CC BY
15Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского Серия «Юридические науки». Том 23 (62). № 2. 2010 г. С. 124-130.
ФИНАНСОВОЕ И НАЛОГОВОЕ ПРАВО. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
УДК 342.951:339.543(477)
АДМ1Н1СТРАТИВНО-ПРАВОВ1 ЗАСАДИ РЕФОРМУВАННЯ СУЧАСНИХ МИТНИХ ОРГАН1В УКРА1НИ
Гончарук О. А.
Нацюнальна юридична академiя Украти м Ярослава Мудрого, Хартв, Украта
У статп дослщжено теоретичш аспекти формування та розвитку митного законодавства Укра!ни, яке стосуеться правотворчо! дiяльностi оргашзаци та вдосконалення митного контролю, а саме митного пост-аудиту. Проана^зовано особливосп адмшютративно-правового регулювання дiяльностi митних органiв вiдповiдно до вимог мiжнародного законодавства.
Ключовi слова: законодавче регулювання, митш органи, адмшютративна дiяльнiсть, митний пост-аудит, постмитний контроль.
Бшьшють заход1в, яю проводяться з метою вдосконалення митного адмшютру-вання, прямо або поб1чно направлен! на створення та вдосконалення законодавчо! та методично! бази з питань проведення митного постконтролю (пост-аудиту). Недоста-тшсть вивчення та вщсутшсть методик, що забезпечують здшснення митного постконтролю, збшьшення практично! необхвдносп шдвищення результативносп його проведення, зумовили актуальшсть проведеного дослщження та його мету - здшс-нити анатз адмшютративно-правових засад реформування митних оргашв.
Питанням оргашзаци та вдосконалення митного контролю присвячеш дослщження багатьох укра!нських та заруб1жних учених { практиюв, серед яких сшд вщзначити пращ Гребельника О., Каленського М., Бережнюка I., Науменка В., Пашка П., Русскова В., Терещенка С., Борисенко О., Ларюнова О., Сдинак Т., Коршенко С., Ссипчук Н. та ш. Часпше у л1тератур1 розглядаеться опташзацп ус1х форм митного контролю вщра-зу, а детально, або кожне окремо дуже рщко. Тому митний пост-аудит, його прин-ципи, цш, завдання, методи та об'екти рашше практично не дослщжувався.
З моменту створення Державно! митно! служби Укра!ни, митш органи е актив-ним адмшютративним регулювальником, у тому числ1 разом з шшими органами виконавчо! влади, як забезпечують дотримання законносп на ринку зовшшньо! то-рпвль
Митш органи, розвиваючись разом з учасниками зовшшньоеконом!чно! д1яль-носп, та з метою забезпечення нормальних, цившзованих взаемовщносин м1ж дер-жавним контролюючим органом та тдприемствами, оргашзащями, ф1рмами, по-стшно удосконалювалися.
В даний час перед митною службою поставлено таю основш завдання:
- забезпечення ефективного митного контролю, направленого на зменшення потенцшних погроз економ!чнш та суспшьнш безпещ держави;
- наповнення бюджету Укра!ни;
- всемiрне сприяння розвитку торпвл^ прискорення товарообшу та розширен-ня зовнiшньоторговельних зв'язкiв Укра!ни.
З погляду на попередню практику оргашзацп митного контролю, складовi «триединого завдання» суперечливi мiж собою, але необхiдно знайти ту золоту середину, коли митниця зможе працювати в штересах розвитку торгiвлi, та у повному обсязi виконуючи завдання державного фшансового контролю.
Фiнансовий контроль, якiй здшснюють адмiнiстратори доходiв бюджету, забез-печуеться iмперативними владними повноваженнями, реалiзацiя яких вимагае до-тримання балансу державних i приватних iнтересiв з максимальною користю для суспiльства [1, с. 127]. В сучасних умовах державний фшансовий контроль не може зводитися лише до перевiрки дотримання законност та виявлення порушень фшан-сово! дисциплiни. В зв'язку з цим, теоретичш та практичнi аспекти його оргашзацп вимагають подальшого вивчення, у тому числ^ в предметнiй област його окремих напрямкiв, якi характеризуются специфiчним вмiстом та особливими методами здшснення. Одним з найменш вивчених аспекпв е органiзацiя державного фшансового контролю в митнш сфер^ де вирiшуються важливi завдання управлшня фшан-сами, що мають цшьову спрямованiсть на пiдтримку макроекономiчно! стабшьносп, захист нацiональних економiчних iнтересiв i забезпечення повноти та своечасностi сплати митних платежв до бюджету.
Митш органи Укра!ни е важливою ланкою в системi державного фiнансового контролю, реалiзовуючи функци адмiнiстрування податкових та неподаткових до-ходiв бюджету, валютного контролю. Найважливше завдання забезпечення ефекти-вно! дiяльностi митних органiв по мобшзаци доходiв до бюджету вимагае застосу-вання нових методiв контрольно-економiчно! роботи, до яких можна вщнести: роз-ширення аналiтичних прийомiв, впровадження системи управлiння ризиками, акти-вiзацiю митного пост фiнансового контролю та аудиту шсля митного оформлення товарiв. Вказанi заходи передбаченi Концепцiею модершзаци дiяльностi митно! служби Укра!ни як перспективы напрямки, та будуть сприяти результативносп ко-нтрольних заходiв, що проводяться митними органами, та змщненню дисциплiни вiдносно дотримання податкового та митного законодавства учасниками зовшш-ньоекономiчно! дiяльностi.
Сучаснi тенденци функцiонування св^ового спiвтовариства поставили ряд нових завдань перед митною службою Укра!ни, як наразi вимагають проведення модершзаци дiяльностi митно1 служби. Метою модершзаци дiяльностi е перехвд на яюсно новий етап розвитку митно! служби Украши в напрямi задоволення економ> чних, соцiальних, духовних потреб укра!нського суспiльства й здобуття Укра!ною належного мiсця у свiтовому спiвтовариствi [2].
Проте, незважаючи на значну кшьюсть наукових розробок в област методичного забезпечення дiяльностi митних оргашв, комплекснi дослiдження органiзацi! державного фшансового контролю стосовно системи митних оргашв залишаються важливими та актуальними в умовах реформування функцюнально! структури органiв державного фiнансового контролю.
Фшансовому контролю надходження митних платежiв притаманнi певнi особ-ливостi та самостшшсть. Сфера його застосування вщносно вузька: якщо об'ектом
державного фшансового контролю е грошовi стосунки, що виникають при форму-ваннi та використанш фiнансових ресурсiв на всiх рiвнях матерiального виробницт-ва та нематерiально! сфери, в рiзних ланках фшансово! системи, то об'ектом контролю за надходженням митних платежв е комплекс податкових i неподаткових сто-сункiв, !х економiчна та правова основа. При цьому специфiка митно! справи поро-джуе рiзноманiття штеграцшних зв'язкiв i вимагае розвинено! шформацшнокомуш-кативно! iнфраструктури для забезпечення максимально повного та своечасного на-дходження доходiв до бюджету.
Пiдвищення ролi митницi в забезпеченнi фiскальних завдань та поповненш до-ходiв бюджету вимагае не лише вдосконалення контрольних заходiв та пiдвищення якостi оргашзаци митного контролю, але i облаштування митних установ, сприяння розвитку торпвт, встановлення партнерських взаемин iз бiзнесом, неухильного до-тримання законiв та нормативних актiв, якi дiють, ушфшацл тарифiв та митного законодавства, взаемодп з iншими державними органами на нацюнальному та мiж-народному рiвнi.
Розвиток державного фiнансового контролю, якш здiйснюеться митною службою при виконання функцi! адмiнiстратора доходiв бюджету, спираеться як на на-явш органiзацiйнi резерви, так i на нов^ сучаснi форми органiзацi! та забезпечення фшансового контролю. До них можна вщнести роботу на основi митного постаудиту, автоматизовано! системи аналiзу та управлiння ризиками, впровадження електронного декларування та едино! автоматизовано! шформацшно! системи, яка необхiдна при здшсненш контролю зовнiшньоторговельно! дiяльностi. Актуальним напрямком розвитку державного фiнансового контролю е вдосконалення митного адмшютрування в цшому, та як одним iз найперспективнiших - адмiнiстративно-правових засад митного пост-аудиту.
1нфраструктурне забезпечення державного фшансового контролю у митнш си-стемi спираеться на правовi механiзми, закладенi в митному, податковому, бюджетному, адмшютративному та валютному законодавства
Сучасне уявлення про контрольш функцi! в галузi збирання бюджетних дохо-дiв у сферi зовнiшньоекономiчно! дiяльностi орiентоване на створення прозоросп у вiдносинах мiж митними органами та декларантами, на спрощення та приско-рення митних процедур в цшях сприяння зовнiшнiй торгiвлi. Митне законодавство Укра!ни базуеться на положеннях Кютсько! Конвенцi!, на положеннях мiжнарод-них договорiв в рамках Св^ово! органiзацi! торгiвлi (СОТ) та Всесв^ньо! митно! органiзацiй.
16 травня 2008 року Укра!на стала 152-м повноправним членом СОТ. За 14 ро-кiв переговорiв Укра!ною були проведеш необхiднi заходи, направленi на приве-дення нацiонального законодавства у вщповщшсть вимогам ринково! економiки, гармонiзацiю та ушфшащю нацiонального законодавства iз загальноприйнятими в европейськiй та свiтовiй практищ нормами та стандартами, що передбачеш угодами та конвенцiями ГАТТ/СОТ. Завершеш двостороннi переговори з кра!нами-членами СОТ, ухвалеш необхiднi для адаптацi! укра!нського законодавства до вимог СОТ закони.
Вдосконалення структурно-функцюнально! модел1 митно! служби у рамках ад-мшстративно! реформи дозволило вщмовитися вщ вельми витратного суцшьного фшансового контролю зовшшньоеконом!чних операцш, в результат! зросли швид-юсть митного оформлення та обсяги платежв до бюджету.
Застосування елемент1в системи управлшня ризиками, електронного деклару-вання товар1в, створення системи контролю тсля оформлення товар1в у митному вщношенш забезпечують основу для реатзацп стратепчних прюритетних напрям-юв митного адмшютрування, оперативного розкриття та запоб1гання фюкальним злочинам та захист фюкальних штерешв Укра!ни.
5 жовтня 2006 року Верховна Рада прийняла Закон «Про приеднання Укра!ни до Протоколу про внесення змш до М1жнародно! конвенци про спрощення та гар-мошзащю митних процедур». М1жнародна конвенци про спрощення та гармошза-щю митних процедур (дат - Кютська конвенщя) розроблена та прийнята з метою гармошзацп та спрощення митних процедур, сприяння розвитку м1жнародно! торп-вл1, впровадження митних принцип1в, сформованих у ГАТТ (1994 р.) та угодах Св> тово! орган1зац1! торг1вл1, що стосуються митно! справи. Конвенц!я передбачае, що одним з напрямк!в, в якому мають рухатися митш органи у сучасних умовах, е пе-рехщ на методи митного контролю, що засноваш на пост-аудит! та систем! управ-л!нн! ризиками. Приеднання Укра!ни до К!отсько! конвенц!! сприятиме розвитку оф!ц!йних в!дносин м!ж митницею та б!знесом, подоланню закритост! митного ре-гулювання та стимулюватиме спшьну роботу в частин! удосконалення митного за-конодавства та практики його застосування.
Незважаючи на те, що на шляху приеднання Укра!ни до СОТ були проведен! необхвдш заходи по адаптацп укра!нського законодавства, необхщно в!дм!тити, що процес вдосконалення шституту митного контролю в укра!нському законодавсга вимагае його подальшо! ун!ф!кац!! вщповщно до м!жнародно-правових норм. Учас-ники зовшшньоеконом!чно! д!яльност! при зд!йсненн! митного контролю нерщко стикаються з правовими проблемами.
М!жнародн! торг!вельн! в!дносини, що будуються за допомогою ринкових зв'язюв, переходять на базу складно! системи двостороншх та багатосторонн!х догов!рних стосунюв. В даний час вони будуються на основ! м!жнародних торгових угод, угод про митш союзи, м!жнародш державно-монополютичш об'еднання, взаемозв'язок в рамках транснацюнальних корпорац!й, все це дуже впливае на зовшшню пол!тику держав [3, с. 17].
Практика митного регулювання в багатьох заруб!жних кра!нах демонструе по-сл!довний в!дх!д вщ «суверенно! законотворчост!» митним питанням. Так, сучасне нацюнальне митне законодавство також формуеться за принципами м!жнародного митного права. Бшьшють кра!н св!ту давно усвщомили, що розвиток взаемно! торп-вл! благо для вс!х, а един! стандарти митного регулювання м!жнародно! торг!вл! - це необх!дн!сть.
Митш кодекси бшьшосп заруб!жних кра!н побудоваш на загальн!й правов!й основ! - положеннях Кютсько! Конвенц!!, рамкових стандартах Всесв!тньо! митно! орган!зац!! (ран!ше ця орган!зац!я називалася Радою митного ствроб!тництва) та м!жнародних договор!в. Як наслщок, митна справа в цих кра!нах мае схожу орган!-
зацшно-правову базу, хоча i мае сво! особливостi, обумовлеш певними, але не по принципових питаннях, вiдмiнностями нацiональних законодавств.
ГАТТ/СОТ, Всесв^ня митна органiзацiя та iншi мiжнароднi органiзацi! форму-ють едиш мiжнароднi стандарти та правовi норми, яю iншi держави не можуть не враховувати пiд час формування нацiональних законодавств, яке регулюе питання оргашзаци митного контролю, навiть за умови, що цi держави не е членами вищена-званих оргашзацш.
Таким чином, Кiотська Конвенцiя стала орiентиром у митному законодавствi багатьох кра!н. Вона також е базою для ушфшаци митного законодавства рiзних кра!н.
Основнi принципи Кiотсько! Конвенцi! направлеш на прискорення зовшшньо-торговельного обороту та створення умов, що сприяють законнiй торгiвлi. Дотри-мання цих принципiв можливо лише за умов зниження допустимих об'емiв митного контролю товарiв та транспортних засобiв, яю перемiщаються через митний кордон Укра!ни.
Одним з важливих принципiв митного контролю, передбаченим Кютською Конвенцiею, е принцип митного контролю на основi методiв аудиту.
Всесвiтня митна оргашзащя вважае, що пост-аудит (перевiрка товарiв пiсля ви-пуску) е важливою формою сучасного митного контролю та сприяе розвитку торп-влi. З одного боку вш дозволяе впоратися iз зростаючим об'емом перемiщень това-рiв, з iншо! - створюе сприятливi умови для учасникiв зовшшньо! торгiвлi.
Пост-аудит, зазвичай, здiйснюеться з метою тдтвердження вiдповiдностi заявлено! митно! вартостi, кра!ни походження товарiв, тарифно! класифiкацi!, податкiв i зборiв, ПДВ, якi сплачуються при перетинанш митного кордону Укра!ни, також, при необхщносп, розглядаються i iншi питання митно! справи.
Без розвинено! системи постмитного контролю, тобто вщнесення контролю на якийсь час шсля випуску товарiв, говорити про прискорення митних формальностей та спрощення процедур неможливо.
Митне регулювання товарообiгу в зовнiшньоекономiчнiй дiяльностi е сукупню-тю методiв i засобiв забезпечення заходiв митно-тарифного регулювання та заборон i обмежень, яю встановленi вiдповiдно до чинного законодавства Укра!ни про дер-жавне регулювання зовшшньоторговельно! дiяльностi та пов'язаш з перемiщенням товарiв i транспортних засобiв через кордон Укра!ни.
Треба вщм^ити, що будь-якi операцi! по ввезенню чи вивезенню будь-якого товару/майна можуть як завдати шкоди втизнянш економщ, так i стимулювати внутршне виробництво. Тому, щоб утримати щ процеси в певних рамках, ус кра!-ни свiту удаються до використання торгiвельних бар'ерiв. Найчастiше таю «пере-шкоди» застосовуються при ввезенш товарiв на митну територiю держави, оскшьки експорт (збут) найбiльш випдний як виробниковi, так i економщ кра!ни-експортера в цiлому.
Саме митно-тарифне регулювання i виступае бар'ером, заснованим на стягу-ваннi митних платежiв. Учасники зовнiшньоекономiчно! дiяльностi при перемщен-нi вантажiв через митний кордон Укра!ни зобов'язанi сплатити митнi платеж!, яю формують прибуткову частку бюджету.
Хоча заборони та обмеження е перешкодою на торпвельних шляхах, це перешкода вимушена. Вона заснована на штересах держави та !! громадян.
У митному законодавств! багатьох кра!н св1ту визначено перелш товар1в, забо-ронених до перемщення через митний кордон (зброя, наркотики, небезпечш вщхо-ди та ш.).
Таким чином, заходи митно-тарифного регулювання, а також заборони та об-меження - це т бар'ери, перешкоди, через яю необхщно проходити шд час здшс-нення дш пов'язаних з ввезенням чи вивезенням товар1в та транспортних засоб1в.
Необидно також тдкреслити, що положення Кютсько! Конвенци не стосують-ся заборон { обмежень до товар1в, яю шдлягають митному контролю. Вщповщно, це не торкнулося законодавства Укра!ни про державне регулювання зовшшньоторго-вельно! д!яльносп. Кр1м того, до об'екпв регулювання Кютсько! Конвенци не вщ-носиться митне-тарифне регулювання.
Таким чином, спрощення митних процедур з одного боку та забезпечення мит-ного контролю - з шшого, дв1 взаемовиключш завдання м1ж якими митний постаудит повинен шдтримувати оптимальний баланс. Чим ефектившше митний контроль, тим менш його д1я на процедури митного оформлення та тим бшьше можли-востей для !х спрощення та прискорення.
У певному значенш на чаш1 ваг1в з боку митного контролю утворився вакуум -вщ тотального контролю вщмовилися (не можливо виконати), а ефективна альтернатива бачиться в застосуванш пост-аудита, але як цим скористатися? На сьогодш-шн1й день якщо узяти та проанатзувати всю законодавчу базу СС та Укра!ни, то вщразу видно якою далекою та скрутною буде дорога на шляху становлення Укра!-ни як правово! держави.
Це питання вимагае ретельшшого вивчення, а також застосування досвщу за-руб1жних кра!н, вивчення якого показуе, що важливим пр1оритетом вдосконалення митного оформлення та контролю е комплексне використання пост-аудиту, системи управл1ння ризиками, м1жнародних зв'язк1в, анаттично! роботи та системи елект-ронного декларування.
В даний час продовжуеться пошук найбшьш досконало! модел1 адм1н1стратив-но-правого статусу митних орган1в, ефективних та рацюнальних форм { метод1в !х д1яльност1, що дозволять забезпечити поступальний економ1чний розвиток Укра!ни в умовах штеграци нац1онально! економ1ки. Складн1сть р1шення поставлено! задач! обумовлена особливим мюцем митних оргашв у систем! орган!в виконавчо! влади Укра!ни, завданнями, як! стоять перед ними, та р!зномаштшстю функцш, як! вони виконують.
Р!шення ще! задач! можливо лише за умови поглибленого анал!зу чинного законодавства, осмислення шдход!в, розроблених правовими доктринами та провщ-ними правознавцями, вивчення правозастосовно! практики митних орган!в.
В даний час усе сильшше виявляеться дисбаланс !снуючо! правово! основи д!яль-ност! митних орган!в та нових завдань економ!чного розвитку держави. Пошук ращо-нально! модел! системи оргашв виконавчо! влади у сфер! митно! справи, оптим!зац!я !х функц!й, форм та метод!в управл!ння, представляють у цш ситуац!!' важливий напря-мок наукового анашзу адм!н!стративно-правових аспект!в управлшня у митн!й галуз!.
Список лггератури
1. Поролло Е. В. Проблема разграничения полномочий в сфере администрирования налоговых доходов / Е. В. Поролло // Финансовая политика Российского государства в условиях экономических и социальных реформ: Сб. науч. трудов. - Ростов на Дону, 2006. - С. 48-54.
2. Наказ Державно! митно! служби Укра!ни вщ 17.10.06 № 895 «Концепщя модершзащ! дiяльностi митно! служби Укра!ни» [Електронний ресурс]. - Режим доступу :
http://www.customs.gov.ua.
3. Борисов К. Г. Международное таможенное право: [учеб. пособие] / Борисов К. Г. - М. : Изд-во РУДН, 2001. - 616 с.
Гончарук О. А. Административно-правовые основы реформирования современных таможенных органов Украины/ О. А. Гончарук// Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского. Серия : Юридические науки. - Т. 23 (62). № 2. 2010. - С. 124-130.
В статье исследованы теоретические аспекты формирования и развития таможенного законодательства Украины, которые касаются правотворческой деятельности организации и усовершенствования таможенного контроля, а именно таможенного пост-аудита. Осуществлен анализ особенностей административно-правовой регламентации деятельности таможенных органов в соответствии с требованиями международного законодательства.
Ключевые слова: законодательное регулирование, таможенные органы, административная деятельность, таможенный пост-аудит, посттаможенный контроль.
Goncharuck O. The Basics of the Administration and Legal regulation of the custom authorities of Ukraine / О. Goncharuck // Scientific Notes of Tavrida National V. I. Vernadsky University. - Series : Juridical sciences. - 2010. - Vol. 23 (62). № 2. 2010. - Р. 124-130.
In the article the theoretical aspects of forming and development of customs legislation of Ukraine, which relates activity of organization and improvement of custom control, namely a post-clearance audit-based controls. The analysis of features of the administrative-legal regulation of activity of customs according to requirements of the international legislations carried out.
Keywords: legislative regulation, administrative activity, customs authorities, customs pos-clearance audit, customs post-clearance controls.
НадШшла до редакцИ 16.09.2010 р.
