CC BY
106
УДК 342.5 ББК 67
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
АЛЕКСАНДР ВЛАДИМИРОВИЧ ПОДОЛЬСКИЙ,
старший преподаватель кафедры «Международное право», Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Тамбовский государственный технический университет» (ТГТУ) г. Тамбов.
E-mail: [email protected]; АЛЕКСЕЙ МИХАЙЛОВИЧ ПОПОВ, исполняющий обязанности заведующего кафедрой «Безопасность и правопорядок», кандидат юридических наук, доцент, Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Тамбовский государственный технический университет» (ТГТУ) г. Тамбов. Научная специальность 12.00.03 — Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Исследуется модернизация органа управления миграционными процессами в России после 1991 года. Последовательно анализируется правовой статус и функции данного органа. В своем развитии за последние четверть века миграционная служба подвергалась неоднократным преобразованиям, становясь то частью какого-либо министерства, то приобретая независимый статус. Менялась стратегия миграционной политики, видоизменялся набор основных задач и функций органа, управляющего миграционными процессами. В зависимости от статуса того ведомства, в структуре которого оказывалось управление миграционной деятельностью, приоритетными становились сначала одни, а потом другие из них. Последовательные преобразования структуры, управляющей миграционными процессами позволили сделать вывод о том, что осуществление миграционных функций, связанных с регистрацией и учетом российских и иностранных граждан, контролем за миграционными процессами наиболее эффективно в структуре силового ведомства, такого, как Министерство внутренних дел.
Ключевые слова: миграция, федеральная миграционная служба, беженцы, вынужденные переселенцы, гражданство, иностранец.
Annotation. The article contains а research of historical improvement regulation of migration in Russia after 1991. It contains an analysis of the legal status and functions of the migration service, which has undergone numerous of restructurings. The strategy of migration policy were changed several times during this period. According to the experience, that we have got, we can make a conclusion that migration activities, such as registration and keeping of Russian and foreign citizens, control over migration processes , are most effectively in the structure of law enforcement agencies such as the Ministry of internal Affairs.
Keywords: migration, Federal migration service, refugees, displaced persons, citizenship, alien.
Статья 13 Всеобщей декларации прав человека 1948 года закрепила за каждым человеком право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, а также право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну. Конституция Российской Федерации провозглашает для каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, право свободно выезжать за пределы
Российской Федерации, а для граждан Российской Федерации также право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (ст. 27). При этом подчеркивается условие осуществления этого права — законность нахождения на территории России. Под законностью следует понимать верховенство законов во всех сферах человеческой и общественной жизни, то есть такое состояние общества, которое предполагает исполнение предписаний закона всеми участниками правовых отношений. Обеспечение законности — гаран-
тия нормальной жизни и деятельности общества и его членов.
Однако лицо, пересекшее границы Российской Федерации, может официально находится на территории России, пройдя все необходимые процедуры, либо незаконно.
В случае незаконной миграции предусмотрена административно-правовая [1] и уголовно-правовая [2] ответственности. Однако, как замечают некоторые ученые, присутствует немало различных законодательных недостатки применения норм российского законодательства за противоправные деяния в сфере миграционных правоотношений [3].
В свою очередь обеспечение законности в области миграции (въезда, выезда пребывания и жительства) в Российской Федерации в настоящее время возложено на Министерство внутренних дел, а точнее на Главное управление по вопросам миграции МВД России. Для того, чтобы проанализировать возложенные на управление задачи в сфере обеспечения законности миграционных процессов, попытаемся проследить эволюцию этого ведомства в современной России.
В 1992 году Указом Президента Российской Федерации была создана Федеральная миграционная служба России, которой было поручено определять и осуществлять миграционную политику.
Основная задача службы была определена как решение вопросов, возникающих в процессе регулирования вынужденной миграции, в основном из стран — бывших республик СССР. Вынужденные перемещения в тот период времени имели массовый характер, поэтому данная задача на первое время деятельности службы стала практически единственной. Весь массив остальных проблем, которые должно было бы решать миграционное ведомство отошел на второй план. Такие виды миграции, как трудовая, туристическая, образовательная, продолжали регулироваться нормативно-правовыми актами СССР [4].
В дальнейшем, с 1995 года, вектор проблемы был смещен к вопросам вынужденных переселенцев лиц из Чеченской Республики. Тогда же наблюдается снижение миграционных потоков, уменьшение количества въезжающих. Этому способствовал целый ряд причин, среди которых: невозможность государства выполнить декларированные в законах обязательства перед переселенцами; низкий уровень жизни вынужденных мигрантов; особенности внутриполитической обстановки (главной из которых следует назвать события в Чечне [4].
В 1999 году Федеральная миграционная служба разработала проект «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации». Проект вобрал в себя весь наработанный за предыдущие годы опыт. Так, получили уточнение многие понятия и термины, применяемые в сфере миграционного регулирования. В Концепции нашла отражение смена основного вектора миграционных потоков, которая была выражена в выезде населения из северных и восточ-
ных регионов страны, до этого многие десятилетия притягивавших переселенцев из других частей России и бывшего СССР. Впервые в концепции наблюдается внедрение принципа избирательной миграции. Был выработан подход к регулированию различных типов миграций. Проводится различие между мигрантами: добровольными и вынужденными; внешними и внутренними; легальными и незаконными; по сроку предполагаемого пребывания на территории России; и т.д.
Весной 2000 года статус службы претерпел ряд серьезных изменений в результате которых ФМС оказалась в суженном спектре целей и задач, продиктованных интересами вышестоящих ведомств. 17 мая 2000 года Указом Президента Российской Федерации Федеральная миграционная служба была передана в Министерство РФ по делам национальностей и федеративным отношениям, которое было переименовано в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации.
Политика привлечения иммигрантов так и не получила широкого распространения. Вопросы в сфере интеграции и натурализации мигрантов остались были отложены. Связано это было прежде всего с тем, что основной контингент мигрантов иммиграционного составляли соотечественники из стран бывших союзных республик, для которых эти процессы не имели значения. Не был продуман вопрос социально-экономического потенциала мигрантов. Традиционно был составлен прогноз бюджетных расходов на мигрантов, но никак не оценивались выгоды и обременения экономики России в целом.
В октябре 2001 года Министерство по делам федерации было ликвидировано, а его функции переданы Министерству внутренних дел, Министерству иностранных дел и Министерству экономического развития России, при этом ФМС оказалась в составе МВД в качестве структурного подразделения.
12 марта 2004 была вновь образована Федеральная миграционная служба (ФМС России) как самостоятельный орган, координацию и контроль деятельности которой осуществляло МВД России. Из ведения МВД России переданы в ведение ФМС России:
• правоприменительные функции,
• функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции.
Указом Президента России от 19 июля 2004 года было утверждено Положение о Федеральной миграционной службе, определены задачи и полномочия. С 1 января 2006 года во всех субъектах РФ были образованы территориальные органы ФМС России.
В рамках решения основных задач были определены полномочия Федеральной миграционной службы. ФМС выдавала визы на въезд в Россию, принимала заявления по вопросам гражданства России, проверяла документы, представленные в качестве обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации. Также на ФМС было возложено оформление
гражданства Российской Федерации, оформление и выдача паспортов гражданам Российской Федерации, проставление отметки о запрете въезда на территорию Российской Федерации, а также вопросы депортации, проведение государственной дактилоскопической экспертизы, производство по делам административных правонарушений.
С 22 мая 2012 ФМС России из ведения МВД России передана в ведение Правительства Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации 13 июля 2012 г. было принято положение о Федеральной миграционной службе. Согласно п. 1 указанного положения статус ФМС определялся как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.
Задачи, поставленные перед ФМС новым Положением претерпели несущественные изменения по сравнению с Положением 2004 года. Так, появилась общая задача по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, включающая осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил пребывания на территории России, функция по регистрационному учету иностранных граждан сменилась миграционным учетом.
Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 24.02.2015 была введена задача по осуществлению оперативной координации действий органов исполнительной власти всех уровней, участвующих в реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. В этом видится стремление улучшить миграционную привлекательность России, оказать поддержку соотечественникам, оказавшимся в разных странах (особенно странах ближнего зарубежья) под воздействием различного рода дискриминационных факторов (связанных, например, с использованием русского языка).
В Положении детально прописаны функции ФМС. Целый ряд полномочий, возлагаемых на службу, определялись как базовые. Так, базовой функцией являлась выработка основных векторов государственной политики в области миграции, базирующихся на анализе и прогнозировании уже происходящих в стране миграционных процессов. Данная деятельность включала нормативное регулирования вопросов миграционной сферы если эти вопросы не являлись предметом регулирования Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента или Правительства Российской Федерации. Также службе поручалось производить обобщение практики применения законодательства Российской Федерации
в сфере миграции. В качестве надзорной функции на ФМС возлагалась обязанность по осуществлению федерального государственного контроля за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации использованием их труда, решение вопросов легализации и натурализации. Решение вопросов, связанных с натурализацией, должно было происходить оперативно и массово. Этому способствовала бы миграционная амнистия. Но на тот период решение о проведении амнистии принято не было.
Еще одной (уже традиционной) функцией ФМС стала работа с документами, удостоверяющими личность (их выдача и замена), включая заграничные паспорта, регистрация по месту жительства и пребывания. Также службе было поручено решение вопросов вынужденной миграции (предоставления статусов беженца и вынужденного переселенца, предоставления убежища).
В 2016 году было принято решение вновь передать управление миграционными процессами Министерству внутренних дел. Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 "О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции" Федеральная миграционная служба Российской Федерации была упразднена, а в составе МВД было сформировано Главное управление по вопросам миграции, которому были переданы основные функции ФМС.
В п. 9 Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации определены основные задачи управления. К ним отнесены: участие в определении основных направлений государственной политики в сфере миграции; обеспечение улучшения правового регулирования миграционных отношений; обеспечение взаимодействия всех подразделений Министерства внутренних дел России с федеральными и региональными органами исполнительной власти по вопросам, относящимся к компетенции Главного управления.
В положении приводится подробный перечень функций Главного управления по вопросам миграции. Попытаемся сформулировать их основное содержание.
В сфере государственной миграционной политики управление осуществляет анализ состояния миграционной обстановки в стране, разрабатывает проекты законов и подзаконных нормативно-правовых актов, нормативных правовых актов Министерства внутренних дел России. Также, в рамках совей деятельности, управление занимается подготовкой предложений по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов МВД России. Важным нововведением для органа, осуществляющего управление миграционными процессами стало наделение управления функцией по проведению антикоррупционной экспертизы изданных нормативных правовых актов министерства внутренних дел при мониторинге применения нормативных правовых актов МВД России в
соответствии с его компетенцией.
Функции по регистрационному учету граждан Российской Федерации, а также по миграционному учету и контролю иностранных граждан и лиц без гражданства не претерпели существенных изменений. Главное управление выдает и заменяет гражданам Российской Федерации основные документы, удостоверяющие их личность на территории Российской Федерации, регистрирует граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, ведет адресно-справочную работу с населением. Это представляется привычным для россиян, поскольку и раньше именно данное ведомство занималось паспортной работой с населением. Также управление занимается оформлением и выдачей паспортов гражданам России для выезда и въезда в Российскую Федерацию (заграничных паспортов).
К управлению перешли функции по работе с вынужденными мигрантами. Так, управлению было поручено осуществлять деятельность по учету, регистрации, приему и временному размещению лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища либо о признании их беженцами, а также лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, оказанию содействия беженцам и вынужденным переселенцам во временном обустройстве. Данная функция в сегодняшних условиях приобретает особую важность. В разных точках земного шара вспыхивают вооруженные конфликты, затрудняющие или полностью исключающие возможность нормальной жизни и деятельности населения. Это влечет перемещение лиц как внутри государств, так и в межгосударственном пространстве. Чтобы обеспечить безопасность людей, вынужденных покидать свои дома, требуется оперативная и слаженная деятельность соответствующих структур, отвечающих за вынужденную миграцию. При этом, для соблюдения баланса интересов перемещаемых лиц и принимающего этих лиц государства, необходимо выработать адекватные меры сдерживания потока вынужденных мигрантов. Именно эту задачу в рамках данной функции теперь предстоит решать Главному управлению по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации.
В качестве основного рычага воздействия на правонарушителей в сфере миграционных отношений выступает функция Главного управления по административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации. Управлению поручено разрабатывать и реализовывать превентивные и охранительные меры в области незаконной миграции.
Обобщая данный краткий анализ модернизации миграционной службы следует отметить закономерность тех изменений, которые претерпевал ее функционал. Представляется совершенно логичным в со-
временных условиях возрастающей террористической угрозы безопасности граждан и государства переложение работы с мигрантами вновь на министерство внутренних дел, имеющее собственные рычаги силового воздействия.
Литература
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 3.04.2017 г.) : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 дек. 2001 г. : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 дек. 2001 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч.1). Ст. 1.
2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 3.04.2017 г.) : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 24 мая 1996 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 5 июня 1996 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации от 17 июня 1996 г. № 25. Ст. 2954.
3. Акименко П.А., Осокин Р.Б. Проблемы разграничения уголовной и административной ответственности за противоправные деяния в сфере миграционных правоотношений // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2016. № 1 (24). С. 277-285.
4. Политика иммиграции и натурализации в России. Аналитический доклад под редакцией С. Н. Градировского. М., 2005.
Reference
1. Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarushenijah ot 30 dek. 2001 g. № 195-FZ (v red. ot 3.04.2017 g.) : prinjat Gos. Dumoj Feder. Sobr. Ros. Federacii 20 dek. 2001 g. : odobr. Sovetom Federacii Feder. Sobr. Ros. Federacii 26 dek. 2001 g. // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 2002. № 1 (ch.1). St. 1.
2. Ugolovnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 13 ijunja 1996 g. № 63-FZ (v red. ot 3.04.2017 g.) : prinjat Gos. Dumoj Feder. Sobr. Ros. Federacii 24 maja 1996 g.: odobr. Sovetom Federacii Feder. Sobr. Ros. Federacii 5 ijunja 1996 g. // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii ot 17 ijunja 1996 g. № 25. St. 2954.
3. Akimenko P.A., Osokin R.B. Problemy razgranichenija ugolovnoj i administrativnoj otvetstvennosti za protivopravnye dejanija v sfere migracionnyh pravootnoshenij // Vestnik Voronezhskogo gosudarstvennogo universiteta. Serija: Pravo. 2016. № 1 (24). S. 277-285.
4. Politika immigracii i naturalizacii v Rossii. Analiticheskij doklad pod redakciej S. N. Gradirovskogo. M., 2005.
