CC BY
28
А.Д. Брик
К теоретико-методологическому определению категории системы миграционного права России
В качестве способа государственного регулирования общественных отношений право формируется в результате признания государством меры свободы человека и гражданина совершать те или иные деяния, в то же время предполагая и ответственность, совокупность обязанностей в юридическом контексте, имеющих значение ограничения в качестве способа реализации меры свободы другими лицами, на которых также распространяется действие данного права. В этом смысле признание государством какой-либо совокупности прав и свобод является исходным пунктом формирования предметной области государственно-правового регулирования и способов регулирования. Как правило, это отражено в программных документах политического характера, содержащих концептуальные установки государственной власти на ту или иную совокупность проблем в обществе, сферу общественных отношений, определяющих цели и задачи государственной политики по регулированию соответствующих процессов.
В этой связи следует сказать, что система права является некоторым итогом правового процесса, включающего признание прав и свобод государством, их корреляцию с определенной совокупностью общественных отношений и разработку нормативно-правовых предписаний, регулирующих данную сферу. Поэтому система права представляет собой определенным образом структурированную совокупность правовых норм, в отличие от системы законодательства, основным элементом которого является не норма, а закон или иной нормативно-правовой акт. Система права есть юридический способ связи государства с обществом посредством нормативно-правового воздействия на общественные отношения, имеющего целью их регулирование в соответствии с приоритетами государственной политики.
К сожалению, в юридической литературе часто игнорируется метаюридическая составляющая права и, соответственно, системы права. Исследования, как правило, сосредоточивают свое внимание на вопросах связи правовых норм в процессе решения задач правового регулирования. Отсюда вполне справедливо приоритетом исследований становится определение предмета и метода правового регулирования. Между тем следует еще раз подчеркнуть фундаментальное значение для формирования системы отраслевого права самого факта признания данной совокупности прав и свобод государством, поскольку систематизируемые нормативно-правовые совокупности есть не что иное, как санкционируемые государством предписания.
В настоящей статье мы обращаемся к анализу системы миграционного права России. При этом мы оставляем в стороне дискуссии об отраслевой определенности миграционного права, затрагивающие вопросы о предмете и методе правового регулирования, равно как и дискуссии о возможности кодификации миграционного законодательства в качестве способа его систематизации. Нас интересует содержание и структура сложившегося порядка реализации, нашедшего законодательное закрепление конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства - права на миграцию, то есть миграционного права.
Со времени принятия Конституции РФ, российское миграционное право проделало определенную эволюцию, итогом которой необходимо признать институционализированную современным миграционным законодательством систему его реализации. Очевидно, что в его основе лежит явное или подспудное понимание миграции как общественного явления, то есть выделение определенной совокупности общественных отношений в качестве предмета государственно-правового регулирования. Это нашло отражение в концептуальных представлениях, ставших содержательной основой концепций государственного регулирования соответствующей сферы общественной жизни.
Первым из таких документов была Федеральная миграционная программа, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 3.08.1994 № 1668. Согласно Программе, основной ее целью является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежище на территории России. Реализация данной цели предусматривает решение четырех задач:
1. Защита прав и интересов мигрантов.
2. Соблюдение государственных интересов при реализации миграционных программ и мероприятий, организация иммиграционного контроля.
3. Регулирование миграционных потоков с учетом социально-экономического развития принимающего региона, национальной совместимости, специфики психологии мигрантов и климатических особенностей мест расселения.
4. Создание условий приема и размещения мигрантов, стимулирующих их участие в процессе адаптации к существующему социально-экономическому положению.
Вторым является Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации 1999 г., которая вносит некоторые коррективы в формулирование цели: управление миграционными процессами, направленное на реализацию интеллектуального и трудового потенциала мигрантов и обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития, укрепление государственной безопасности страны. Задачи также претерпевают изменения и концентрируются:
- на внешней политике, предполагается решение вопросов сотрудничества со странами СНГ и Балтии в сфере контроля миграционных потоков, регулирование трудовой миграции, содействие реализации прав соотечественников за рубежом, взаимодействие с миграционными ведомствами зарубежных стран и др.;
- на социально-экономической сфере;
- на сфере правового обеспечения миграционных процессов, представляющей наибольший интерес и включающей четыре задачи:
а) принятие федеральных законов, нормативных правовых актов России для ликвидации пробелов в миграционных процессов, свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства граждан России, иностранцев и лиц без гражданства, использование иностранной рабочей силы;
б) принятие нормативных актов по вопросам, не урегулированным ФЗ «О беженцах», «О вынужденных переселенцах», иными законами, касающимися передвижения, выбора места жительства и пребывания граждан России, иностранцев и лиц без гражданства, предоставления временного убежища на территории России;
в) разрешение противоречий между федеральными законами и нормативно-правовыми актами и законами и правовыми актами субъектов Российской Федерации;
г) создание правовой базы для регулирования вопросов, связанных с вынужденными мигрантами, не учитываемых действующим федеральным законодательством.
В 2003 году была принята Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 1.03.2003 № 256-р. Следует сказать, что данный документ претерпел несущественные изменения, о чем говорит уже формулирование цели Концепции. Так, документ в качестве цели провозглашает обеспечение устойчивого социальноэкономического и демографического развития страны, национальной безопасности России, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания России. В задачах же делается акцент на иммиграционном контроле в целях борьбы с нелегальной миграцией и законодательном обеспечении трудовой миграции.
Анализ этих трех документов показывает, что эволюция концептуальных представлений о миграции осуществлялась от признания права на миграцию в качестве самодовлеющей ценности государственной политики к его имплементации в качестве средства решения задач социально-экономического развития. При этом начиная со второй половины 1990-х годов признается необходимость кардинального совершенствования миграционного законодательства, а правовая неурегулированность миграционных отношений и противоречия в миграционном законодательстве отмечаются как наиболее характерные недостатки. Полагаем, что последнее есть вполне закономерное следствие бессистемного развития миграционного права, когда нормативно-правовые акты, регулирующие миграционные отношения, формируются с целью обеспечения решения иных задач. Об этом свидетельствует целый ряд характерных нормативно-правовых документов, принимаемых начиная с 1995 года: постановление Правительства Российской Федерации от 18 января 1995 г. № 64 «О реализации Федеральной миграционной программы»; постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 17 апреля 1996 г. № 261-11 ГД «О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об ответственности за выдачу иностранным государствам лиц, преследуемых за политические убеждения»; постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 935 «Об уточнении Федеральной миграционной программы»; постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 25 октября 2000 г. № 273-СФ «Об информации Правительства Российской Федерации о мерах, принимаемых по нормализации миграционной ситуации в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации»; постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 октября 2001 г. № 2007-Ш ГД «О мерах по борьбе с незаконной миграцией и упорядочению миграционных процессов на территории Российской Федерации»; постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 31 июля 2004 г. № 927-ГУ ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К Президенту Российской Федерации В.В. Путину и Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову о некоторых мерах по упорядочению миграционных процессов на территории Российской Федерации».
Собственно миграция как таковая мало интересует государство судя по названным документам. Не случайно в двух последних Концепциях отсутствует определение миграции, что вообще есть нонсенс, поскольку тем самым не определяется область общественных отношений, являющаяся предметом регулирования. Правда, определения миграции нет и в Федеральной миграционной программе. Однако такое определение дано в дополнении к ней: «Совокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства. Миграция может различаться по причинам (добровольная или вынужденная), типу (внешняя или внутренняя), виду (возвратная или безвозвратная). Вынужденная миграция может быть внешней (лица, ищущие убежища, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные лица, вынужденные переселенцы и др.), возвратной и безвозвратной. Внешняя миграция может быть добровольной (в том числе экономической) и вынужденной, возвратной и безвозвратной. Внутренняя миграция может быть добровольной (в том числе экономической) и вынужденной (вынужденные переселенцы, переселенцы из зон экологических бедствий), возвратной и безвозвратной. Незаконная миграция может быть внешней и внутренней (в том числе вынужденной и добровольной). Внешняя трудовая миграция относится к добровольной возвратной, может быть незаконной» [1].
Тем не менее данное определение не оказало сколько-нибудь значительного влияния на формирование системы миграционного права, которая эволюционировала на основе решения задач упорядочивания миграционных отношений и тем самым непосредственно отражала эту сферу общественной жизни. Существенное значение имело и присоединение России к целому ряду международных конвенций, в числе которых: Конвенция о статусе беженцев ООН 1951 г., Конвенция МОТ, Европейская конвенция прав человека и др. Так или иначе, но в приведенном документе определение миграции нашло активное применение лишь в политико-правовом дискурсе, в частности при обсуждении вопросов систематизации миграционного законодательства. Некоторые авторы, игнорируя сложившийся за эти годы порядок реализации права на миграцию, упорно следуют видовой классификации миграционных процессов, предлагая соответствующие критерии систематизации миграционного законодательства. Однако сформировавшаяся нормативно-правовая структура, устанавливающая связи между государственно-правовым регулированием миграции и соответствующей совокупностью общественных отношений, вступает в противоречия с таким подходом.
Вслед за целым рядом авторов мы полагаем, что нормативно-правовой контекст российского миграционного права позволяет рассматривать миграцию как совокупность общественных отношений, возникающих в связи с территориальным перемещением людей, обусловленным его государственным регулированием и сопровождаемым изменением их правового статуса [2; 3; 4; 5]. Исходя из этого следует выделить четыре совокупности общественных отношений, подпадающих под категорию миграционных: въезд в страну, выезд из страны, пребывание на ее территории и проживание на ее территории. Если рассматривать систему права как совокупность взаимосвязанных решением задач правового регулирования норм, институтов, подотраслей, то система миграционного права включает четыре нормативно-правовых совокупности, реализующих право на въезд в страну, право на выезд из страны, право на пребывание на ее территории и право на проживание на ее территории.
Право на въезд в Российскую Федерацию есть пересечение Государственной границы Российской Федерации российскими, иностранными гражданами и лицами без гражданства с территории иного государства в установленных местах и в предусмотренном отечественным законодательством порядке. Оно регулируется Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, другими международными нормативно-правовыми документами, законодательством и российским законодательством: ФЗ «О Государственной границе Российской Федерации», ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ФЗ «О беженцах», другими нормативными правовыми актами.
Право на выезд из Российской Федерации есть возможность пересечения российскими, иностранными гражданами и лицами без гражданства Государственной границы Российской Федерации с территории Российской Федерации в установленных местах и в предусмотренном отечественным законодательством порядке. Оно регулируется Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, другими международными нормативно-правовыми документами, российским законодательством: ФЗ «О Государственной границе Российской Федерации», ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ФЗ «О беженцах», другими нормативными правовыми актами.
Право на пребывание на территории Российской Федерации есть возможность временно находиться на ее территории на законных основаниях российских, иностранных граждан и лиц без гражданства. Оно регулируется Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, другими международными нормативно-правовыми документами, российским законодательством: ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ФЗ «О беженцах», «О вынужденных
переселенцах», Закон РФ «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», другими нормативными правовыми актами.
Право на проживание на территории Российской Федерации есть возможность постоянно находиться на ее территории на законных основаниях российским, иностранным гражданам и лицам без гражданства. Оно регулируется Конституцией РФ, международным законодательством, ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ФЗ «О беженцах», «О вынужденных переселенцах», ФЗ «О гражданстве», Законом РФ «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», другими нормативными правовыми актами.
Реализация данного права осуществляется на основе правовых режимов, устанавливающих правовой статус граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в процессе въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, проживания на ее территории и пребывания на ее территории. В числе таких режимов правовые режимы беженца, вынужденного переселенца, гражданства Российской Федерации, постоянного проживания на территории Российской Федерации, временного проживания на территории Российской Федерации, получения вида на жительство и др.
Подчеркивая, что в России сложились основные признаки системы миграционного права в качестве юридической последовательности реализации права на миграцию, следует указать на связь проблемы его формирования с проблемой систематизации миграционного законодательства. Однако такая связь не говорит о тождестве этих проблем. Поскольку отношение права и законодательства необходимо рассматривать как отношение содержания и формы, система миграционного законодательства является хотя и важным фактором развития системы миграционного права, но не сводится к нему.
Экстенсивный рост законодательного массива 90-х годов прошлого столетия, объясняемый как неопределенностью государственной политики в регулировании различных сфер общественной жизни, так и высокой динамикой самой общественной жизни, когда право не успевало реагировать на возникающие социальные явления, привел к большому объему нормативных правовых актов, который, однако, не обезопасил от пробелов в правовом регулировании и множественных коллизий правового поля.
На рубеже веков Россия вступила в новую стадию своего правового развития, отмеченную систематизацией действующего законодательства. Вместе с тем отечественная юридическая наука оказалась неготовой к эффективному решению данной задачи, поскольку не выработала для этого четких критериев. Так, порой произвольно объявляются отраслями права различные сферы правового регулирования, провозглашается необходимость кодификации соответствующих законодательных массивов. Как правило, в этих условиях возникают диаметрально противоположные точки зрения в отношении целесообразности таких процедур, ярким примером чему служит миграционное законодательство.
Следует подчеркнуть разнокачественность задач, стоящих перед процедурами систематизации миграционного законодательства, и исследования системы миграционного права. Так, предпосылкой систематизации, как правило, являются проблемы его применения, связанные с громоздкостью, противоречивостью, наличием большого количества пробелов и др. В этом смысле систематизация имеет целью сделать использование нормативного правового массива более удобным. Кризис источников прав и свобод, регулируемых этим законодательством, является предпосылкой, импульсом систематизации. Поэтому результатом такой деятельности может стать как некий сборник нормативно-правовых актов, свод законов, так и новый нормативно-правовой акт, решающий данные задачи. Что касается системы миграционного права, то те противоречия и проблемы правового регулирования, которые являются импульсом систематизации, здесь выступают в качестве итога анализа. Система права есть категория, отражающая порядок его реализации в соответствующем законодательном поле. В этом смысле дискуссия о миграционном праве является не просто мало продуктивной, но искажающей суть дела. Право на миграцию, как, впрочем, и любое право, не может быть несистемным, поскольку без системной связи норм, институтов, подотраслей невозможна его реализация в действующем законодательном поле.
Очевидно, что сформулированный в настоящей статье подход к проблеме требует дальнейшего обоснования и развития. В этой связи мы надеемся на плодотворную дискуссию, которая, несомненно, пойдет на пользу разработке теоретических основ государственно-правового регулирования миграционных процессов в России.
Литература
1. Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 935 «Об уточнении Федеральной миграционной программы» // Нормативные правовые акты, регулирующие миграционные процессы в Российской Федерации: Сборник документов. М., 2005.
2. Тюркин М.Л. Миграционная система России. М., 2005.
3. Баранов П.П., Контарев А.А. Кодификация миграционного законодательства России: институциональный подход // Государственное и муниципальное управление. 2008. № 3.
4. Контарев А.А., Кутепова Н.А. Незаконная миграция: российский опыт институционального противодействия. Ростов н/Д, 2008.
5. Брик А.Д. Миграционное право: сущность, структура и функции // Философия права. 2008. № 5.
