CC BY
59
Интенсивность и направленность миграционных процессов оказывают непосредственное влияние на социально-экономическую и общественно-политическую обстановку в стране. Как нам представляется, это также является степенью контроля над политической ситуацией и все больше зависит от результативности и эффективности миграционной политики.
В Российской Федерации в настоящее время сложилась ситуация, когда без проведения единой государственной политики в области регулирования миграционных процессов, без реализации скоординированных на федеральном уровне мер и соответствующих механизмов могут обостриться политические, экономические и социальные проблемы.
По мнению В. П. Сальникова, миграционные процессы - это социальное явление, во многом определяющее состояние как отдельных государств, так и всего мирового сообщества. Мы согласны с его мнением, и в том, что сегодня миграция является одной из актуальнейших проблем не только социальной, но и экономической, политической сферы жизни [1, с. 33-39].
Управление миграционными процессами, на наш взгляд, призвано обеспечить реализацию интеллектуального и трудового потенциала мигрантов и решить задачи по устойчивому социально-экономическому и демографическому развитию страны, укреплению ее национальной безопасности.
Управление миграционными процессами - согласованная и целенаправленная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по созданию системы стимулов и запретов, определяющих направления и интенсивность миграционных потоков [2, с. 143].
Важно также геополитическое планирование и регулирование миграционных процессов. Это направление относится к сфере обеспечения интересов национальной безопасности и поддержания геополитических позиций России на международной арене. Геополитическое планирование предполагает учет географической удаленности расселения мигрантов от территории своей исторической родины и учет всех возможных аспектов межгосударственных отношений между Россией и соседними странами [3].
Нельзя, по нашему мнению, недооценивать и такой фактор, как привлекательность инвестиционного планирования при управлении миграционными процессами.
На наш взгляд, следовало бы более эффективно использовать инвестиционный ресурс миграции, связанный с возможностью привлечения иностранных капиталов под проекты, реализуемые с привлечением рабочей силы из стран-инвесторов. А также нам представляется, что практически отсутствуют серьезные внутренние инвестиционные проекты, рассчитанные на оптимальное использование потенциала уже сложившейся миграционной среды. И наконец, отсутствуют нормативно-правовая база и благоприятный инвестиционный климат, которые могли бы обеспечить эффективные гарантии вкладываемому капиталу.
Неразрешенность указанных проблем связана, в первую очередь, с отсутствием конкретной государственной миграционной стратегии, учитывающей особенности современной демографической обстановки и реальные экономические возможности России. Кроме того, пока еще не выработана единая и действенная общенациональная система миграционного контроля, предусматривающая эффективные меры противодействия угрозам незаконной миграции и скоординированные действия федеральных и региональных органов государственной власти по практической реализации этих мер
[4].
Незавершенность формирования полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования процессов миграции является также существенным фактором роста напряженности в обществе, оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, межнациональные и межконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, что создает прямую угрозу национальной безопасности государства. Миграционное законодательство, в строгом смысле, не является правовым. Это понятие, обобщающее институты и нормы административного, административно-процессуального, трудового, семейного и жилищного права соответственно предмету регулирования. Так, миграционное право не является еще самостоятельной отраслью, не смотря на специфику регулируемых правоотношений. К источникам миграционного права, помимо законов и иных нормативно-правовых актов, следует отнести судебные прецеденты, правовые
обычаи, внутригосударственные договоры и соглашения нормативного характера, международные договоры Российской Федерации и общепризнанные нормы международного права.
Формирование современного миграционного законодательства России включает две тенденции: с одной стороны, российская правовая система активно адаптирует международные стандарты регулирования правоотношений в сфере миграции, с другой, наблюдается тенденция, выраженная в специфике содержания локальных нормативно-правовых актов [5].
Для целенаправленного и точного управления миграционной ситуацией в стране была определена миграционная концепция государственной политики. По нашему мнению, она представляет собой специальную миграционную политику с 1993 г., когда руководящие органы стали утверждать федеральные миграционные программы. В частности, такая программа была одобрена Президиумом Совета Министров РФ 11 ноября 1993 г., затем Указом Президента РФ от 9 августа 1994 г. В связи с уточнениями, внесенными Указом Президента РФ от 13 июня 1996 г., постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. была утверждена уточненная Федеральная миграционная программа [6]. Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. была утверждена Федеральная миграционная программа на 1998-2000 гг. [7], а постановлением Правительства от 30 декабря 2000 г. ее действие было продлено на 2001 г. [8].
Дальнейшая разработка программ несколько замедлилась, надо полагать, в связи с преобразованиями миграционной службы, ее ликвидацией и воссозданием в системе МВД РФ, а затем переподчинением непосредственно Правительству РФ. В настоящее время разработана и действует Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.
Однако дело не только в программе, считает С. А. Авакьян. Он пишет, что даже при наличии ФМС и миграционных программ государственная политика в данной сфере осуществлялась ранее с большими трудностями. Это было связано, с одной стороны, с большим количеством хлынувших в Россию людей - специальные органы просто не справлялись с потоками въезжающих; а с другой - с отсутствием достаточных средств на выполнение миграционных программ [9, с. 343]. Однако в то же время он считает, что на правительственном уровне достаточное внимание уделяется вопросам иммиграции, положению беженцев, вынужденных переселенцев, проблемам российских соотечественников за границей и т. д. Далее он пишет, что соответствующие органы более или менее регулярно обращаются к этим проблемам. К примеру, Государственная Дума второго созыва создавала постоянно действующую комитетскую Комиссию по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, активно занималась политикой в отношении этих категорий лиц, обновила редакции Законов о беженцах и вынужденных переселенцах, приняла Закон о российских соотечественниках за рубежом и т. д. [9].
В настоящее время в российском законодательстве существует большой нормативный массив, затрагивающий права мигрантов. Так, по подсчетам И. Б. Юнаш, он насчитывает более десятка федеральных законов, несколько десятков межгосударственных и межправительственных соглашений, свыше 100 действующих указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и нормативных актов министерств и ведомств [10, с. 39-47].
Как нам представляется, основа законодательства в сфере миграции - Конституция Российской Федерации, которая закрепляет современную концепцию прав и свобод человека и является главным источником миграционного права.
Именно в Конституции Российской Федерации закреплены основные принципы источников права, позволяющие России выступать в качестве демократического и правового государства. Основополагающим из этих принципов является признание и закрепление в Конституции прав и свобод человека в качестве высшей ценности, а соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства (ст. 2) [11].
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права законодатель исходит из следующих основополагающих принципов: равенство всех лиц перед законом; предоставление и защита прав и свобод мигрантов, включая их личные права и свободы (право на жизнь, достоинство, на частную жизнь, определение национальной принадлежности, свободу передвижения и места жительства, свободу совести и вероисповедания),
экономические, социальные и культурные права, а также право на юридическую помощь и судебную защиту.
Законодательно закреплен и принцип невысылки: лицо, ходатайствующее о признании беженцем или признанное беженцем, либо утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) при сохранении в данном государстве обстоятельств, предусмотренных пп. 1 п. 1 ст. 1 Федерального закона «О беженцах» [12].
Конституция Российской Федерации защищает права и свободы всех лиц, к числу которых относятся также вынужденные переселенцы и беженцы, законно находящиеся на ее территории. Так, ст. 62 Конституции Российской Федерации гласит, что «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами, несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации» [11].
Право индивида на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории государства является основным базовым правом, закрепленным во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах и Протоколе 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это право также провозглашается в ст. 27 и 40 Конституции Российской Федерации:
- каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27);
- каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища (ст. 40) [11].
Однако Конституцией РФ предусматриваются ограничения основных прав и свобод человека и
гражданина лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства (ст. 55). Кроме того, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ст. 56).
Следует отметить, что Россия присоединилась практически ко всем международно-правовым актам в области прав человека, а также к правовым актам, регулирующим правоотношения в сфере миграции. Так, в 1998 г. Россия ратифицировала Конвенцию Совета Европы о защите прав человека и основных свобод и Протокол № 4 к ней, что способствовало дальнейшему приведению национального законодательства в этой области в соответствие с международными нормами и стандартами. За период, прошедший с момента становления нового российского государства, были заложены основы государственного регулирования процессов миграции. Теперь в соответствии с действующими в России международно-правовыми актами и нормами внутреннего законодательства Российская Федерация предоставляет право находиться на своей территории следующим лицам, прибывающим из-за рубежа: беженцам и лицам, ищущим убежища, из стран дальнего и ближнего зарубежья; вынужденным переселенцам и лицам, обращающимся за статусом вынужденного переселенца; экономическим мигрантам, трудящимся мигрантам; лицам без гражданства и лицам, ищущим политическое убежище.
По нашему мнению, однако, в настоящее время существует необходимость в принятии на федеральном уровне пакета законодательных актов, нацеленных на обеспечение единых подходов к реализации миграционной политики на всей территории страны, установлении общих принципов и стандартов законодательного регулирования миграционных процессов с гарантиями должной защиты прав мигрантов и наделением органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления необходимыми исполнительными полномочиями и необходимыми материальными и финансовыми ресурсами для их осуществления.
Обострение проблем миграции связано, как нам представляется, с отсутствием адекватной российским реалиям правовой базы по регулированию и квотированию объемов иммиграции, порядка пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны, их законной депортации или обеспечения их интеграции в российское общество. Кроме того, прибытие
иностранцев на территорию России облегчается тем, что государственная граница со странами СНГ практически открыта, отсутствует визовый режим и не отрегулировано законодательство по борьбе с незаконной иммиграцией [13, с. 26-33].
Для этого было бы целесообразно ускорить разработку, рассмотрение и принятие федеральных законов в сфере миграции, в том числе «О миграции в Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации"», «О привлечении и использовании иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации», о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и федеральные законы «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и т. д., в том числе, разработать и принять Миграционный кодекс.
Главная задача разработки Миграционного кодекса - приведение действующего миграционного законодательства в соответствие с требованиями сегодняшнего дня и реальными потребностями российского государства. Полагаем, что данная работа могла бы проводиться в два этапа.
Первый этап - подготовка технического задания под проект документа, на основе которого должны вестись анализ законодательства, обобщение практики его применения, подготовка предложений по его совершенствованию, изучение зарубежного опыта, разработка концепции кодификационного акта.
Второй этап - собственно разработка кодификационного законодательного акта или пакета законов.
Подготовка такого документа не должна стать быстротечной акцией или кампанией. Это кропотливая и длительная работа специалистов и ученых различных профилей, так, например, только разработка концепции законопроекта потребует не менее года.
Указанную работу, в силу ее сложности и продолжительности, целесообразно осуществлять на основании государственного заказа при обязательном выделении средств из федерального бюджета.
Миграция - одна из острейших проблем современной цивилизации. В последние десятилетия наблюдается значительное оживление миграционных процессов, связанное с политическими и социально-экономическими потрясениями в жизни многих стран мира. Не осталась в стороне от этих болезненных процессов и Российская Федерация.
Анализ современных ситуаций в области миграции позволяет выделить ряд ключевых проблем и предложить некоторые пути их решения.
В первую очередь, необходимо экономическое планирование распределения трудовых миграционных ресурсов. Такое планирование должно предусматривать:
- во-первых, хозяйственно-экономическое выделение регионов, испытывающих общий дефицит и нехватку рабочей силы;
- во-вторых, выделение приоритетных отраслей, в которых труд иностранных рабочих мог бы дать максимальный экономический эффект;
- в-третьих, профессиональную систематизацию наиболее востребованных вакансий;
- в-четвертых, выделение стратегически важных регионов, которым будет отдаваться экономический приоритет в связи с развертыванием в них в будущем глобальных общегосударственных макроэкономических программ. Это касается, в первую очередь, малоосвоенных районов Сибири, располагающих огромными неразработанными залежами полезных ископаемых, районов, которые должны играть ведущую роль не только в отечественном народном хозяйстве, но и во всей мировой экономической системе.
Таким образом, в контексте изложенного представляется справедливым вывод о том, что миграционное законодательство и миграционная политика Российской Федерации проходит процесс своего реформирования и концептуального осмысления.
Литература
1. Сальников В. П. Миграционные процессы в северо-западном регионе в свете социально-этнических проблем // Миграционная политика в XXI веке. Ростов н/Д, 2004.
2. Горшколепова И. В., Алексеев Г. Е. Политико-правовые аспекты регионального управления миграционными процессами // Миграционная политика в XXI веке. Ростов н/Д, 2004.
3. Баранов П. П., Райгородский В. Л. Становление национальной безопасности России // Философия права. 2003. № 2.
4. Хуринов Г. А. Миграционно-правовая политика и принципы миграционного права в России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2008.
5. Рощин Ю. В., Ягодин С. Б. Особенности социально-правового положения мигрантов в РФ. М., 2006.
6. Об уточнении Федеральной миграционной программы: постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 935 // Российская газета. 1996. 20 августа.
7. О федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы: Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5406.
8. О продлении срока реализации некоторых федеральных целевых и иных программ: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. № 1034 // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 183.
9. Авакьян С. А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003.
10. Юнаш И. Б. Вопросы совершенствования законодательства Российской Федерации в отношении мигрантов // Миграционная политика в XXI веке. Ростов н/Д, 2004.
11. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // СПС КонсультантПлюс.
12. Закон «О беженцах» // СЗ РФ. 1993. № 20.
13. Моденов В. А., Коношенко В.А. Основные проблемы совершенствования правового регулирования миграционных процессов // Миграционная политика в XXI веке. Ростов н/Д, 2004.
