CC BY
221
жит принцип взаимного доверия и несилового решения проблем. В данном контексте, как это ни парадоксально, сегодня звучат даже предложения о создании некоей южно-кавказской конфедерации государств, где будет охраняться право собственности на всей ее территории, а границы между государствами будут отменены.
Конечно, данный сценарий сегодня выглядит утопичным, поскольку негативы исторической памяти и география государственных границ на Кавказе еще долго будут влиять на настоящее и будущее населяющих его народов. Не менее «богатыми» негативом были отношения между Францией и Германией, но именно политическая воля элит этих государств легла в основу начавшейся в 1951 г. европейской интеграции. Так что нам представляется продуктивным продолжать фундаментальные и прикладные исследования на тему региональных интеграционных институтов.
* * *
Подведем некоторые итоги сказанному в данной статье. Согласно французскому геополитику Иву Лакосту, как минимум три фактора могут способствовать превращению какой-либо географической зоны в объект межгосударственного соперничества: принадлежность к системе международных обменов; наличие жизненно важных ресурсов; символическое значение некоторых мест. Нам представляется, что характеристика геополитического и геоэкономического положения современного Азербайджана полностью отвечает всем этим параметрам. Именно поэтому рассмотренные выше сценарные интерпретации не только предоставляют теоретические возможности расширить пространство для принятия политических решений, но и помогают в адекватном видении стратегических приоритетов этнополитической безопасности страны.
«Центральная Азия и Кавказ», Лулео (Швеция), 2010 г., т. 13, вып.2, с. 101-110.
Андрей Казанцев, кандидат политических наук МНОГОВЕКТОРНОСТЪ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ И ГЕОПОЛИТИЧЕСКАЯ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТЬ РЕСПУБЛИК ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
Центральная Азия как международный регион, включающий пять независимых государств (Казахстан, Киргизстан, Таджики-
стан, Туркменистан и Узбекистан), и, соответственно, специфическая региональная подсистема международных отношений существует с момента распада СССР в 1991 г. Тем не менее этот регион до сих пор характеризуется очень высокой степенью того, что я назвал бы «геополитической неопределенностью» с точки зрения формирования региональной идентичности, определения границ и международных институтов соответствующей региональной подсистемы. Эта неопределенность является одной из важнейших характеристик «новой Большой игры», т.е. геополитического соперничества ключевых мировых акторов за влияние в регионе после распада СССР.
В советский период центральноазиатские республики политически и экономически были отделены от внешнего мира «железным занавесом» и связаны преимущественно с другими республиками, входившими в состав СССР. После его распада достаточно быстро восстановилась традиционная пестрота и мно-говекторность внешнеполитических и внешнеэкономических интересов государств региона. Как тюркские, так и иранские по происхождению народы, кочевые или оседлые, много столетий живя вдоль одной из ключевых транспортных артерий мира, привыкли к многовекторности внешних ориентаций. Процесс «восстановления старых культурных, исторических, религиозных и коммерческих связей» начался уже в конце горбачёвской перестройки. В результате в настоящее время интересы центральноазиатских государств «разбросаны» не только по разным странам-партнерам, но и по ключевым районам мира (см. табл. 1).
Важно выделить следующие важные тенденции.
1. Все центральноазиатские страны проводят многовекторную политику, ориентированную на сотрудничество с как можно большим количеством партнеров. Как я покажу ниже, это вызывает необходимость членства в многочисленных международных организациях, представляющих разные регионы мира. По характеру внешней политики государства Центральной Азии четко делятся на две группы. В одну входят Казахстан и Киргизстан. Они максимально открыты для интеграции во всех возможных направлениях, охотно участвуют в работе различных международных организаций и всегда выступают за расширение интеграции в их рамках (хотя отнюдь не всегда столь же охотно соблюдают накладываемые этим ограничения). В другую группу входят Узбекистан и Туркменистан. Они предпочитают не уступать полномочия
Таблица 1
Внешнеполитические интересы и приоритеты стран Центральной Азии с 2006 г.
Страна Сферы интересов и партнеры Внешнеполитические интересы и приоритеты Тип внешней политики
1 2 3 4
Казахстан Экономическая сфера - Россия, Китай, постсоветские государства, США, ЕС. Военно-политическая сфера - Россия, Китай, США 1. Многовекторная политика 2. Общие интеграционные проекты с Россией 3. Общие инвестиционные проекты с Китаем 4. Сотрудничество с американскими и европейскими нефтегазовыми и другими крупными сырьевыми компаниями 5. Военное сотрудничество с НАТО и США (строительство военно-морской базы в Атырау) Открытая внешняя политика. Сильный акцент на интеграцию
Узбекистан Экономическая сфера - Россия, Китай, страны АТР. Военно-политическая сфера - Россия и Китай 1. Трения с США и ЕС по проблемам демократизации. Игра на их геополитической конкуренции с Россией и Китаем 2. Заинтересованность во внешних инвестициях, особенно из АТР, Китая и России 3. Интерес к Китаю и России как странам, выдвигающим минимальные требования к соблюдению прав человека и демократических стандартов 4. Военная база НАТО (Германии) в Термезе Элементы изоляционизма. Акцент на двусторонние отношения
Киргиз-стан Экономическая сфера - ЕС, Россия, Китай, США, Казахстан. Военно-политическая сфера - Россия, Китай, США 1. Многовекторная политика 2. Заинтересованность в инвестициях со стороны всех возможных внешних партнеров 3. Большие миграционные потоки в Казахстан и Россию 4. Военные базы НАТО (США) и России Открытая внешняя политика. Сильный акцент на интеграцию
Продолжение табл. 1
1 2 3 4
Таджикистан Экономическая сфера - ЕС, Россия, Китай, США, Казахстан, Иран. Военно-политическая сфера - Россия, Китай, ЕС, США 1. Заинтересованность в инвестициях со стороны всех возможных внешних партнеров 2. Большие миграционные потоки в Россию и Казахстан 3. Военные базы России, НАТО (Франции), есть информация об интересе Индии к открытию военной базы в Айни Умеренный акцент на интеграцию. Соединение элементов закрытой и открытой внешней политики
Туркменистан Экономическая сфера - Россия, ЕС, США, Китай, Украина, Иран, Афганистан, Индия, Пакистан, Турция. Военно-политическая сфера - официально признанный ООН нейтральный статус 1. Зависимость в экспорте газа от российской инфраструктуры 2. Многовекторность газо-во-экспортной политики 3. Поиск альтернативных маршрутов экспорта газа. Основные заинтересованные стороны - Китай, ЕС и США, Турция, Индия, Пакистан, Иран 4. Использование США базы Мары-2 для доставки грузов в Афганистан Изоляционизм. Акцент на двусторонние отношения
национальных государств многосторонним международным организациям и, несмотря на членство в них, отдают приоритет двусторонним отношениям. При этом Туркменистан в последние периоды правления Туркменбаши проводил и вовсе ярко выраженную изоляционистскую политику. Ашхабад в силу официального нейтрального статуса никогда не участвовал в центрально-азиатских региональных интеграционных проектах и воздерживался от участия во многих региональных структурах, поддерживаемых внерегиональными державами, таких как Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) или Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). Таджикистан находится где-то посередине между этими двумя группами государств, хотя в последнее время он эволюционирует скорее в сторону второй модели.
2. В разных областях (экономика, политика) у центрально-азиатских стран имеются разные ключевые партнеры. Однако ни в целом во всех сферах, ни даже в какой-то одной из них невозможно выделить доминирующего внешнего партнера. Их влияние везде сбалансировано, что позволяет центральноазиатским лидерам постоянно «играть» на противоречиях внешних сил. Например, Узбекистан после андижанских событий в своих отношениях с Китаем и Россией использовал их противоречия с США. Туркменистан же стремится «организовать» как можно большую конкуренцию среди потенциальных покупателей своего газа.
3. Постоянно происходит быстрая смена иерархии внешних партнеров. Так, Узбекистан после андижанских событий переориентировался с США в сторону преимущественного взаимодействия с Россией и Китаем. В последние годы эта страна вновь проявляет интерес к сотрудничеству с Западом. Таджикистан по мере консолидации режима Э. Рахмона все больше наращивает много-векторность своей внешней политики, уменьшая «долю» российского влияния. Позиции внешних сил в Туркменистане прямо пропорциональны основным направлениям экспорта газа. Поэтому завершение строительства газопровода в Китай уже в ближайшем будущем приведет к резкому усилению его позиций. В Киргизста-не по мере консолидации власти Курманбека Бакиева усиливалось военно-политическое влияние России и Китая и ослабевало влияние Запада. Затем последовал конфликт с Россией по поводу закрытия военной базы США в аэропорту Манас и падения режима Бакиева.
В целом все описанные выше внешнеполитические интересы и приоритеты стран Центральной Азии: а) весьма неопределенны с точки зрения выбора ключевых партнеров и региона мира, на который эти страны ориентируются; б) чрезвычайно нестабильны во времени (т.е. неопределенны и в темпоральном измерении).
Неопределенность растет и за счет того, что центральноази-атские государства крайне заинтересованы в вовлечении в регион разнообразных внешних сил, которые бы позволили им решить комплексные задачи выживания и внутреннего развития. Как отмечает президент Фонда «Наследие Евразии» Е. Яценко, основной интерес центральноазиатских стран - «получение предложения, решающего весь комплекс имеющихся проблем - от экономических до цивилизационных. В свое время принадлежность к Советскому Союзу предлагала именно такое решение: защиту от внешних угроз и подавление экстремизма, доступ к технологиям и
инфраструктуре, интеграцию в союзные и международные хозяйственные связи, гарантии соблюдения интересов местных элит, гуманитарное развитие. Сегодня национальное руководство стран Центральной Азии ищет новый вариант комплексного решения, иной по сравнению с временами СССР».
Парадокс в том, что, нуждаясь во внешнем партнере, который, как это делала Россия в советские времена, сможет решать комплексные проблемы региона, центральноазиатские страны не готовы сделать выбор в пользу одного ключевого партнера, т.е. перейти к одновекторной политике. Поэтому они пытаются «втянуть» в регион как можно больше разнообразных сил.
Многовекторная внешняя политика стран Центральной Азии заключается в готовности сотрудничать с любыми партнерами (Россия, США, Китай, страны ЕС, Турция, исламские государства и т. д.), выражающими желание помочь в решении проблем региона. Однако центральноазиатские политические элиты, войдя во вкус независимости, позволяющей им монопольно распоряжаться ресурсами своих стран, пока не готовы отдать какой-то внешней силе «контрольный пакет». Более того, они зачастую используют сотрудничество с одной из крупных стран как дополнительный аргумент в пользу привлечения к себе интереса ее международных конкурентов.
Такая политика сохраняет геополитическую «размытость» региона. Ведь ключевые партнеры ищутся новыми независимыми государствами во всех возможных географических направлениях. И здесь парадокс заключается в том, что единство региона сохраняется не за счет центростремительных сил, а благодаря равновесию сил центробежных. Центральная Азия существует как отдельный международный регион только потому, что разнонаправленные внешние силы не дают друг другу окончательно растворить его в прилегающих регионах мира.
Многовекторность внешней политики новых независимых государств Центральной Азии не краткосрочное явление. Этому феномену уже почти 20 лет, и при отсутствии серьезных изменений в существующей структуре мировой политики он вряд ли исчезнет за сроки меньшие, чем десятилетия.
Важнейшей особенностью, определяющей характер многовекторной политики государств Центральной Азии, является взаимосвязь их готовности сотрудничать со всеми ключевыми мировыми игроками с распадом региональных интеграционных структур. В результате государства Центральной Азии значитель-
но активнее взаимодействуют с внерегиональными акторами (такими как Россия, Китай, страны ЕС, США, Турция и т.д.), чем друг с другом. Более того, региональные институты и организации оказываются в полной зависимости от помощи внешних спонсоров.
Новым независимым государствам Центральной Азии часто с трудом хватает ресурсов на собственное выживание. У них явно нет средств (военных, экономических, идеолого-символических) еще и на создание структур регионального порядка, которые бы полностью соответствовали их интересам. Даже относительно богатый Казахстан не имеет достаточных возможностей для помощи соседям. В результате государства Центральной Азии оказываются в серьезной зависимости от внешних сил.
Наблюдаемый в Центральной Азии распад региональных интеграционных структур при наличии ярко выраженной взаимозависимости этих государств и осознаваемой всеми необходимости регионального сотрудничества является парадоксом постсоветской политической жизни. После распада СССР в Центральной Азии существовало множество сменявших друг друга интеграционных организаций. В этом плане регион можно считать лидером на постсоветском пространстве. Даже создание СНГ было во многом инициировано именно центральноазиатскими лидерами. Однако сотрудничество между государствами в рамках этих организаций совершенно не складывалось. Принималось огромное количество документов, которые были обречены на заведомое невыполнение. Любая страна, выдвигавшая проекты кооперации, подозревалась в своекорыстных мотивах, в попытках «обмануть» соседей. Для того чтобы какие-то проекты реализовывались, постоянно нужна была помощь внерегиональных спонсоров (прежде всего США, ЕС, Японии и России).
Понимание неэффективности деятельности региональных организаций вынуждало к постоянным их реформам, сопровождавшимся сменой названия. Однако эти «структурные перетряски» ни к чему не приводили. Следующие организации выполняли интегрирующую роль даже хуже, чем предыдущие.
В 1990 г., накануне развала СССР, в Алма-Ате руководителями республик Средней Азии и Казахстана было принято решение об интегрировании их экономик в рамках обновленного Союза и проведении согласованной хозяйственной политики. 14 августа 1991 г. на ташкентской встрече было подписано Соглашение об организации межреспубликанского Консультативного совета республик Средней Азии и Казахстана. Однако распад Советского
Союза отодвинул эти идеи в сторону. Сразу же после подписания Беловежских соглашений, означавших роспуск СССР, главы цен-тральноазиатских республик собрались в Ашхабаде. Существовало несколько вариантов реагирования на ситуацию: выступить в пользу сохранения СССР, попытаться сформировать в своем регионе альтернативный союз, попросить о вступлении в СНГ. Победил третий вариант. 20 декабря 1991 г. лидеры 11 бывших советских республик подписали в Алма-Ате договор об образовании СНГ.
Разочарование в медленных темпах интеграции внутри СНГ постоянно оживляло идеи центральноазиатской интеграции. Начало новому этапу строительства региональной центральноазиатской организации положило подписание 29 июля 1993 г. в Алма-Ате межправительственного узбекско-казахстанского соглашения о мерах углубления экономической интеграции на 1994-2000 гг. Практически ни одно из мероприятий, предусмотренных этим соглашением, не было реализовано. Однако 16 января 1994 г. к этому документу присоединилась Киргизская Республика. В результате 30 апреля 1994 г. в г. Чолпон-Ата главы трех стран подписали Договор о создании Единого экономического пространства. Так было положено начало Центральноазиатскому союзу (ЦАС), структуры которого строились по образцу СНГ.
Центральноазиатский интеграционный процесс стал распространяться и на сферу безопасности, хотя формально взаимодействие в этой области шло в основном вне институциональных рамок ЦАС. Военно-политическое сотрудничество стран ЦАС было подкреплено подписанием Договора о вечной дружбе между Казахстаном, Киргизстаном и Узбекистаном в январе 1997 г. в Бишкеке. При финансовой и политической поддержке США и других стран НАТО в 1996 г. по образцу Балтбата (коллективных сил балтийских государств) был создан Центральноазиатский батальон (Центразбат). Период активной деятельности батальона пришелся на 1997-1999 годы. Прекращение внешнего финансирования после 1999 г. привело к тому, что Центразбат просто перестал собираться вместе. Последние учения Казахстан провел в 2000 г. в основном своими силами.
Реальная кооперация в военно-политической сфере разворачивалась в сотрудничестве с Россией. Так, в 1996-1997 гг. участники ЦАС взаимодействовали с ней в охране южных границ Таджикистана. Узбекистан и Россия были активно втянуты в конфликт в Таджикистане с самого его начала. При этом именно
поддержка этих стран привела к победе Народного фронта. В дальнейшем это сотрудничество прекратилось из-за серьезных уз-бекско-российских разногласий по поводу процесса национального примирения в Таджикистане, а потом из-за конфликта между руководством Таджикистана и Узбекистана. ЦАС просуществовал четыре года, с 1994 по 1998-й. Неуспешность интеграции в рамках этого союза наряду со вступлением Таджикистана в процесс регионального сотрудничества привели к его ликвидации. Новая структура была названа Центральноазиатским экономическим сообществом (ЦАЭС). Тем не менее из-за обострения проблем в области безопасности и глобального кризиса развивающихся рынков практические результаты деятельности этой организации были незначительны.
Ситуация в Центральной Азии резко поменялась после 11 сентября 2001 г. Американское военное присутствие в регионе привело к активизации идей интеграции Центральной Азии без участия России. Большую роль в этом сыграли заманчивые обещания по оказанию помощи от США, которые получили централь-ноазиатские страны (например, только Узбекистану, по данным, фигурировавшим в прессе, было обещано до 8 млрд. долл.).
По инициативе президента Узбекистана Ислама Каримова договоренность об очередном преобразовании центральноазиат-ской интеграционной структуры была достигнута в ходе прошедшего 27-28 декабря 2001 г. Ташкентского саммита президентов Узбекистана, Казахстана, Киргизстана и Таджикистана. Договор об учреждении взамен ЦАЭС Организации «Центрально-Азиатское сотрудничество» (ОЦАС) был подписан 28 февраля 2002 г. в Алма-Ате. Западная помощь странам ОЦАС так и не материализовалась, так как США и их союзники были полностью поглощены ситуацией в Афганистане, а затем в Ираке. Разочарование в возможности помощи Запада неизбежно привело к активизации роли России и Китая. Вопрос о вступлении Российской Федерации в ОЦАС обсуждался уже на саммите организации в Астане в мае 2004 г. 18 октября 2004 г. в ходе Душанбинского саммита было объявлено о предстоящем вступлении России в ОЦАС. Согласно заявлению официального представителя МИД России основные задачи вступления РФ в ОЦАС были связаны с проблематикой безопасности.
Однако дни ОЦАС были сочтены. После «революции тюльпанов» в Киргизстане к власти пришло правительство Кур-манбека Бакиева, которое первоначально в большей мере, чем ад-
министрация Аскара Акаева, склонялось к сотрудничеству с Россией и Китаем. Решающий удар по центральноазиатской интеграции нанесли события в Андижане. После кровавого подавления антиправительственных выступлений в этом городе руководство Узбекистана было вынуждено почти полностью порвать отношения с США и резко сблизиться с Россией. Узбекистан вступил в Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) и затем в ОДКБ. Возникла ситуация полностью перекрещивавшегося членства. В результате 6 октября 2005 г. было решено объединить ОЦАС с ЕврАзЭС. Таким образом, специфическая центральноази-атская интеграционная структура исчезла.
Невозможность центральноазиатских стран сорганизоваться создает «вакуум» внутри региона, который оказывается лишенным собственной структуры регионального порядка. Это, в свою очередь, «притягивает» к нему глобальных игроков и приводит к росту геополитической неопределенности в регионе. Провал всех попыток внутрирегиональной интеграции в сочетании с давними традициями многовекторных международных связей региона Великого шелкового пути привели к тому, что в Центральной Азии активно работает большое количество международных межгосударственных региональных организаций, поддерживаемых ключевыми акторами современной мировой политики (Россия, США, Китай, государства ЕС и т. д.).
Перечислю прежде всего представленные в Центральной Азии международные региональные организации постсоветского пространства, поддерживаемые Россией.
1. Содружество Независимых Государств (СНГ). Создано 8 декабря 1991 г. для регулирования отношений сотрудничества между странами, ранее входившими в состав СССР. В СНГ в настоящее время присутствуют четыре страны Центральной Азии (кроме Туркменистана, который в 2005 г. вышел из действительных членов СНГ и стал наблюдателем).
2. Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) -международная экономическая организация ряда постсоветских государств, образованная в мае 2001 г. Занимается формированием общих внешних таможенных границ, выработкой единой внешнеэкономической политики с целью создания в перспективе общего рынка. Включает пять членов, среди которых три центрально-азиатские страны (Казахстан, Киргизстан, Таджикистан). В 2005 г. ЕврАзЭС было объединено с ОЦАС. После этого в 2006 г. в ЕврАзЭС
вступил Узбекистан. Однако в ноябре 2008 г. он заявил о приостановлении своего членства и намерении покинуть организацию.
3. Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Создана на основе Договора о коллективной безопасности (ДКБ) СНГ 7 октября 2002 г. Цель - военно-политическое сотрудничество, взаимопомощь в обеспечении национальной безопасности. В настоящее время в организации семь членов, включая все центральноазиатские страны за исключением Туркменистана. Первоначальными участниками из Центральной Азии были Казахстан, Киргизстан, Таджикистан. Узбекистан вернулся в ОДКБ в 2006 г. (до этого он отказался продлить членство в ДКБ СНГ в 1998 г.). Однако реальное сотрудничество Узбекистана с этой организацией очень ограниченно.
4. Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) (см. ниже) среди азиатско-тихоокеанских организаций.
Теперь обратимся к анализу членства центральноазиатских государств в региональных организациях АТР. Азиатско-тихоокеанское направление притяжения центральноазиатских стран пока в организационном плане достаточно слабо относительно трех остальных векторов (тем более что оно нечетко дифференцировано, так как в ШОС входит Россия, а в Азиатский банк развития - Индия и ряд западных стран). Тем не менее оно имеет серьезные перспективы, связанные с неизбежным усилением политико-экономического влияния Китая в Центральной Азии и ростом экономического сотрудничества между центральноазиат-скими и азиатско-тихоокеанскими странами.
Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). Первоначально существовала в виде «Шанхайской пятерки», созданной в результате подписания в 1996-1997 гг. между Китаем, Россией, Казахстаном, Киргизстаном и Таджикистаном соглашений об укреплении доверия в военной области и о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы. 15 июня 2001 г., после включения Узбекистана, ШОС была конституирована как региональная международная организация. В настоящее время в ШОС входят все центральноазиатские страны, кроме Туркменистана. Лидерами организации являются Китай и Россия, несущие основную долю издержек по ее финансированию. Штаб-квартира ШОС расположена в Пекине, рабочие языки - русский и китайский. Первоначально приоритет в рамках организации отдавался сотрудничеству в сфере безопасности, включая борьбу с терроризмом, наркобизнесом и т. д. Постепенно на первый план стали выходить торгово-
экономическое взаимодействие и интеграция, в том числе в области энергетики.
Азиатский банк развития (АБР). Создан 19 декабря 1966 г. с целью развития региональной кооперации. Насчитывает 48 региональных членов, включая таких основных спонсоров, как Индия, Китай и Япония. Все пять центральноазиатских государств являются членами АБР.
Центральноазиатское региональное экономическое сотрудничество (ЦАРЭС). Эта программа была инициирована АБР в 1997 г. для реализации в Центральной Азии проектов в области энергетики, транспорта и торговли. Она была поддержана другими международными донорами: АБР, ЕБРР, МВФ, Исламским банком развития, ПРООН и Всемирным банком. В ЦАРЭС участвуют Азербайджан, Афганистан, Казахстан, Киргизстан, Китай, Монголия, Таджикистан и Узбекистан.
Далее рассмотрим участие центральноазиатских стран в международных исламских организациях. Сразу же после получения независимости новые государства Центральной Азии начали подчеркивать свою исламскую идентичность. Результатом стало интенсивное взаимодействие с другими мусульманскими странами и активное членство в международных исламских организациях всех центральноазиатских государств, даже обычно воздерживающегося от участия в межгосударственных структурах Туркменистана.
Организация Исламская конференция (ОИК) - «исламская ООН», создана в 1969 г. на Конференции глав мусульманских государств в Рабате с целью обеспечения исламской солидарности в социальной, экономической и политической сферах, борьбы против колониализма, неоколониализма, расизма и поддержки Организации освобождения Палестины в борьбе с Израилем. Включает все пять центральноазиатских государств.
Исламский банк развития (ИБР) - исламский аналог Всемирного банка. Создан 15 декабря 1973 г. с целью финансирования проектов экономического и социального развития исламских стран. Включает более 50 членов, среди которых пять централь-ноазиатских государств.
Организация экономического сотрудничества (ЭКО). Создана 27-29 января 1985 г. (все центральноазиатские страны, кроме Казахстана, вступили в нее в феврале 1992 г. на саммите в Тегеране). Цель - региональная интеграция, сотрудничество исламских стран региона в развитии торговли, транспорта, коммуникаций,
туризма, а также расширение культурных связей. В настоящее время включает десять членов, среди которых пять центральноази-атских государств, Азербайджан, Иран, Пакистан, Турция, Афганистан.
Наконец, одним из важнейших геополитических «векторов» политики центральноазиатских государств являются их институционально-организационные связи с Европой и евроатлантиче-ским пространством. Центральная Азия долго не воспринималась странами Европы как сфера своих жизненных интересов. Тем не менее центральноазиатские государства сразу же после образования оказались в трех перечисленных ниже европейских организациях в качестве наследниц СССР.
Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР). Образован 15 апреля 1991 г. с целью содействия становлению рыночной экономики в постсоциалистических государствах. Включает 63 члена, среди которых пять центральноазиатских государств.
Организация по сотрудничеству и безопасности в Европе (ОБСЕ) - крупнейшая в мире региональная организация, занимающаяся вопросами безопасности. Создана 1 января 1995 г. Включает 56 членов, среди которых все бывшие советские республики. Казахстан председательствовал в ОБСЕ в 2010 г.
Совет евро-атлантического партнерства (СЕАП) - организация, аффилированная с НАТО. Цель - обсуждение взаимодействия в военно-политической сфере. Создана 8 ноября 1991 г. Включает 50 членов, среди которых пять центральноазиатских государств (хотя степень сотрудничества с СЕАП у них весьма различна, варьируя от чисто номинального членства у Туркменистана и Таджикистана до реального сотрудничества у Казахстана и Кир-гизстана).
Постепенное расширение НАТО и ЕС на Восток и осознание целого ряда общих с Центральной Азией проблем, связанных с борьбой с новыми угрозами безопасности (терроризм и религиозный экстремизм, наркотрафик) и с поставками энергоносителей, активизировали различные институционализированные формы взаимодействия в военной, экономической и гуманитарных сферах. Их условно можно назвать «вторым поколением» институционально-организационных связей. Формально в этих структурах участвуют все страны региона. Однако в реальности эти связи очень нестабильны, а некоторые государства (например, Туркменистан) имеют лишь номинальное членство.
«Партнерство ради мира» (ПМ) НАТО. Программа и соответствующая организационная структура были созданы в январе 1994 г. с целью расширения военно-политического сотрудничества в Европе, распространения принципов демократии, в том числе как способ постепенной подготовки к расширению Североатлантического альянса. Программа объединяет 23 страны, включая все центральноазиатские государства.
ЕС также стал постепенно формировать в Центральной Азии организационно-институциональную среду, облегчающую взаимодействие. С этой целью использовался как формат двусторонних договоренностей о партнерстве и сотрудничестве, так и различные программы содействия. Последние стали способом распространения в регионе огромной «мягкой силы» ЕС. Программа «Восточное партнерство» в настоящее время ограничивается регионом Южного Кавказа, однако есть вероятность, что со временем она будет расширена и на Центральную Азию.
Итак, попробуем обобщить приведенные выше данные о том, с кем и по каким направлениям интегрируются государства Центральной Азии, в виде таблицы.
Таблица 2
Международные организации и геополитические векторы политики государств
Политическая интеграция Экономическая интеграция Военно-политическая интеграция
Россия и постсоветское пространство СНГ ЕврАзЭС, ШОС ОДКБ, ШОС
ЕС ОБСЕ, СЕАП ЕБРР, соглашения с ЕС о партнерстве и сотрудничестве, программы помощи ЕС СЕАП, ПМ и индивидуальные программы партнерства с НАТО
АТР и Китай ШОС ШОС, АБР, ЦАРЭС ШОС
Исламский мир ОИК ЭКО, ИБР Нет
Исключения, касающиеся, например, особых позиций Туркменистана и Узбекистана, перечислены выше, поэтому речь будет идти о тех региональных организациях или институционализированных формах сотрудничества, в которых представлено большинство стран региона. Из таблицы видно, что центральноазиат-
ские страны интегрируются сразу в четырех направлениях, а сам регион является зоной «экспансии» четырех соседних структур регионального порядка.
Многовекторная политика является классической для многих государств мира, недавно обретших независимость. Эта политика была оформлена на международном уровне в рамках Движения неприсоединения. За счет нее молодые государства дистанцировались от основных центров силы биполярного мира -США и СССР, одновременно получая помощь с двух сторон. В Афганистане до апрельского переворота 1978 г., при правлении короля Захир Шаха и президента Дауда, эту политику описывали как «прикуривание американских сигарет русскими спичками». Многовекторную политику в настоящее время проводят и многие крупные державы, например Россия. Такая политика при всей ее привлекательности неизбежно содержит в себе структурную проблему в виде высокой неопределенности. В случае, если интеграция идет сразу по нескольким векторам, возникает угроза принятия противоречащих друг другу обязательств, которую очень трудно избежать. В самом деле, как государство А может интегрироваться одновременно с группами государств Б и В, если эти группы государств между собой не интегрируются?
В результате многовекторной политики одного государства возникают серьезные моменты неопределенности в отношениях между другими государствами. Многовекторные политики центральноазиатских государств приводят к тому, что параллельно существуют разные проекты и структуры, предназначенные для решения одних и тех же проблем. Их создатели не только не сотрудничают между собой, но часто вообще друг друга не замечают. Средства внешних спонсоров расходуются неэффективно, а подлинно глобальные проблемы, проявляющиеся на региональном уровне, не решаются.
В Центральной Азии для борьбы с одними и теми же глобальными угрозами (терроризм, экстремизм, проблемы «несостоявшихся государств», наркоторговля) развернуты три крупные военные машины (ОДКБ, ШОС и НАТО). Однако между ОДКБ и ШОС гармоничные отношения только начали устанавливаться в последнее время, а между НАТО и двумя вышеперечисленными организациями вообще никаких отношений нет. В результате проблемы региона не только не решаются, но, напротив, усиливаются благодаря постоянно маячащей на горизонте угрозе противостояния крупных внешних сил.
В области экономики центральноазиатские страны участвуют сразу в целой серии региональных торгово-интеграционных организаций постсоветского пространства (ЕврАзЭС, ШОС), исламских стран (ЭКО), а также связывающих их с Китаем (ШОС) и другими странами АТР (АБР). Перспективными являются и программы социально-экономического сотрудничества с ЕС. В результате образуется беспорядочно перемешанная система экономических обязательств, которую доклад Азиатского банка развития уподобил «чашке со спагетти». Поскольку интеграционные обязательства внутри вышеперечисленных структур часто взаимоисключающие, то центральноазиатские страны при всем желании не смогли бы их придерживаться.
Неопределенность в Центральной Азии чрезвычайно сильна даже по сравнению с иными проблемными регионами мира. Большинство из них (кроме Балкан, Кавказа и некоторых частей Африки) не характеризуется столь серьезными внутренними противоречиями и различиями. Центральная Азия как один из самых молодых в мире международных регионов все еще находится в процессе становления своей институциональной структуры, системы международных организаций, в поиске культурно-политической идентичности.
Пожалуй, нет другого региона, которому бы мощные внешние силы предложили так много вариантов развития. Центральная Азия - рекордсмен по количеству противоречащих друг другу интеграционных проектов. Несмотря на то что регион характеризуется уникальной комбинацией вызовов и угроз разного уровня, конкуренция внешних сил и отсутствие кооперации между самими центральноазиатскими странами уничтожают существенную часть потенциала международного сотрудничества в деле нейтрализации этих угроз.
Интересы центральноазиатских государств с момента обретения ими самостоятельности связывают их одновременно с постсоветским пространством или Центральной Азией, евро-атлантическим пространством АТР и Китаем, исламским миром. Соответствующие конкурирующие геополитические векторы поддерживаются ключевыми акторами мировой политики (Россия, США, государства ЕС, Китай и т.д.). «Размытость» региона между четырьмя геополитическими векторами возникает за счет многовекторной политики центральноазиатских стран.
Государства Центральной Азии значительно больше сотрудничают с внерегиональными акторами, чем друг с другом, что
привело к распаду региональных интеграционных структур. Единство недавно возникшего международного региона сохраняется не в результате действия центростремительных сил, а за счет определенного равновесия сил центробежных.
Многовекторная политика при всей ее привлекательности для государств, недавно обретших независимость, неизбежно содержит в себе структурную проблему в виде высокой неопределенности. В Центральной Азии параллельно существует множество поддерживаемых внешними силами проектов и структур, предназначенных для решения одних и тех же проблем. Средства внешних спонсоров в результате расходуются недостаточно эффективно, а глобальные проблемы, возникающие в рамках региона, не решаются.
Представленная выше перспектива основана на подходе к геополитическим проблемам постсоветского пространства, который сформулирован в ряде работ автора данной статьи. Такой подход, в частности, позволяет сформулировать гипотезу о геополитической специфике постсоветского пространства, связанной с постепенным увеличением степени геополитической неопределенности в более восточных регионах по сравнению с более западными. При этом неопределенность достигает своего максимума именно в регионе Центральной Азии.
Так, страны Балтии являются членами ЕС и НАТО, органической частью Европы и евро-атлантического пространства. Европейские страны СНГ представляют собой объект борьбы за влияние между Россией и ЕС, Россией и Западом. Соответственно, в этой зоне постсоветского пространства разворачивается конкуренция между структурой регионального порядка, сформировавшейся в Центральной Евразии вокруг России, и теми структурами, которые образуют на своей ближайшей периферии ЕС (особенно в рамках «Восточного партнерства») и НАТО. Это создает геополитическую неопределенность и связанный с ней конфликтный потенциал. На Кавказе геополитическая неопределенность увеличивается за счет исламского фактора. В Центральной Азии к этому прибавляется влияние Китая и других государств АТР. Учет фактора геополитической неопределенности чрезвычайно важен для анализа процессов, разворачивающихся на постсоветском пространстве, для поиска путей нейтрализации международных противоречий и конфликтов.
«Вестник Института Кеннана в России», М., 2011 г., вып. 14, с 19-30.
