CC BY
89
11. Станкевич Т.Б. Ограничение прав собственности на земельные участки: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2003.
12. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека оп российскому законодательству и международному праву: «круглый стол» // Государство и право. 1998. № 10.
13. Камышанский В.П. Пределы и ограничения права собственности. Волгоград, 2000.
14. Гойман В.И. Формирование правовой активности личности как составная часть коммунистического воспитания. М., 1988.
15. Борисов В.В. Правовой порядок развитого социализма. Саратов, 1977.
16. Нормы советского права. Проблемы теории / под ред. М.И. Байтина, В.К. Кабаева. Саратов, 1987.
17. Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999.
18. Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2003.
19. Терминология российского законодательства: справочник юриста / сост. Р.В. Сумцова. М., 2003.
20. Международные акты о правах человека: сб. документов. М., 1998.
21. Сборник важнейших документов по международному праву. Ч. I: Общая. М., 1996.
22. Ягофарова И.Д. Основные характеристики ограничения прав и свобод человека: теоретико-правовой аспект // Академический юридический журнал. 2002. № 4 (10).
23. Дело Мак-Канн и другие против Соединенного Королевства от 27 сентября 1995 г. // Серия А. Т. 39, § 161.
24. Дело Стюарт против Соединенного Королевства от 10 июля 1984 г. // Серия А. Т. 39.
25. Дело Одиевр (ОБІЕУВЕ) против Франции (жалоба № 42326/98. Страсбург, 13 февраля 2003 г.). ЦВ.Ь: http://www.lawmix.ru/abro.php?id=2545
26. Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998.
A.V. Semenova Migratory Processes in the Russian Federation: Administrative-Legal Regulation
The necessity of systematization of the current legislation regulating migratory processes in Russia is substantiated. Mechanisms of administrative-legal regulation of migration reducing inappropriate mass movements of the population to a minimum are proposed.
Key words and word-combinations: migratory processes, migratory legislation, administrative-legal regulation.
Обосновывается необходимость систематизации современного законодательства, регулирующего миграционные процессы1 в России. Предлагаются механизмы административноправового регулирования миграции, сводящие к минимуму неуместные массовые перемещения населения.
Ключевые слова и словосочетания: миграционные процессы, миграционное законодательство, административно-правовое регулирование.
УДК 342.9:314.15(470+571)
ББК 67.401.03:60.74(2Рос)
А.В. Семенова
МИГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
настоящее время термин «миграционная политика» ассоциируется преимущественно с применением государствами механизмов воздействия на процессы перемещения людей из одной страны в другую. В России это понятие применяется по отношению как к внешним, так и к внутренним
миграциям. Тем не менее подразумевается, что в любом случае речь идет о деятельности официальных властных структур и их должностных лиц.
Федеральные законы и соответствующие подзаконные акты, регламентирующие деятельность государственных органов и их должностных лиц, можно отнести к основаниям, на которых осуществляется государственно-правовое регулирование миграционных процессов. Первостепенное значение имеют нормы, регламентирующие вопросы гражданства, порядок его приобретения и прекращения, поскольку институт гражданства имеет исключительно важное значение для регулирования миграции.
Статья 27 Конституции России [1] закрепляет: «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Хотя миграция является своего рода выражением свободного волеизъявления граждан, следует отметить, что федеральная Конституция не признает за человеком права на абсолютную свободу в части передвижения и выбора места жительства. Это право принадлежит лишь тем лицам, которые находятся на территории Российской Федерации на законных основаниях, будь то гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства. В отношении двух последних категорий лиц Федеральным законом установлены специальные ограничения.
Субъектом права беспрепятственного въезда в Российскую Федерацию вообще может быть только гражданин Российской Федерации. Однако и это право необходимо соотносить с принципом, закрепленным ч. 3 ст. 17 Конституции РФ: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц», в соответствии с которым ч. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом «только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
В связи с этим нельзя не упомянуть о действии закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [2]. Данный закон определяет, что в соответствии с Конституцией России, международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Таким образом, данное право граждан закреплено конституционно.
При этом, как представляется, не каждое лицо, пользующееся упомянутым правом, может быть признано мигрантом. Это связано с тем, что переселенец (мигрант), во-первых, покидает прежнее место жительства, а во-вторых, его переезд сопровождается пересечением границ (государственных и административных). Не случайно упомянутый выше Закон закрепляет необходимость регистрации граждан по месту жительства, которая в то же время не является частью процедуры переселения (миграции) в том случае, если гражданин не меняет место жительства или меняет его, не пересекая границы. Однако ино-
гда в тех случаях, когда миграционные процессы приобретают массовый, неорганизованный характер, вызванный самыми различными причинами, возникает необходимость государственного регулирования данного явления. Нередко это происходит в случаях, когда затрагивается жизнеспособность какого-либо региона, возникают ситуации, влияющие на безопасность граждан.
В другую группу конституционных установлений, образующих правовую основу регулирования процессов миграции, можно включить нормы о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. Характерно, что прямых конституционных указаний на то, что миграционные процессы находятся в совместном ведении федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации нет. Таким образом, в данной сфере имеется очевидный правовой пробел. Думается, что во многом именно поэтому взаимоотношения между уровнями власти в миграционной сфере строятся в основном исходя из указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных актов. Хотя некоторые косвенные правовые основания в разграничении полномочий в области миграции вытекают как из смысла ст. 71-73 Конституции РФ, так и из более чем 30 действующих федеральных законов.
Одним из основных законодательных актов, регулирующих миграционные правоотношения, является Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [3]. Данный Закон непосредственно реализует положения ч. 2 ст. 27 Конституции РФ о том, что «каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию», закладывает основы механизма, призванного обеспечивать право на свободу передвижения - порядок получения выездных документов для российских граждан, въезда и транзитного проезда для иностранцев. Закон в то же время достаточно подробно, за некоторым исключением, устанавливает случаи и основания ограничения такого права, включая отсылки к законодательству о безопасности, и, как частные случаи, - к законам о государственной границе и о государственной тайне.
Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» [4], содержащий правила пересечения государственной границы лицами и транспортными средствами, перемещения через нее грузов, товаров и животных, развивает, в свою очередь, принципы и нормы, изложенные в другом акте, - Законе Российской Федерации «О безопасности» [5]. Последний предусматривает деятельность ряда уполномоченных органов, осуществляющих государственное принуждение, том числе и при пересечении государственной границы, и в части принятия решения о допуске (выдаче визы) в Российскую Федерацию.
Определенная регламентация въезда и выезда иностранных граждан установлены Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (например, вопросы заполнения миграционной карты) [6]. Основное же содержание данного Закона составляют нормы, устанав-
ливающие статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Кроме того, правовое регулирование некоторых правоотношений в этой сфере осуществляется Федеральным законом «О беженцах» [7], который определяет основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев.
В случае лишения либо утраты статуса беженца, нарушения правил пребывания, проживания в Российской Федерации или транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства в соответствии с Федеральными законами «О беженцах» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» подлежат депортации за пределы Российской Федерации. Однако в настоящее время законодательно не установлен четкий порядок депортации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Законодательным актом, регулирующим права иностранных граждан и лиц без гражданства в части получения российского гражданства, является Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» [8]. В нем содержатся принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации. Законом установлены и ограничения приобретения гражданства: его не смогут получить лица, связанные с преступностью, не владеющие государственным языком, не имеющие возможности содержать себя в стране проживания. Введена норма, ограничивающая предоставление двойного гражданства в случаях, не предусмотренных федеральным законом или международными договорами, а приобретение российского гражданства иностранцами за рубежом разрешено только в исключительных случаях по решению Президента России.
Рассматривая правовой статус мигрантов на территории Российской Федерации, необходимо обратиться к Закону Российской Федерации «О вынужденных переселенцах [9]. В соответствии с п. 3 ст. 1 Закона устанавливаются правовые основания для признания лиц вынужденными переселенцами, правовые гарантии защиты их экономических, социальных и иных прав и законных интересов на территории Российской Федерации. Однако в соответствии со ст. 1 Закона «О вынужденных переселенцах» последними признаются граждане Российской Федерации, а основное действие Закона направлено на регулирование вынужденной миграции граждан Российской Федерации.
Помимо перечисленных выше федеральных законов, следует упомянуть о ряде кодифицированных законодательных актов, прямо или косвенно затрагивающих отношения в сфере миграции, устанавливающих ответственность за правонарушения, связанные с незаконной миграцией. К таким нормативным актам относятся Налоговый, Бюджетный, Гражданский, Уголовный, Уголовнопроцессуальный кодексы Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
Вместе с тем законодательные средства, действующие сегодня в России, к сожалению, не позволяют до конца предотвращать и минимизировать негатив-
ные последствия миграции населения. Одним из негативных моментов следует признать также хаотичность нарастания миграционного законодательства, отсутствие системного и комплексного подхода к его развитию, что во многом обусловлено отсутствием четкой государственной миграционной политики.
Ввиду назревшей проблемы в декабре 2001 г. в соответствии с распоряжением Президента РФ была создана межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по усовершенствованию миграционного законодательства. Группа должна была в первом полугодии разработать предложения по совершенствованию миграционного законодательства, внесению изменений и дополнений в него, а также предложения по принятию новых законов в сфере миграции. В июле 2007 г. поступило распоряжение о продлении срока работы группы.
Результатом работы группы является одобренная распоряжением Правительства РФ Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации [10]. Однако в ней конкретные вопросы совершенствования законодательства по вопросам миграции рассматривались в самом общем виде, без указания конкретных этапов и сроков реализации законодательной программы.
К сожалению, в нашей стране сегодня отсутствует политическая и экспертная дискуссия по вопросу миграции, в ходе которой анализ миграционных процессов проходил бы всестороннюю научно-практическую прогнозируемость в стране в целом и в отдельных регионах. В числе направлений совершенствования миграционного законодательства на одно из первых мест в последнее время выдвигается его систематизация. В частности, предлагается проведение кодификации - создание Миграционного кодекса Российской Федерации. Вместе с тем следует учитывать, что кодификация - это длительный и трудоемкий процесс, а развитие миграционного законодательства не может затягиваться на годы. Принятие пакета законов - более оперативно решаемая задача, которая позволит в более краткие сроки решить проблему ликвидации пробелов и противоречий в действующем законодательстве, исключения из него устаревшего массива законодательных норм, укрепления национальной безопасности страны. С другой стороны, - это своего рода подготовка к кодификации будущего миграционного законодательства.
Анапиз как федерального, так и регионального законодательства позволяет определить, что процесс административно-правового регулирования миграции населения в настоящее время в России осуществляется весьма активно, причем нормотворческая деятельность в субъектах Федерации в данном направлении протекает также довольно эффективно, развивая и конкретизируя положения федерального законодательства.
Библиографический список
1. Конституция РФ. М., 2008.
2. О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: Федер. закон от 25 июня 1993 г. № 5242-1 (в ред. от 25 дек. 2008 г.) // Рос. газ. 1993. 10 авг.
3. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федер. закон от 15 авг. 1996 г. № 114-ФЗ (в ред. от 3 дек. 2008 г.) // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
A.M. Зюков
4. О Государственной границе Российской Федерации: Закон РФ от 1 апр. 1993 г. № 4730-1 (в ред. от 3 дек. 2008 г.) // Рос. газ. 1993. 4 мая.
5. О безопасности: Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 (в ред. от 26 июня 2008 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769.
6. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федер. закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 23 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
7. О беженцах: Закон РФ от 19 февр. 1993 г. № 4528-1 (в ред. от 23 июля 2008 г.) // Рос. газ. 1997. 3 июня.
8. О гражданстве Российской Федерации: Федер. закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (в ред. от 30 дек. 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
9. О вынужденных переселенцах: Закон РФ от 19 февр. 1993 г. № 4530-1 (в ред. от 23 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110.
10. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р // СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 923.
A.M. Zyukov
Implementation
of the Common Law Norms
in Legal Regulation of the Life
of Ethnic Groups in Modern Russia
The problems of legal regulation of the life of ethnic groups in modern Russia are investigated. Special attention is paid to the existence of antisocial traditions and customs in different ethnic groups and to the system of measures against these phenomena.
Key words and word-combinations: ethnic groups, ethnic traditions and customs, ethno-social relations, conciliation.
Исследуются проблемы правового регулирования жизни этнических групп в современной России. Особое внимание уделяется существованию антиобщественных традиций и обычаев в разных этнических группах и системе мер противодействия данным явлениям.
Ключевые cлoвa и cлoвocoчema-ния: этнические группы, этнические традиции и обычаи, этносоциальные отношения, примирение.
УДК 343.254 ББК 67.518.9
А.М. Зюков
РЕАЛИЗАЦИЯ НОРМ ОБЫЧНОГО ПРАВА В РЕГУЛИРОВАНИИ ЖИЗНИ ОТДЕЛЬНЫХ ЭТНИЧЕСКИХ ГРУПП: ВОЗМОЖНОСТИ И ОГРАНИЧЕНИЯ
настоящее время в Российской Федерации, как и во всем мире, достаточно остро стоят проблемы этнических конфликтов, разжигания вражды по признаку неравенства или противопоставления одних этносов / групп народов другим. Поэтому у государства возникает необходимость создавать условия и механизмы политико-правовой защиты различных этнических и народных групп.
Построение Российского многонационального государства невозможно представить без адекватного современным требованиям правового регулирования жизни этносов. Исхо-
BB 2009 • BEСTHИK ПAГС
