CC BY
27Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 23 (62). № 1. 2010 г. С.408-413.
УДК 343.359.3(477)
МИТН1 ПРОТОТИПИ (CUSTOMS BLUEPRINTS) ЯК ОР1€НТИР ДЛЯ МОДЕРШЗАЦП МИТНО1 СЛУЖБИ УКРА1НИ
Романенко Г. В.
Кшвська регюнальна митниця, Кшв, Украша
Статтю присвячено дослщженню одного i3 стандарт!в модершзацп не лише д!яльност1 органiв митно! служби, а й самих митних органiв. Запропонованi для застосування у достатньо вузьк!й сферi митнi прототипи GC набули поширення i в !нших галузях м1жнародних i мiждержавних в!дносин. Окрему увагу прид!лено моделi законодавства, яке покликане створити сприятливе середовище i для економiчних операторiв, i для митних орган!в.
Kmuoei слова модернiзацiя, митш прототипи, Свропейська комiсiя, компетенц!я, митна служба, митна адмiнiстрацiя.
Необх!дн!сть науково! розробки проблеми управл!ння !нституц!ональним роз-витком Державно! митно! служби Укра!ни в контекст! !! функц!онування як !нститу-ту державно! служби е очевидною. Нев!дпов!дн!сть державного !нституту р!вню складност! функц!й та завдань, поставлених державою, призводить до !стотного зниження ефективност! роботи механ!зму держави як такого. В!дсутн!сть у орган!в митно! служби достатн!х повноважень для реал!зац!! завдань, передбачених ст. 11 Митного кодексу Укра!ни, а також упов!льнений процес приведення митно! служби до стандарта €С, - усе це в сукупност! негативно впливае на результативн!сть за-хисту економ!чних !нтерес!в держави.
До опрацювання зазначено! проблеми долучаються фах!вц!в р!зних галузей науки. Так, в аспект! державного управл!ння встановлено, що процесом, адекватним сучасному стану !нституц!онального розвитку митно! служби, е модерн!зац!я. Як б!льш-менш ц!л!сна концепц!я вона в!дображае таку стратег!ю розвитку митно! служби, реал!зац!я яко! забезпечуе ст!йке функц!онування в умовах суттевих зм!н !! оточення, а !! к!нцева мета - перетворення митно! служби Укра!ни на державний !нститут, д!яльн!сть якого базуеться на безумовному визнанн! його авторитету та компетентност! св!товим торговельним ствтовариством, а також на широк!й соц!а-льн!й п!дтримц! всередин! кра!ни та за кордоном з боку учасник!в зовн!шньоеконо-м!чно! д!яльност!, промислових та ф!нансових структур, м!жнародних союз!в та ор-ган!зац!й, передус!м Всесв!тньо! митно! оргашзацп та Св!тово! орган!зац!! торг!вл! [1] (додамо - так само, як ! Свропейського Сп!втовариства).
Свое досл!дження Павленко О. О. [2] присвятила питанням розробки та впрова-дженню м!жнародних профес!йних стандарт!в тдготовки карого потенц!алу митних служб через !мплементац!ю Рамкових стандарт!в безпеки SAFE. При цьому митн! прототипи названо в числ! акт!в, сам факт !снування яких вимагае привести систему тдготовки й перешдготовки персоналу митно! служби у в!дпов!дн!сть до м!жнаро-дних стандарт!в. Разом !з тим ! в перш!й, ! в друг!й робот! в!дсутн!й докладний ана-л!з структури та зм!сту митних прототишв.
З урахуванням сформульовано! проблеми, а також у зв'язку i3 потребою напов-нення основних напрямiв дiяльностi Держмитслужби Укра!ни реальним i актуалiзо-ваним змiстом, метою дано! статп е аналiз митних прототишв на прикладi одного i3 них на предмет сприйняття його як стандарту для практики модершзаци (осучас-нення) втизняно! митно! служби.
На думку вчених, модернiзацiя митно! служби мае охоплювати кожний з рiвнiв li функцiонування: нормативний - оптишзащя нормативно! бази в сферi митно! справи, структурний - реформування органiзацiйно! структури, технiчний - модер-нiзацiя засобiв митного контролю, митно! шфраструктури та митних технологiй в цшому, особистiсний - вдосконалення кадрових процедур, управлiнсько! та оргаш-зацшно! культури тощо. Доведено, що метою модершзаци митно! служби е вирь шення подвiйного завдання - створення умов штенсифшацн зовнiшньоекономiчних зв'язкiв та ефективного захисту економiчних iнтересiв Укра!ни. У зв'язку з цим за-пропоновано реорганiзувати органiзацiйну структуру митних оргашв за таким принципом: фюкальш митнi органи, митнi органи пунктов пропуску (технологiчнi), оперативнi (правоохороннi) митш органи та спецiалiзованi митнi установи. Така структура виключае вплив митного органу, що здшснюе випуск товарiв у вiльний обiг, на митний орган, який пропускае такi товари на митну територда Укра!ни, що дасть можливють здiйснювати подвiйний контроль за яюстю митного контролю. Запропоновано монiторинг процесу модернiзацi!, який мае спрямовуватися на вияв-лення вщхилень вiд реалiзацi! програм i корекщю в процесi !х розробки та реалiза-цi!. Вiн мае поеднуватися з оцiнкою ефективностi певних титв рiшень, вiдстеження процесiв щодо !х реалiзацi! i автоматично оцiнювати таю сфери: шновацп в митнiй службу соцiальний потенцiал митно! служби; професшно-особистюш якостi пра-цiвникiв митних оргашв; ефектившсть модернiзацi! митно! служби.
Прагнення схематизувати, надати лопчного вигляду мехашзмам останнього присвячено «митнi прототипи» [3]. Останш пiдготовлено Генеральним директоратом з податкових питань та митних союзiв Свропейсько! Комiсi! та рекомендовано використовувати митним адмшютращям (термiн поширено в актах мiжнародного та европейського права й позначатиме тут i далi за текстом митнi органи, незалежно вiд мiсця в системi митно! служби) з метою перегляду адмшютративних та опера-цiйних функцш, а також для приведення вщповщних процесуальних норм i процедур у вщповщшсть зi стандартами €С.
Нацiональне митне законодавство мiстить посилання на митнi прототипи. За-тверджеш наказом Держмитслужби Укра!ни вiд 28.10.08 № 1205 основш прiоритетнi напрями дiяльностi та завдання державно! митно! служби Укра!ни на 2009 рш [4], враховувалася, зокрема, необхiднiсть продовження роботи зi створення умов для за-безпечення подальшого безпосереднього впровадження у практичну дiяльнiсть Держмитслужби окремих складових частин багатофункцiонально! комплексно! системи «Електронна митниця», а також реалiзацii положень ряду мiжнародних стандарта, таких як Рамковi стандарти безпеки та спрощення мiжнародно! торгiвлi (ВМО, 2005) та Митш прототипи (Customs Blueprints) (Свропейська комгая, в ред. 2008).
Останш, по суп - minimalne standardy unijne dla sluzb celnych (поль. - мшмаль-rn союзнi стандарти для митних служб). За напрямами вони були розподшеш на за-
конодавство, орган!зац!ю та управл!ння, управл!ння людськими ресурсами, митна етика, внутр!шн!й аудит, навчання, сприяння торг!вл! та взаемини !з б!знесом, зв'язки !з громадськ!стю та комун!кац!!, митне сп!вроб!тництво, зб!р платеж!в, управл!ння ризиками, сучасна аграрна пол!тика: експортний контроль, прикордон-ний та внутр!шн!й контроль, транзит та перем!щення товар!в, оц!нка митно! вартос-т!, аудит та пост-аудит, розсл!дування та правоохоронна д!яльн!сть, правоохоронна д!яльн!сть митних орган!в у сфер! захисту прав !нтелектуально! власност!, безпека ланцюга поставок, !нфраструктура та обладнання, митн! лаборатор!!, !нформац!йн! та комун!кац!йн! технолог!!.
Отже, у липн! 1997 року €вроком!с!я запропонувала стратег!ю для кра!н-кандидат!в, що готувалися вступати до €С. Пр!оритетом для них були сфери митно-го та податкового управл!ння. Уважалося, що реформован! у в!дпов!дност! до арти-кульованих стандарт!в митн! служби таких держав зможуть ефективн!ше застосову-вати, контролювати додержання свого внутр!шнього законодавства (норм матер!а-льного ! процесуального права), неминуче адаптованого до вимог права €С, яке в тому числ! «обслуговуе» потреби торгово! та економ!чно! пол!тики цього рег!ональ-ного об'еднання.
Так чи !накше, проте об'ектом пол!пшення мали би стати так зван! адм!н!стра-тивн! та операц!йн! функц!! митних служб кра!н-претендент!в. Наприклад, африкан-ськ! кра!ни в переб!гу створення митних союз!в використовували обговорюван! тут митн! стандарти для планування процесу реформ для розвою проект!в техн!чно! до-помоги в царин! митно! д!яльност!. А кра!ни Аз!!, що готувалися до вступу в Св!тову орган!зац!ю торг!вл!, посилалися на ц! стандарти як норми-гарант!! виконання узя-тих на себе зобов'язань. Ба б!льше, тепер митн! прототипи слугують ор!ентиром ! для реформування законодавства, що регламентуе сферу зовн!шньо! торг!вл!.
На думку розробник!в customs blueprints причиною усп!ху цього документу е той факт, що сучасн! митн! адм!н!страц!! стикаються з однаковими проблемами у сво!й д!яльност!. В!дтак, шлях розв'язання ц!лком природно може виглядати як пев-на ун!версальна модель, яка через глобал!зац!ю та прискорене зростання торг!вл! (щоправда, !стотно загальмоване нин!шн!ми кризовими явищами) вимагае уточнен-ня, формулювання нових пр!оритет!в. 1х реал!зац!я, своею чергою, передбачае б!льш т!сне м!жнародне сп!вроб!тництво, б!льш узгоджених ! осучаснених процедур, д!й та процес!в. В числ! приклад!в тут слушно називаеться як базовий забезпечення без-пеки м!жнародно! торг!вл! та боротьба з порушенням прав !нтелектуально! власнос-т! правовласник!в торгових марок, варт!сть яких невпинно зростае ! подекуди сягае суми, в яку можна оц!нити вироблений п!д ц!ею маркою товар.
З !ншого боку, !дея сп!вроб!тництва та пост!йно! взаемод!! митно! служби !з суб'ектами зовн!шньоеконом!чно! д!яльност! (або «економ!чними операторами») справд! може бути реал!зована, коли засоби спрощення процедур зовн!шньо! то-рг!вл! забезпечить державний контроль, базований на систем! управл!ння ризиками, зведенн! до м!н!муму паперовий документооб!г, принципов! «единого в!к-на», пост-аудитов!, внутр!шньому аудитов!, урахуванн! думки громадськост!, ефективному рег!ональному та м!жнародному митному сп!вроб!тництв!. Лише ефективна, гнучка та компетентна митна адм!н!страц!я здатна розв'язати нагаль-
ш завдання, спрямоваш на виконання функцш органу державно! влади. Звщси висновок щодо необхщност вряди-годи переглядати митнi стереотипи, зважати на новi прiоритети, новi виклики.
Укра!на е кра!ною-партнером европейсько! политики сусiдства i водночас до-кладае зусиль для створення зони вшьно! торгiвлi з Свропейськими Сшвтоварист-вами. Тож митна служба повинна вщповщати моделi митно! адмiнiстрацi!, придат-но! для реалiзацi! зобов'язань, прописаних в угодах про сшвробтоництво (у тому чи-слi галузевих). Поза тим, customs blueprints не обмежують, а лише сприяють модер-нiзацi! митно! служби зпдно з полiтико-правовими актами нацюнального законо-давства, до числа яких без перебiльшення можна вщнести Концепцiю модернiзацi! дiяльностi митно! служби, затверджену наказом ДМСУ. Саме з щею метою, а також для певно! унiверсалiзацi! прототипи, по-перше, укладено як намiр вищого рiвня i аж нiяк не пiд конкретш соцiально-економiчнi чи полiтичнi умови; по-друге, опи-сують основнi принципи й особливост дi! кожно! з функци митницi у ключових сферах; по-трете, сприяють гнучкосп в таких сферах задля одночасного забезпечен-ня застосування найкращих стандартiв GC; по-четверте, забезпечують дотичшсть до ключових систем €С.
Продемонструемо структуру кожного iз митних прототитв на прикладi стандарту «Законодавство». Варто зауважити, що насамперед зазначаеться мета (дозволяе окреслити тактичш й стратепчш цiлi, на досягнення яких мае бути спрямовано дiя-льнiсть iз виконання тих чи шших функцiй митно! адмiнiстрацi!), потому - власне стратепчш цш (себто стандарти, що вказують на рiвень та яюсть очiкуваного ефек-ту), i нарештi ключовi показники (мшмально обов'язковi стандарти, яких важливо досягти для реалiзацii як первинних, так i стратегiчних цiлей; окремi з таких цшей можуть збiгатися у рiзних митних прототипах, що лише шдкреслюе взаемозв'язок помiж функцiями, виконуваними митними органами; на це з орiентованi так зваш «перехреснi посилання»). З метою полегшити роботу з прототипами, допомогти проаналiзувати недолiки й виявити потреби, спланувати поточну дiяльнiсть, для кожного з них розроблено бланк, що вмщуе в собi ключовi показники.
Отже, митний прототип «Законодавство» передбачае створення комплексно! та стабiльно! законодавчо! системи, що мае забезпечити належне, гармошзоване застосування нацiонального законодавства та мiжнародного права у митнiй сферь Таке законодавство спричинить довiру суспшьства до держави, неминучу вщповщаль-шсть посадовцiв митно! служби за вчинеш службовi правопорушення. Разом iз тим, воно мае забезпечити «прозорють» у питаннях прав i обов'язкiв посадових ошб митно! служби, а також суб'екпв пiдприемництва й громадськость
З точки зору стратегi! дш правова основа покликана гарантувати: стабшьшсть правових приписiв, модернiсть митно-тарифно! системи (вщповщшсть мiжнарод-ним стандартам), повноважнють i вiдповiдальнiсть митно! адмiнiстрацi! щодо при-йняття важливих управлiнських ршень, незалежнiсть внутрiшнього та зовнiшнього аудиту митно! служби, ефектившсть системи оскарження ухвалених митним органом ршень, законнiсть зовнiшньо! торгiвлi, ефективнiсть сшвроб^ництва з iншими нацiональними правозастосовними органами, надшшсть захисту державно! та коме-рцiйно! таемницi.
Ключов! показники анал!зованого митного прототипу зведено до наступних.
1. Стаб!льна й комплексна структура законодавства (масив митно-правових норм вериф!куеться на в!дпов!дн!сть актам м!жнародного та европейського права, усуваються кол!з!! та прогалини, а в ц!лому узгоджений в!н дозволяе зд!йснювати митн! процедури в автоматизованому режим!).
2. Управл!ння в митн!й галуз! (сучасна правова орган!зац!я роботи митного органу, кер!вний орган митно! системи уповноважено на !! контроль, прозорий меха-н!зм державного ф!нансування митно! служби, наявн!сть технолог!! внутр!шн!х роз-сл!дувань та процедур притягнення митних службовц!в до юридично! в!дпов!даль-ност!, належна правова основа для функц!онування митних лаборатор!й або ж сп!в-роб!тництва з незалежними лабораторними установами).
3. Повноваження посадовц!в митно! служби (нац!ональним законодавством ч!-тко передбачено повноваження, достатн! для реал!зац!! !дей митного прототипу з розсл!дувань та правоохоронно! д!яльност! як тако!, незаперечне визнання прав лю-дини й повага демократичних ц!нностей, р!шень Свропейського суду з прав люди-ни, ООН, Ради Свропи, компетенц!я в!дпов!дае стандартам Всесв!тньо! митно! орга-н!зац!!, нац!ональне законодавство передбачае ефективн! санкц!! щодо митних слу-жбовц!в).
4. Митн! правопорушення й штрафн! санкц!! (д!е принцип пропорц!йност! юридично! в!дпов!дальност!, правопорядок забезпечуе захист кордон!в GC в!д конт-рабанди та орган!зовано! злочинност!, д!е принцип субсид!арност! щодо сплати штраф!в за порушення митних правил, е можлив!сть передання справи про митне правопорушення за п!дв!домч!стю, виписано правила конф!скац!! (повернення, передач!) конф!скованих товар!в, функц!онуе система апеляц!йного перегляду р!шень у справах про митн! правопорушення).
5. 1нформац!я (регулярн!сть надання точно! й конкретно! !нформац!! про за-планован! зм!ни в митному законодавств!, доступн!сть до !нформац!! щодо повно-важень митних службовц!в, санкц!! та процедуру апеляц!йного оскарження, !нфор-мац!я регулярно оновлюеться).
6. Взаемна допомога (в раз! потреби укладаються угоди з €С чи !ншими кра!-нами щодо сп!вроб!тництво у наданн! !нформац!! щодо боротьби з контрабандою, шахрайством у торг!вл! тощо, окр!м того гарантован!сть захисту канал!в !нформу-вання в!д зовн!шнього несанкц!онованого втручання).
7. Незалежний аудит (внутр!шн!й аудит в митн!й служб! у в!дпов!дност! до спец!ального митного прототипу, регулярн!сть перев!рок в!дпов!дност! нац!ональ-ного митного законодавства м!жнародним митним стандартам).
Варто зазначити, що анал!зований митний прототип мае перехресне в!дсилання до прототипу з розсл!дування та правоохоронно! д!яльност! орган!в митно! служби.
Викладене у статт! дае п!дстави для наступних висновк!в. Митн! прототипи (customs blueprints) в оновлен!й редакц!! по сут! е планом д!й щодо модерн!зац!! митно! служби Укра!ни у в!дпов!дност! до м!жнародних та европейських стандарт!в. Проанал!зована модель «Законодавство» дае тдстави стверджувати, що поск!льки досягнення ключових показник!в прототипу залежить не лише в!д ДМСУ як центрального органу виконавчо! влади, а й в!д !нших суб'ект!в - орган!в державно! вла-
ди, постшьки на piBHi Кабшету MimcTpiB Украши мае бути затверджена окрема програма дш, спрямованих на втiлення в життя визнаних на евроконтинентi opieH-rapiB осучаснення митно! служби.
Список лггератури
1. Липовська Н. А. Управлшня шституцюнальним розвитком державнл митно1 служби Украши : дис. ... доктора наук з держ. управлшня : 25.00.03 / Н. А. Липовська. - К., 2007. - 548 с.
2. Павленко О. О. Професшш стандарти Всесвггньо1 митно1 оргашзацп як мехашзм iмплементацiï Рамкових стандарта безпеки SAFE/ О. О. Павленко // Збipник наукових праць Вшськового шституту Кшвського нацioнальнoгo унiвеpситету iменi Т. Шевченка. - 2009. - № 17. - С. 54-62.
3. Customs Blueprints - Pathways to modern customs / European Commission. - Luxembourg: Office for Official of the European communities. - 2007. - 89 p.
4. Основш прюритетт напрями дiяльнoстi та завдання державнл митшл служби Украши на 2009 рж: наказ ДМСУ ввд 28.10.2008 № 1205. [Електронний ресурс]. Режим доступу :
http://www.mdoffice.com.ua/pls/MDOffice/MDODOC.FindHelp?p_file=35&p_page=826&context=
Романенко Г. В. Таможенные прототипы (Customs Blueprints) как ориентир для модернизации таможенной службы Украины/ Г. В. Романенко // Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского. - Серия: Юридические науки. - 2010. - Т. 23 (62). № 1. 2010. - С. 414-419.
Статья посвящена исследованию одного из стандартов не только деятельности органов таможенной службы, но и самих таможенных органов. Предложенные к применению в достаточно узкой сфере таможенные прототипы ЕС широко распространены и в других сферах международных и межгосударственных отношений. Отдельное внимание уделено модели законодательства, которое должно создать правовую среду и для экономических операторов, и для таможенных органов.
Ключевые слова: модернизация, таможенные прототипы, Европейская комиссия, компетенция, таможенная служба, таможенная администрация.
Romanenko G. The Customs prototypes (the Customs Blueprints) as a reference point for modernisation of customs service of Ukraine/ G. Romanenko// Scientific Notes of Tavrida National V. I. Vernadsky University. - Series : Juridical sciences. - 2010. - Vol. 23 (62). № 1. 2010. - Р. 414-319.
The article is devoted research of one of standards of not only activity of organs of custom service but also custom organs. Offered to application in a narrow enough sphere the custom prototypes of ES are widely widespread and in other spheres of international and intergovernmental relations. Separate attention is spared the model of legislation, which must create a legal environment both for economic operators and for custom organs.
Keywords: modernization, custom prototypes, European commission, jurisdiction, custom service, custom administration.
НадШшла до редакцИ' 21.04.2010 р.
