех же вузов МВД, преподаватели которых не обладают глубокими познаниями в области социологии и социологических исследований. Обучение самих преподавателей в специализированных образовательных организациях социологического профиля по причине экономии денежных средств осуществляться не будет.
Следует учесть и тот факт, что указанная работа по мониторингу общественного мнения добавится к обширному перечню обязанностей сотрудников, существенно увеличив объем и напряженность работы. Итог опять тот же: результаты опроса не будут отражать реальной картины.
Резюмируя, подчеркнем, что действовавшая ранее практика проведения опросов населения специализированными социологическими центрами представляется нам более обоснованной. Осуществление же этой работы сотрудниками ведомства приведет к искажению результатов. Будут впустую потрачены материальные, трудовые ресурсы; реальные проблемы деятельности полиции могут быть не выявлены, негатив среди населения будет накапливаться. Реализация принципов деятельности полиции "общественное доверие и поддержка граждан" и "взаимодействие и сотрудничество", декларируемых ст. 9 и 10 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ "О полиции", представляется затруднительной.
Считаем целесообразным пересмотреть организацию мониторинга мнения населения о деятельности полиции, закрепив его проведение за независимыми социологи-
ческими службами посредством проведения тендера. Необходимо также зафиксировать четкий перечень направлений использования результатов опросов, исходя из положений приказа МВД России от 31 декабря 2013 г. № 1040 "Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 345 "Об утверждении государ-
ственной программы Российской Федерации "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности"", с учетом мер государственной политики по формированию и повышению правовой грамотности и правосознания граждан, предусмотренных Основами государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан (утверждены Президентом РФ 28 апреля 2011 г. № Пр-1168).
Библиографический список
1. Мониторинг общественного мнения о деятельности милиции. Проблемы достоверности результатов и перспективы ведомственных социологических исследований : материалы круглого стола 26 сентября 2003 г. - М., 2004. - 90 с.
2. Невирко, Д.Д. Деятельность милиции в зеркале общественного мнения / Д.Д. Не-вирко, В.Е. Шинкевич, Н.А. Горбач // Социологические исследования. - 2006. - № 2. - С. 76-84.
