CC BY
89
Брик А.Д.
Миграционное право: проблемы становления как отрасли
российского права
В контексте процессов, связанных с формированием правовой системы России, обусловливаемых бурным развитием законодательства, нередко говорят о возникновении новых отраслей права. Очевидно, следует согласиться с большинством правоведов, утверждающих, что чаще всего подобные заявления являются беспочвенными и не имеют оснований ни в практике развития правоотношений в соответствующей сфере, ни в теоретико-методологическом контексте, ни в закономерностях развития правовой системы. Как правило, подобные интенции возникают на фоне признаваемой всеми актуальности развития правового обеспечения соответствующей совокупности общественных отношений, что делает рассмотрение нормативного правового контекста в относительной самостоятельности его динамики, идентификации его предметной определенности.
Зададимся вопросом о том, каково значение выделения той или иной нормативной правовой совокупности в качестве отрасли системы права. Ясно, что практический смысл подобных теоретических импликаций должен состоять в решении задач государственно-правового регулирования определенной совокупности общественных отношений и сопровождаться такими процедурами систематизации, как инкорпорация, консолидация, кодификация. При этом решение проблем сводится к заполнению пробелов правового регулирования, устранению или преодолению коллизий, дублированию правовых норм. Например, при достаточно высоком уровне развития определенной сферы общественных отношений, их регулирование нормами разных отраслей законодательства встречает трудности, которые в конечном счете ведут к проблемам реализации прав и свобод человека, поскольку, во-первых, предполагает разные методы правового регулирования, во-вторых, реализацию разных функций, которые имеет та или иная отрасль, в-третьих, размывает ценностное и нормативное содержание реализуемого права. Это, на наш взгляд, является важной предпосылкой формирования отраслевой правовой специфики нормативно-правового обеспечения и регулирования данной совокупности общественных отношений, что и означает формирование отрасли права, характеризующейся рядом особенностей, отличающих ее от других отраслей системы права: принципы права, правоотношения, субъект и объект правового регулирования, предмет и метод правового регулирования, функции права.
В этой статье мы обосновываем точку зрения, согласно которой сказанное вполне применимо к сфере миграционного законодательства и, соответственно, миграционных отношений, благодаря чему может выглядеть вполне очевидным формирование миграционного права в качестве отрасли системы права России.
За последние пятнадцать лет миграционное законодательство России эволюционировало, что было связано с развитием миграции как явления, повышением его роли и значения в формировании постсоветского общества.
С распадом Советского Союза миграционная ситуация в России существенно изменилась. Так, до 90-х гг. XX в. советская Россия в миграционном обмене с бывшими союзными республиками постоянно имела прирост населения. Это благоприятно влияло на ее демографическое развитие. В 1992-2000 гг. положительное сальдо миграции формировалось, прежде всего, из русскоязычного населения, оставшегося в государствах содружества. Численность населения, которая вследствие превышения числа умерших над числом родившихся в эти годы должна была сократиться на 6,8 млн человек, однако благодаря миграции фактически уменьшилась на 3,5 млн. За 1992-2000 гг. население страны возросло за счет мигрантов из СНГ более чем на 3,3 млн человек. В числе мигрантов, прибывших из ближнего зарубежья, доля лиц моложе 16 лет была на 5 пунктов больше, чем в населении России (примерно 27 и 22 %) [1]. Помимо сдерживания темпов демографического старения, мигранты участвовали и в воспроизводственном процессе. У них в этот период родилось примерно 4550 тыс. детей, уже граждан России. Значение миграционного фактора для развития России определяется и тем, что в первое десятилетие XXI в. темпы сокращения численности населения страны во многом будут определяться масштабами притока мигрантов.
Однако в России отсутствовало эффективное миграционное законодательство так же, как и иммиграционный контроль, способный решать задачи управления миграционными потоками. Это стало одной из существенных предпосылок такого явления, как нелегальная миграция. Многие иммигранты, прибывшие в качестве туристов по приглашениям и т.д., переходили на нелегальное положение. Возрос и незаконный приток иностранных граждан, часть которых используют Россию в качестве перевалочной базы для последующей иммиграции в государства Запада. Нелегальная
иммиграция оказывает существенное воздействие на экономическую ситуацию в России, ее социальную сферу. Незаконные мигранты заняты преимущественно в теневой экономике, пополняют криминальные структуры, уклоняются от уплаты налогов, оказывают, вследствие бесправного положения и заниженных заработков, давление на рынок труда, ухудшают эпидемиологическую ситуацию.
Возрос и поток трудовой миграции. Ежегодное число иностранных граждан, которые по трудовым договорам привлекаются в экономику страны, не влияет на уровень российской безработицы. Общее число официально зарегистрированных иностранных работников не превышает 0,5 % от совокупной численности занятых в экономике страны. В то же время объем нелегальной трудовой миграции составляет от 3,5 до 5 млн человек [2].
Анализ развития миграционной ситуации, миграционного законодательства России показывает, что обострение проблем иммиграции, в том числе и нелегальной, связано с двумя факторами: отсутствием адекватной российским реалиям правовой базы по нормативному регулированию объемов иммиграции (квотирование), пребыванию иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны, их законному выдворению или интеграции в российское общество; тем, что значительная часть государственной границы со странами ближнего зарубежья открыта, отсутствует визовый режим и не отрегулировано в рамках СНГ законодательство по борьбе с незаконной иммиграцией.
В этих условиях формирование миграционного законодательства происходило быстрыми темпами и соответствовало основным тенденциям развития законодательства страны, в числе которых всестороннее усиление законодательного приоритета, интенсификация и стремление к стабильности, специализация, правовая унификация.
Этому предшествовали два этапа, характеризовавшиеся низким уровнем системности, что значительно затрудняло решение задач правового регулирования миграционных отношений. Первый этап, характеризуясь низким уровнем системности принимаемых законодательных актов, относится ко времени, когда миграционную ситуацию в Российской Федерации определяла вынужденная миграция (1991-1996 гг.). Стратегию миграционного законодательства формировала практика оперативного реагирования на конкретные явления в этой сфере, отрицательно сказывающиеся на миграционной ситуации. Примером являются такие акты подзаконного уровня, как: Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы», который позднее был дополнен Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 г. № 847 «О дополнительных мерах по упорядочиванию привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы», Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (ныне действует в редакции от 7 ноября 2000 г. № 135-Ф3) и Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (ныне действует в редакции от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ).
В дальнейшем законотворчество приобретает большую системность, что ознаменовано принятием ряда федеральных законов: от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в ред. от 24 ию-ня 1999 г.), от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» и от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Большую роль в концептуальном обосновании процесса формирования миграционного законодательства сыграли принятая 20 февраля 2001 г. Правительством Российской Федерации Программа по основным направлениям миграционной политики Российской Федерации и Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации от 1 марта 2003 г.
В настоящее время следует говорить о новом этапе формирования миграционного законодательства, обретающего черты правовой отрасли. Важным методологическим условием анализа миграционного права является правильное юридическое определение категорий «миграция», «мигрант» и «незаконная миграция», что должно способствовать не только выявлению правового содержания миграционных процессов, но и исследованию субъектов и объектов их государственно-правового регулирования.
Анализ миграционного законодательства России приводит к выводу, что под миграцией следует понимать территориальные перемещения людей, сопровождаемые изменением их правового статуса в результате въезда на территорию Российской Федерации, выезда с территории Российской Федерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории. Таким образом, под мигрантами следует понимать не всех лиц, осуществляющих территориальные перемещения, а лишь тех, правовой статус которых изменяется в результате такого перемещения [3; 4; 5]. Российское миграционное законодательство к таким лицам относит: иностранцев, лиц без гражданства, беженцев, лиц, ищущих убежище, вынужденных переселенцев, вынужденно перемещенных лиц. Соответственно, мигрантом является лицо, осуществившее территориальное перемещение, в результате которого его правовой статус определяется категориями «иностранец», «лицо без гражданства», «беженец», «лицо, ищущее убежище», «вынужденный переселенец», «вынужденно перемещенное лицо», предполагающими соответствующую совокупность прав и обязанностей. В соответствии с этим незаконной миграцией
следует считать такие территориальные перемещения людей, связанные с въездом на территорию Российской Федерации, выездом с территории Российской Федерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории, которые совершаются с нарушением действующего миграционного законодательства и не влекут легитимное приобретение одного из названных правовых статусов.
Государственно-правовое регулирование миграционных процессов следует определить как деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления, международных и общественных организаций по управлению миграционными процессами на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина в целях реализации интересов личности, общества и государства в рамках действующего миграционного законодательства Российской Федерации. Главным элементом в структуре государственно-правового регулирования является государство. К чертам государственного управления миграцией можно отнести: организующую деятельность федерального органа
исполнительной власти, исполнительно-распорядительный характер деятельности Федеральной миграционной службы; исполнительную деятельность территориальных органов субъектов Российской Федерации в процессе повседневного и непосредственного руководства выполнением текущих и перспективных миграционных задач, а также подзаконную деятельность, осуществляемую при верховенстве закона, вторичную по отношению к законодательной деятельности.
В целом же субъекты и объекты государственно-правового регулирования миграции в Российской Федерации представляют собой единое системное образование, структурными элементами которого являются органы государственной власти, местного самоуправления, международные и общественные организации, равно как и сами мигранты, в лице иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев, вынужденно перемещенных лиц.
Государственно-правовое регулирование миграции как обособленной совокупности общественных отношений, в качестве целенаправленного процесса, свидетельствует о сформированных критериях оценки миграционного процесса, его значении для личности, общества и государства и, соответственно, о сформированных государственно-правовых подходах в данной сфере. Последнее является важным условием функционирования и развития миграционного права.
В этом смысле можно выделить три этапа в процессе формирования миграционного права России: досоветский, советский и постсоветский. В конце XVII века, когда Россия не имела миграционного потенциала на своей территории, она начала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий. Большое значение иммиграции для экономического развития страны придавала Екатерина II, при которой был принят целый ряд нормативно-правовых документов, стимулирующих иммиграцию в Россию: Манифест «О свободном поселении иностранцев в России», императорский указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». Впоследствии они были дополнены законами о льготах и привилегиях для переселенцев. Большое политическое значение имело то, что переселение иностранных граждан предполагало обязательное принятие ими российского гражданства [6].
Однако система государственно-правовых принципов регулирования миграционных процессов сформировалась лишь к концу XIX в. Это позволило Российскому государству проводить более эффективную политику переселения, состоящую в поэтапных переселениях. Согласно этой политике окраинные районы должны заселяться жителями из смежных с ними промежуточных территорий.
Большое развитие государственно-правовое регулирование миграции получило в годы советской власти. В СССР административное регулирование миграционных процессов сочеталось с применением стимулов материального и нематериального характера, которые способствовали перераспределению населения в пользу малообжитых районов, а также районов нового промышленного освоения или восстановления хозяйства, разрушенного в годы Гражданской и Второй мировой войн.
Наиболее интенсивная законотворческая деятельность в сфере миграции относится ко времени после Великой Отечественной войны. В этот период был принят ряд нормативных актов, которые устанавливали целую систему льгот для переселяющихся в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности: указы, упорядочивавшие систему льгот для работающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним. Вся система льгот была направлена на то, чтобы привлечь переселенцев в регионы Крайнего Севера и удержать их там до тех пор, пока условия жизни в обживаемых районах не будут адекватны природно-климатическим условиям и прочим трудностям осваиваемых территорий. В силу этого значительно вырос миграционный оборот в восточных районах России [7].
Однако данная миграционная система оказалась нежизнеспособной после распада Советского Союза в условиях социально-экономического кризиса, гиперинфляции и резкого падения производства. Именно тогда начался отток переселенцев из осваиваемых районов и их возврат к местам прежнего проживания. В связи с этим возникла потребность в новом миграционном законодательстве, которое могло бы изменить ситуацию.
Практика государственного регулирования миграционных процессов в России имеет глубокие исторические корни и разработанную нормативно-правовую базу. Однако методы регулирования миграции населения, используемые в условиях плановой социалистической экономики, административно-командной системы управления, с началом реформ оказались малоэффективными. Наибольшую очевидность это получило в условиях развития вынужденной миграции. К середине 90-х гг. прошлого века стало очевидно, что необходимы новые концептуальные подходы к миграции. Это стало социальной предпосылкой развития миграционного права в постсоветской России.
Именно это основание дает возможность рассматривать миграционное право как формирующееся в качестве особой отрасли. Миграционное право - это система юридических норм, регулирующих миграционные отношения, которые возникают вследствие въезда в страну, выезда из страны, пребывания или проживания на ее территории. В формировании миграционного права как меры свободы и справедливости, как и системы норм, ведущую роль играют действующие в нем такие правовые принципы, как «свобода передвижения и выбора места пребывания и жительства», «законность пребывания и жительства», «регистрация по месту пребывания и жительства».
На основе определения предмета правового регулирования миграционного права можно рассмотреть характерные для него методы правового регулирования: императивный, отражающий неукоснительную реализацию конституционных требований в миграционных правоотношениях, диспозитивный (дозволительный), отражающий юридическое равенство субъектов миграционных правоотношений, их автономию, способность правообладания и возможность отстаивания субъективного права, а также метод сочетания федерального и регионального управления.
Особенные для миграционного права предмет и метод правового регулирования порождают характерные для него функции. Они состоят в реализации интересов личности, общества и государства на основе соблюдения прав человека и гражданина, социально-экономическом и демографическом развитии Российской Федерации, реализации интересов национальной безопасности. Функции миграционного права связаны с реализацией целей государственной миграционной политики и ее задач и могут быть охарактеризованы как: регулятивно-статические, ориентированные на сохранение и развитие экономического, политического и социально-культурного фундамента общества; регулятивно-динамические, устанавливающие компетенцию субъектов государственно-правового регулирования миграционных процессов; регулятивно-охранительные функции, направленные на реализацию интересов всех участников миграционных правоотношений.
В заключение статьи в контексте проведенного анализа считаем целесообразным обратиться к дискуссии о возможности проведения кодификации миграционного законодательства. По нашему мнению, критерием кодификации законодательства должен выступать не формальный, а качественный принцип. Фактически таким принципом в миграционном законодательстве является то, что обусловливает внутреннее строение миграционного права, соединение действующих в государстве юридических норм в единое целое. Очевидно, что это предмет и метод правового регулирования. При их достаточной определенности не только можно, но и следует проводить кодификацию. Однако необходимо учитывать, что результатом такой процедуры должен стать не конгломерат правовых актов, а новый правовой акт - закон. Таким образом, если признать очевидность функционирования в Российской Федерации миграционного права как сформированной реальной практикой правоотношений правовой отрасли, то следует признать и необходимость кодификации миграционного законодательства.
Литература
1. Миграция населения // Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001. Вып. 5: Стадии миграционного процесса.
2. Крухмалев А.Е. Миграционные проблемы современной России // Социологические исследования. 2002. № 9.
3. Тюркин М.Л. Миграционная система России. М., 2005.
4. Баранов П.П., Контарев А.А. Систематизация миграционного законодательства России: проблемы и пути их решения // Регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: Материалы Международной научно-практической конференции. Ростов н/Д, 2007.
5. Контарев А.А. Миграционная политика и право современной России. Ростов н/Д, 2007.
6. Кауфман А.А. Переселение и колонизация. СПб., 1905.
7. Эпштейн А.Л. Льготы для работающих в районах Крайнего Севера. М., 1963.
