CC BY
217
ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ МИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ РФ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Ибрагимова Люция Рашидовна
Управление Федеральной миграционной службы России по РТ
Аннотация. в 2004 году вышел Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной миграционной службы», где утвердили Положение о ФМС России и установили, что Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. В данной статье обозначены некоторые проблемы в сфере миграции, возникшие в связи с развитием данной отрасли законодательства.
Ключевые слова: миграция, миграционная политика, Федеральная миграционная служба, подведомственный статус, бизнес-структуры, статусные полномочия, регламентированные экономические, политические и культурные формы, стимулирование бизнеса, долгосрочные проекты , статистика, косвенные методы, сертификация мигрантов, коллизии правовых норм, пробелы правового регулирования, избыток отсылочных норм, дискреционные полномочия должностные, административно-правовые механизмы.
Контакты автора: (843) 2633494
THE PROBLEMS OF ORGANIZATION OF THE RUSSIAN FEDERATION MIGRATORY SERVICE IN MODERN RUSSIA
Ibraguimova Lioutsiia Russian Federation migratory service
Annotation. in 2004 the Russian Federation President’s Decree “The Questions of Federal migratory service” was published; in this Decree the Statute about Federal migratory service of Russia was approved and it was established that Federal migratory service of Russia is a federal executive power jurisdiction, realizing law enforcement duties, functions of control, supervision and rendering of public service in the sphere of migration. In this article some problems in the sphere of migration, appeared on the grounds of development of this branch of legislation are marked.
Key words: migration, migratory politics, Federal migratory service, dependent status,business-structures, status offence powers, regulated economical, political and cultural forms,business stimulating, long-term project, statistics, indirect method, migrants inspection certification, diversities, legal regulation gaps, plenty of reference, rules, discretionary power official, administrative-legal mechanisms
Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную
политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.
Актуальность исследования обусловлена тем, что миграционная служба в процессе осуществления своих полномочий взаимодействует со многими иными органами государственной власти и местного самоуправления, взаимодействие их с гражданами и различными организациями.
В правовом регулировании деятельности миграционной службы России выделяются международный и национальный уровни. Первый представлен универсальными, двусторонними и многосторонними договорами и соглашениями, регламентирующими взаимоотношения государств в области миграции. Второй включает два самостоятельных подуровня: внешний (направленный непосредственно на управление миграционными процессами в России) и внутреннеорганизационный (регламентирующий структурное построение, распределение полномочий, обязанности и систему взаимодействия в миграционной службе России).1
В 1996 г. принят Федеральный закон № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Закон исходит из правила, отраженного в Конституции РФ (ст. 27): каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.2
Долгое время реализации этого права препятствовал институт прописки. В июле 1995 года постановлением Правительства Российской Федерации он был отменен в связи с введением уведомительной регистрации, порядок которой установлен Правилами, утвержденными данным постановлением.3
Гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным Федеральным законом.4
Основными субъектами подобных переселений
- миграционных правоотношений выступают ключевые участники миграционных процессов: лица, которые с целью временного или постоянного проживания (пребывания) пересекают территориальные границы, — мигранты. Именно эту категорию
1 Баранов В.М. Миграция в России. М.: БЕК, 2006.
2 Постановление Правительства РФ «О реализации отдельных норм Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 4 октября 1998 г. № 1142 // СЗ РФ. - 1998.- № 41. - Ст. 5020.
3 Федеральный закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" от 18.07.2006 N 109-Фз // Собрание законодательства РФ. 24.07.2006. N 30. ст. 3285.
4 Тюркин М.Л. Сущность, структура и перспективы совер-
шенствования миграционного процесса в Российской Феде-
рации // Государство и право. 2004. № 9
лиц в первую очередь затрагивает конституционное право на свободное перемещение.5 На примере правового статуса мигрантов можно вывести определенное понимание и механизм конституционного права на въезд и выезд на территории Российской Федерации, а также выявить определенные особенности осуществления данного права для различных категорий мигрантов: беженцев, вынужденных переселенцев и так далее.6
Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ предусматривает различные формы нахождения иностранных граждан на территории РФ: временное пребывание, временное проживание и постоянное проживание. Совершенствование Закона должно идти по пути упрощения ряда административных процедур, касающихся выдачи разрешений на временное пребывание и временное проживание иностранных граждан на территории РФ. Так, например, согласно ст. 7 анализируемого закона, разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин не может доказать возможность содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, если он не признан нетрудоспособным. Безусловно, данное требование само по себе правомерно. Оно встречается в законодательстве большинства развитых стран. Вместе с тем в современных социально-экономических условиях не учитывается тот факт, что заработная плата весьма значительной части населения России не обеспечивает прожиточный минимум всем членам семьи, а в ряде случаев даже самому заявителю при отсутствии у него иждивенцев.7
С неразрешимыми проблемами сталкиваются временно пребывающие в России лица без гражданства при утрате документа, удостоверяющего их личность, либо при смене фамилии. Действующим законодательством не предусмотрена форма документа, хотя бы временно удостоверяющего их личность. Отсутствие названного документа приводит к серьезным нарушениям прав указанных лиц.8 В связи с этим необходимо в постановлении Правительства РФ определить порядок выдачи и форму такого временного документа. Соответст-
5 Сизов И.Ю. Миграционная политика. — М., 2006
6 Федеральный закон от 19.02.1993 N 4528-1 "О беженцах"
// Российская газета. N 126. 03.06.1997.; Закон РФ от 19.02.1993 N 4530-1 "О вынужденных переселенцах"
//Собрание законодательства РФ. 25.12.1995. N 52. ст. 5110
7 Постановление Правительства РФ «О реализации отдельных норм Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 4 октября 1998 г. № 1142 // СЗ РФ. - 1998.- № 41. - Ст. 5020
8 Земскова А.В. Практические вопросы деятельности органов ФМС России в области контроля за миграционными потоками // Миграционное право. 2007. N 4
вующие положения можно отразить в предлагаемом к разработке федеральном законе о документах, удостоверяющих личность.9
Проблема совершенствования правового статуса мигрантов требует устранения имеющихся коллизий правовых норм, касающихся их прав и обязанностей. Наличие подобных коллизий ведет к неопределенности правового регулирования и чревато подчас серьезными последствиями, ухудшающими положение мигрантов.10 Наряду с имеющейся излишней усложненностью отдельных административных процедур в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ряд процедур, напротив, либо вообще не получили надлежащего правового оформления, либо урегулированы далеко не в полном объеме.11Так, не до конца отрегулирована процедура приглашения в Российскую Федерацию иностранного гражданина в целях осуществления трудовой деятельности, установленная в ст. 18 Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ. 12 В соответствии с этой статьей работодатель или заказчик работ (услуг), пригласивший иностранного гражданина в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности либо заключивший с иностранным работником в Российской Федерации новый трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), обязан направлять в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган и территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, информацию о самовольном оставлении иностранным работником места работы или места пребывания. Однако ни сроки предоставления такой информации, ни вид ответственности за несоблюдение указанного правила в Законе не установлены.13
Отсутствует необходимое законодательное обеспечение и процедуры депортации иностранных граждан и лиц без гражданства. Отмеченный Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ, регламентируя основания отказа в выдаче либо аннулировании вида на жительство, в качестве одного из них называет тот факт, что лицо подверга-
9 Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031
10 Тюркин М.Л. Совершенствование концептуальноправовых основ миграционной системы России. — М.: Юристъ, 2008
11 Булавин С. П. Нормативно-правовые акты, регулирующие миграционные процессы в РФ: Сборник документов МВД, ФМС России. — М.: Юристь. 2008
12 Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Елеонский В.О. Концепция развития миграционного законодательства // Концепции развития российского законодательства. М.: 2004
13 Жеребцов А.Н. Миграционное право Российской Федера-
ции на рубеже 20-21 века. — М.: РаП, 2007
лось в прошлом административному выдворению за пределы РФ либо депортации 14.
При этом не оговаривается время, в течение которого данное основание следует считать действительным для отказа в выдаче лицу вида на жительство. Между тем, как представляется, это имеет весьма существенное значение. Административное выдворение — вид административного наказания в соответствии с КоАП РФ, и по истечении одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания лицо, которому оно назначено, считается не подвергавшимся данному наказанию. Отсюда следует, что по истечении одного года после применения к лицу такой меры, как выдворение, ему не может быть отказано, например, в выдаче вида на жительство.
По-иному в соответствии с действующим законодательством обстоят дела у лиц, подвергавшихся ранее депортации. В соответствии с КоАП РФ депортация не является видом административного наказания. Не рассматривается она и как вид уголовного наказания в соответствии с УК РФ. На законодательном уровне вопросы регламентации процедуры депортации специально в настоящее время не регламентируются.15 Вместе с тем в федеральном законодательстве нередко понятия «выдворение» и «депортация» рассматриваются как тождественные меры, что неверно. В отличие от административного выдворения, депортация является административно-восстановительной мерой, применяемой не в связи с административным правонарушением.16 Тем не менее, Закон о беженцах в ст. 13 говорит о «выдворении (депортации) лица за пределы территории Российской Федерации», если это лицо получило уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо получило уведомление об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца, при этом право обжалования решения не было использовано, а лицо отказалось от добровольного выезда. Более правильным было бы в данном случае, с точки зрения целей применения и содержания указанных административных процедур, слово «депортация» указывать не в скобках, а с применением союза «либо», поскольку в предусмотренных статьей разных слу-
14 Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670
15 Самойлов В.Д. О совершенствовании государственной миграционной политики Российской Федерации. // Право и безопасность. — 2008. — №3
16 Каламанов В.А. Управление миграционными процессами: Учебное пособие. — М.: Проспект, 2007
чаях должны последовать по отношению к лицу разные меры принуждения. 17
Если говорить о понятии российской правовой миграционной модели в самом общем виде, то она может быть охарактеризована как единая система федеральных, региональных и муниципальных правовых актов и норм, а также правоприменительной практики и организационных способов, регулирующих потоки переселенцев в Россию и по ее территории и оказывающих психологическое воздействие на мигрантов (в том числе потенциальных) в целях увеличения народонаселения и освоения новых районов с учетом особенностей страны.18
Правовая модель миграции, на наш взгляд, должна иметь межотраслевой характер. Это, видимо, соответствует общим, диалектически противоречивым тенденциям развития права: его дифференциации и интеграции. С одной стороны, мы наблюдаем внутреннее членение отраслей права, выделение подотраслей (например, парламентского права в отрасли конституционного права), с другой стороны, создание так называемых комплексных отраслей (например, экологического права; ставятся также вопросы выделения медицинского права и т.д.). 19
Думается, что термин «комплексная отрасль» более удачен, чем отрасль межотраслевая. Миграционное право, создаваемое по предлагаемой модели, видимо, станет одной из комплексных отраслей. Оно будет находиться не между отраслями, а соединит определенные части иных, не всегда смежных отраслей. Это не значит, что в результате другие отрасли права «обеднеют» от такого втор-
жения.20
Паспортная и регистрационная работа ФМС России позволяет гражданам РФ реализовывать свои права и законные интересы в любой сфере деятельности, а органам государственной власти и местного самоуправления - принимать решения на основе достоверной информации, что в конечном итоге способствует повышению качества жизни населения и росту ВВП за счет сокращения транзакционных издержек.21
Обеспечение возможности реализации прав и свобод граждан РФ. В соответствии со своими полномочиями ФМС России ведет регистрационный
17 Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 22 июля 2002 г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3032
18 Выступление директора ФМС России К.О. Ромодановско-го "Актуальные вопросы правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации" (Редакционный материал) // Миграционное право. 2008. N 1
19 Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. — М.: Юристъ, 2007
20 Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. - М.: Юридическая фирма «Котри». - 2008
21 Денисенко М. Б. Иммиграционная политика в Российской Федерации. — М.: Гардарики, 2008
учет граждан РФ и обеспечивает выдачу (замену) документов, в том числе внутреннего паспорта, паспорта гражданина РФ для выезда из России и въезда в Россию, а также других документов, подтверждающих наличие статуса у гражданина РФ (например, статус вынужденного переселенца). Основным из направлений деятельности ФМС России является обеспечение российских граждан паспортно-визовыми документами нового поколения.22
Таким образом, деятельность ФМС России в планируемом периоде направлена на обеспечение возможности использования миграционного потенциала в социально-экономическом развитии России, что предполагает работу не только в части организации миграционного потока и контроля соблюдения мигрантами установленных правил, но и в части социальной адаптации мигрантов. Согласно Докладу о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на 2008-2010 годы, в России реализуется ведомственная целевая программа «Контроль соблюдения правил регистрации». Цель ФМС России, достижение которой будет обеспечено реализацией данной ведомственной целевой программы
- обеспечение возможности реализации прав и свобод граждан России.23
Объем полномочий органов государственной власти субъектов РФ, в том числе в силу несовершенства федерального законодательства, четко не определен. Полагаем, что в перспективе их дальнейшее наполнение будет связано в первую очередь с решением вопросов социальной поддержки мигрантов. В этом контексте возможны дальнейшее развитие федерального законодательства и оптимизация структуры и содержания законодательства субъектов РФ, перечня и пределов реализации полномочий их государственных органов. 24
Отмеченные обстоятельства требуют законодательного закрепления механизмов реализации миграционной политики страны по всём основным направлениям (объектам миграционной политики) требующим правового регулирования.
Литература:
1 Указ Президента РФ от 19 июля 2004г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы».
Маилян С.С. Режимная организация миграционной службы. // Миграционное право. - 2006. - № 1. - С. 3.
2 Хабибуллин А. Г. Миграция и миграционная политика: механизмы взаимодействия.//Миграционное право.-2006.-№ 4.-С.55.
3 Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. - М.: Юристъ, 2007. - С.62.
4 Жеребцов А.Н. Понятие и основные элементы механизма
формирования и реализации миграционной политики России. // Российская юстиция. - 2007. - № 4. - С. 18.
Literature:
1 The Russian Federation President's Decree “The Questions of Federal migratory service”, 2004, July 19.
2 Mailyan S.S. Secure organization of migratory service. //
Migratory law. - 2006. - No.1. - P.3.
3 Khabibullin A.G. Migration and migratory policy: mecha-
nism of co-ordination // Migratory law. - 2006. - № 4. - P.55.
4 Ribacovskij L.L. Migration of population: prognosis, factors,
policy. - Moscow: Lawer, 2007. - P. 62.
5 Zherebcov A.N. Notion and primary elements of the
mechanism of forming and realizing of migratory policy in Russia// Russian justice. - 2007. - No4. - P.18.
Рецензия
В настоящее время миграция является одной из наиболее острых и злободневных проблем, стоящих перед каждым отдельно взятым государством. На современном этапе в Российской Федерации вопросам миграционной политики уделяется особо пристальное внимание, так как современное состояние миграционной системы РФ вызывает острую необходимость в корректировке проводимой государственной миграционной политики.
На сегодняшний момент благодаря новому законодательству в России появился различный статус для лиц, так или иначе меняющих место жительства, и в соответствии с этим у ФМС возникают все новые полномочия для соблюдения законодательного статуса данных лиц их прав и свобод. В связи с этим происходит реконструкторизация ФМС. Появляются все новые проблемы ее деятельности, которые стараются исправить, в том числе и путем борьбы с пробелами в законодательстве. Именно об отдельных подобных проблемах пойдет речь в данной статье.
Материал изложен юридически грамотно, хорошим литературным языком. Выводы автора являются самостоятельными и представляют научный интерес.
Все это позволяет сделать вывод, что статья Ибрагимовой Л.Р. отвечает предъявляемым требованиям и может быть рекомендована для опубликования
Научный руководитель, к.ю.н., доцент кафедры конституционного права и прав человека Казанского госуниверси-тета Гадыльшина З.И.
22 Васильева Л.Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы. // «Журнал российского права». — № 1. — январь 2006 г
23 Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования. // «Журнал российского права». Л'2 7. — июль 2006 г
24 Танцоров Л.П. "Организация работы ФМС России по упорядочению и регуляризации внешней трудовой миграции и противодействию незаконной миграции" // Миграционное право. 2007^ 2
зі
