CC BY
28
УДК 354:343.8 Алексей Владиславович Степанов,
ББК 67.401.13 кандидат юридических наук, доцент,
С79 заместитель начальника института по научной работе
(Пермский институт ФСИН России) E-mail: [email protected].
ВОПРОСЫ КОМПЕТЕНЦИИ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ И ФЕДЕРАЛЬНОЙ МИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕЖЕЛАТЕЛЬНОСТИ ПРЕБЫВАНИЯ (ПРОЖИВАНИЯ) ИНОСТРАННОГО ГРАЖДАНИНА ИЛИ ЛИЦА БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В РОССИИ
Реферат: национальная напряженность, обострение экономической ситуации в ряде стран, глобализация способствуют увеличению количества иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию, и, как следствие, приводят к усугублению криминальной ситуации в стране.
Статистика управления исполнения приговоров и специального учета ФСИН России, приведенная в статье, подтверждает значительный рост числа совершаемых иностранными гражданами тяжких и особо тяжких преступлений, срок наказания за которые составляет от 5 до 12 лет. Риск рецидива преступности данной категории лиц после освобождения достаточно высок, в связи с чем вопросы обеспечения национальной безопасности становятся все более актуальными.
В статье представлены основные положения действующих нормативно-правовых актов, регламентирующих совокупность полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (Минюста России, ФСИН России, ФМС России) в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства, в том числе находящихся в местах лишения свободы, а также особенности взаимодействия данных органов как одного из основных защитных механизмов государства, обеспечивающих общественную безопасность.
В результате совместной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации Минюстом России может быть вынесено решение о нежелательности пребывания (проживания) в стране иностранного гражданина, отбывающего срок наказания в местах лишения свободы. При этом анализ нормативных документов показывает, что в нормативных правовых актах Российской Федерации отсутствует указание конкретного срока, в течение которого лицо, в отношении которого принято решение о нежелательности пребывания, обязано покинуть территорию страны. Сложившаяся ситуация приводит к тому, что после освобождения из мест лишения свободы часть иностранцев, относительно которых принято решение о нежелательности пребывания на территории Российской Федерации, на неопределенный срок остается на территории России.
По нашему мнению, установление с учетом конкретных обстоятельств дела и закрепление в соответствующих решениях срока, в течение которого иностранный гражданин обязан покинуть территорию страны, а также срока на обжалование решения позволит повысить эффективность совместной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в области обеспечения национальной миграционной безопасности страны.
Ключевые слова: миграция, национальная миграционная безопасность, депортация, реадмиссия, иностранные граждане, лица без гражданства, компетенция, Минюст России, ФСИН России, ФМС России.
Расширение и углубление международных явления, нередко обусловленные тождественными
связей в современном мире, усиливающие- причинами и условиями, а потому требующие взаи-
ся миграционные процессы вызвали увели- мосвязанных мер регулирования и воздействия
чение количества иностранных граждан и лиц без [1, с. 109-114]. Ученый А. Ю. Марков также отмеча-
гражданства, прибывающих в Российскую Федера- ет, что криминальная ситуация во многих россий-
цию, что негативно сказывается на динамике и ских регионах усугубляется миграцией [2, с. 59-61]. структуре преступности, формируемой данной кате- В последние годы отмечается значительный
горией лиц. Так, исследователь К. В. Дядюн полага- рост числа тяжких и особо тяжких преступлений
ет, что миграция и преступность - это социальные (более половины от их общего количества), со-
вершаемых иностранными гражданами в России. Неблагоприятные изменения количественных показателей данной преступности влекут за собой увеличение числа осужденных иностранных граждан и лиц без гражданства, содержащихся в местах лишения свободы. Профессор Н. А. Коломытцев приходит к выводу о том, что почти 25 % беженцев и вынужденных переселенцев отрицательно влияют на криминальную обстановку, создают дополнительные проблемы для профилактики преступлений в стране [3, с. 86-90].
По информации начальника управления исполнения приговоров и специального учета ФСИН России С. Есипова в среднем в учреждениях уголовно-исполнительной системы находится до 27 тыс. иностранных граждан. Около половины из осужденных иностранцев - выходцы из стран Средней Азии: Таджикистана, Узбекистана, Казахстана, Киргизии; а также граждане Украины, Беларуси, Азербайджана, Молдавии, Грузии, стран Балтии - практически всего постсоветского пространства.
Среднесписочная численность осужденных из дальнего зарубежья не превышает 350 человек и представлена выходцами из Китая, Нигерии, Афганистана, Вьетнама, Камеруна, Монголии - всего более 40 стран [4].
Иностранные граждане и лица без гражданства являются специфической категорией осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы. Специфичность отбывания наказания указанной категорией заключается в отличности регламентации процесса отбывания наказания иностранными гражданами [5, с. 8-10]. В Российской Федерации функционирует уголовно-исполнительное учреждение, которое специализируется на содержании только иностранных граждан и лиц без гражданства. История данного учреждения ведет начало с 1956 г., когда было принято решение о содержании в одном исправительном учреждении иностранных преступников, отбывавших наказание в местах лишения свободы. В настоящее время - это колония строгого режима ФКУ ИК-22 УФСИН России по Республике Мордовия.
В ИК-22 отбывают наказание иностранные граждане и лица без гражданства, осужденные за совершенные тяжкие и особо тяжкие преступления на территории Российской Федерации, которые содержатся на строгом режиме. «Здесь сидят... убийцы, насильники, воры-рецидивисты, грабители, наркоторговцы, контрабандисты. Большинство из них осуждены на срок от 5 до 12 лет. Средний возраст осужденных составляет от 34 до 37 лет. На участке общего режима содержатся лица, осужденные за совершение менее тяжких преступлений. В целом колония представлена преступниками из 44
стран мира - представителями Азии, Африки, Европы, арабского мира. Большую часть осужденных составляют выходцы из Вьетнама, Афганистана, Китая, Турции и Нигерии. Есть представители из Пакистана, Заира, Камеруна, Финляндии, Черногории, Албании, Хорватии, Сербии, Марокко, Нидерландов, Германии. В течение последних лет, в среднем за год, в учреждении отбывают наказание 170-185 осужденных» [6].
Размышляя об общественной, в том числе миграционной безопасности России, можно с большей долей вероятности предположить, что пребывание (проживание) большинства из данных лиц на территории Российской Федерации после освобождения из мест лишения свободы вряд ли будет способствовать ее обеспечению и поддержанию. В связи с этим государство предусматривает формирование различных защитных механизмов в этой области, начиная от принятия необходимой нормативно-правовой базы и заканчивая проработкой вопросов эффективного взаимодействия заинтересованных органов исполнительной власти (Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной миграционной службы).
Так, в соответствии со ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114 «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства. находящихся в Российской Федерации, в случае если их пребывание (проживание) создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.
В отношении лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, данное решение уполномочен принимать Минюст России [7].
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 Федеральная служба исполнения наказаний осуществляет подготовку материалов о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы, для представления их в Минюст России [8].
Возникает вопрос, какая категория иностранцев и лиц без гражданства, освобождаемых их мест лишения свободы, подпадает под действие норм Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Инструкция о порядке представления и рассмотрения документов для подготовки распоряжений Министерства юстиции Российской Федерации о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы, говорит о том, что администрация учреждения, исполняющего наказания, оформляет заключение о необходимости принятия решения о нежелательности его пребывания (проживания) на территории России в отношении иностранного гражданина, осужденного за совершение умышленного преступления.
Статья 31 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 30 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» гласит, что в случае если Минюстом России в отношении иностранного гражданина, находящегося в местах лишения свободы, вынесено решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, то указанное решение в течение трех дней со дня его вынесения направляется в Федеральную миграционную службу (ФМС России), которая принимает решение о депортации данного иностранного гражданина либо в случае наличия международного договора Российской Федерации о реадмиссии, который затрагивает данного иностранного гражданина, решение о его реад-миссии [9]. Исполнение решения о депортации иностранного гражданина либо решения о его реадмис-сии осуществляется после отбытия данным гражданином наказания, назначенного по приговору суда. Следует согласиться с Ю. В. Пауковой в том, что в нормативных правовых актах Российской Федерации отсутствует указание конкретного срока, в течение которого лицо, в отношении которого принято решение о нежелательности пребывания, обязано покинуть территорию Российской Федерации. В связи с этим в соответствующем решении целесообразно устанавливать такой срок с учетом конкретных обстоятельств дела и срока на обжалование решения [10, с. 55-57].
Решению Минюста России о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации того или иного иностранца предшествует совместная деятельность многих заинтересованных служб и подразделений различных органов исполнительной власти России.
Взаимодействие осуществляется по следующим основным направлениям:
- обмен информацией между ФСИН России и ФМС России при осуществлении мероприятий, связанных с реализацией законодательства о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без
гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы;
- организация оформления всех необходимых документов на иностранных граждан или лиц без гражданства, освобождаемых из мест лишения свободы.
В соответствии с положениями приказа Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной миграционной службы от 7 октября 2008 г. № 225/240 администрация учреждения, исполняющего наказание, оформляет в отношении иностранного гражданина, осужденного за совершение умышленного преступления, за 6 месяцев до его освобождения, в том числе возможного условно-досрочного, либо в течение 3 дней после возбуждения ходатайства о досрочном освобождении, опросный лист, заключение о необходимости принятия решения о нежелательности его пребывания (проживания) на территории России и направляет эти документы в Федеральную службу исполнения наказаний.
Территориальный орган ФСИН России, в свою очередь, утверждает заключение администрации учреждения, исполняющего наказание, заверяет печатью установленного образца и направляет документы в управление исполнения приговоров и специального учета ФСИН России.
Группа по взаимодействию с миграционной службой отдела по вопросам нежелательности пребывания в РФ иностранных граждан управления исполнения приговоров и специального учета ФСИН России (далее - отдел по вопросам нежелательности пребывания в РФ) обеспечивает контроль за территориальными органами ФСИН России в части сроков подготовки и качества исполнения ими представляемых документов; проверяет наличие оснований, препятствующих принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) и по результатам рассмотрения документов, но не позднее чем за 3 месяца до предстоящего освобождения иностранного гражданина или лица без гражданства, направляет в Департамент международного права и сотрудничества Минюста России представление о необходимости принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства с приложением необходимых документов. В Минюст России за 12 месяцев 2013 г. от ФСИН России направлены 5503 представления для принятия решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы [10].
Департамент международного права и сотрудничества Минюста России на основе представленных ФСИН России документов готовит проект распоряжения Минюста России о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; направляет в Федеральную службу безопасности Российской Федерации и Федеральную миграционную службу информацию об издании распоряжения Минюста России о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства для ведения учета лиц, которым въезд в Российскую Федерацию не разрешен [12], после чего отдел по вопросам нежелательности пребывания в РФ направляет копию распоряжения Минюста России о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства в адрес территориального органа ФСИН России, который, в свою очередь, направляет копию данного документа в учреждение, исполняющее наказание, для ознакомления осужденного. Администрация учреждения, исполняющего наказание, знакомит под роспись осужденного иностранного гражданина с распоряжением Минюста России о нежелательности его пребывания (проживания) в Российской Федерации и приобщает копию указанного распоряжения к личному делу осужденного. Администрация учреждения не позднее чем за десять дней до момента освобождения иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которого вынесено со-
ответствующее решение, уведомляет территориальный орган Федеральной миграционной службы о сроке освобождения указанного лица.
При освобождении иностранному гражданину или лицу без гражданства выдается документ, удостоверяющий личность (при наличии в личном деле осужденного), или свидетельство на возвращение в страну гражданской принадлежности, и он (оно) уведомляется о необходимости покинуть территорию Российской Федерации.
Территориальный орган Федеральной миграционной службы должен осуществить мероприятия по контролю его выезда за пределы территории Российской Федерации. В случае уклонения иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которого Министерством юстиции Российской Федерации вынесено решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, от выезда за пределы Российской Федерации, территориальный орган ФМС России принимает меры по его депортации [15].
Не вызывает сомнения, что данное направление совместной деятельности федеральных органов исполнительной власти является чрезвычайно важным для обеспечения национальной миграционной безопасности Российской Федерации. Представляется, что эффективность работы напрямую зависит от неукоснительного соблюдения основополагающих принципов взаимодействия: законности; непрерывности; планомерности; самостоятельности; оперативности и гибкости; разграничения компетенции.
Список литературы
1. Дядюн К. В. Миграция и преступность: взаимосвязь причин и условий // Гуманитарные исследования в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке. 2012. № 2. С. 109-114.
2. Зарипов З. С., Марков А. Ю. Влияние миграционных процессов на национальную безопасность Российский Федерации // Человек: преступление и наказание. 2011. № 2. С. 59-61.
3. Коломытцев Н. А., Одинцова Л. Н. Актуальные проблемы воздействия на преступность мигрантов в России // Человек: преступление и наказание. № 3. 2011. С. 86-90.
4. РИА Новости. URL: http://ria.ru/interview/20130304/ 925376615.html (дата обращения: 25.06.2014).
5. Зарипов З. С., Марков А. Ю. К вопросу о предупреждении преступлений, совершаемых с участием осужденных иностранных граждан и лиц без гражданства // Уголовно-исполнительное право. 2013. № 1. С. 8-10.
6. Тюремный портал России. URL: http://prisonlife.ru/mesta-lishenya-svobodi/996-ispravitelnaya-koloniya-22-dlya-inostrancev-pos.-lepley-respublika-mordoviya.html (дата обращения: 25.06.2014).
7. Перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 15. Ст. 1369; 2009. № 51. Ст. 6307.
8. Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний: указ Президента Рос. Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 (в ред. от 21 дек. 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 42. Ст. 4109; 2013. № 52 (Ч. II). Ст. 7137.
9. Правила взаимодействия Федеральной миграционной службы и Федеральной службы исполнения наказаний при реализации международных договоров Российской Федерации о реадмиссии // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 31. Ст. 4359.
10. Паукова Ю. В. Административное выдворение, депортация и реадмиссия как механизм удаления иностранных граждан и лиц без гражданства с территории Российской Федерации // Административное право и процесс. 2012. № 1. С. 55-57.
11. Официальный сайт ФСИН России. URL: http://www.fsin.su/structure / execution_department/ OVNPO/index.php (дата обращения: 25.06.2014).
12. Положение о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 15. Ст. 1369; 2009. № 51. Ст. 6307.
Aleksei Vvladislavovich Stepanov, PhD in Law, docent,
deputy chief on science, Perm Institute of the Federal Penal Service,
E-mail: [email protected].
THE INTERACTION AND COMPETENCE THE MINISTRY OF JUSTICE, THE FEDERAL
PENAL SERVICE, THE FEDERAL MIGRATION SERVICE FOR IMPLEMENTATION OF THE
LAW ON UNDESIRABILITY OF STAY (RESIDENCE) OF FOREIGN CITIZEN OR STATELESS
PERSON IN RUSSIA
The abstract: national tensions, worsening economic situation in a number of countries, globalization promotes an increase in the number of foreign citizens and stateless persons arriving in the Russian Federation. As a consequence, criminal situation in the country is exacerbated .
Statistics of Department for Execution of sentences and special accounting the Federal Penal Service, given in the article confirms the significant increase in foreign nationals committed grave and especially grave crimes, the penalty for which is 5 to 12 years. The risk of recurrence of crime this category of persons after release is quite high, and therefore the issues of national security are becoming more relevant.
The article outlines the main provisions of the legislative acts regulating the powers of the executive bodies of the Russian Federation (Ministry Justice of Russian , the Federal Penal Service of Russia, Russian Federal Migration Service) against foreign citizens or stateless persons, including those who are in prison, as well as features of the interaction of these bodies as one of the major defense mechanisms of the state to ensure public safety.
As a result of the joint activities of the executive authorities of the Russian Federation Ministry of Justice of Russia makes a decision about the undesirability of stay (residence) in the country of a foreign citizen who is serving a sentence in prison. Analysis of regulatory documents shows that the normative legal acts of the Russian Federation does not specify a specific period during which the person in respect of whom a decision about the undesirability of stay shall be obliged to leave the country.
This situation leads to the fact that after of release from prison some foreigners in respect of which the decision about the undesirability of stay on the territory of the Russian Federation, they for indefinite period remain in the territory of Russia.
According to the author, to be specified in the laws of the period during which the foreigner is obliged to leave the country, as well as the period for appealing the decision. This will increase the efficiency of the joint activities of the federal executive authorities of the Russian Federation in the field of migration to national security.
Key words: migration, national security migration, deportation, readmission, foreign citizens, persons without citizenship, competence, Russian Ministry of Justice, the Federal Penal Service of Russia, Russian Federal Migration Service
References
1. Djadjun K.V. Migracija i prestupnost': vzaimosvjaz' prichin i uslovij [Migration and criminality: correlation cause and clause]. Gumanitarnye issledovanija v Vostochnoj Sibiri i na Dal'nem Vostoke - Humanitarian research in Eastern Siberia and Far East, 2012, no. 2, pр. 109-114.
2. Zaripov Z.S., Markov A.Ju. Vlijanie migracionnyh processov na nacional'nuju bezopasnost' Rossijskij Federacii [The impact of migration on the national security of the Russian Federation]. Chelovek: prestuplenie i nakazanie - Man: Crime and punishment, 2011, no 2, pр. 59-61.
3. Kolomytcev N.A., Odincova L.N. Aktual'nye problemy vozdejstvija na prestupnost' migrantov v Rossii [Acute Issues of the impact of crime committed by migrants in Russia]. Chelovek: prestuplenie i nakazanie -Man: Crime and punishment, 2011, no. 3. pр. 86-90.
4. RIA Novosti [The Russian news agency]. Available at: http://ria.ru/interview/20130304/ 925376615.html (Accessed 25 June 2014).
5. Zaripov Z.S., Markov A. Iu. K voprosu o preduprezhdenii prestuplenij, sovershaemyh s uchastiem osuzh-dennym inostrannyh grazhdan i lic bez grazhdanstva [On the Question of the prevention of crimes committed with the participation of convicted foreign nationals and stateless persons]. Ugolovno-ispolnitel'noe pravo - Penal Law, 2013, no. 1, pp. 8-10.
6. Tjuremnyj portal Rossii [Russian prison portal]. Available at: http://prisonlife.ru/mesta-lishenya-svobodi/996-ispravitelnaya-koloniya-22-dlya-inostrancev-pos.-lepley-respublika-mordoviya.html (Accessed 25 June 2014).
7. Perechen' federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti, upolnomochennyh prinimat' reshenie o nezhelatel'nosti prebyvanija (prozhivanija) inostrannogo grazhdanina ili lica bez grazhdanstva v Rossijskoj Federacii [List of federal executive bodies authorized to make a decision about the undesirability of stay (residence) of foreign citizens or stateless persons in the Russian Federation]. Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii - Assembly Legislation of the Russian Federation, 2003, no. 15; 2009, no. 51.
8. Voprosy Federal'noj sluzhby ispolnenija nakazanij: ukaz Prezidenta Ros. Federacii ot 13 oktjabrja 2004 g. № 1314 (v red. ot 21 dekabrja 2013 g.) [Decree of the Russian Federation President «Issues of the Federal Penal Service» from 13 Oktober, 2004 (revised and amended as of 21.12.2013)]. Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii - Assembly Legislation of the Russian Federation, 2004, no. 42; 2013, no. 52.
9. Pravila vzaimodejstvija Federal'noj migracionnoj sluzhby i Federal'noj sluzhby ispolnenija nakazanij pri realizacii mezhdunarodnyh dogovorov Rossijskoj Federacii o readmissii [Rules of interaction of the Federal Migration Service and the Federal Penal Service in the implementation of international treaties of the Russian Federation on readmission]. Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii - Assembly Legislation of the Russian Federation, 2012, no. 31.
10. Paukova Ju.V. Administrativnoe vydvorenie, deportacija i readmissija kak mehanizm udalenija inostrannyh grazhdan i lic bez grazhdanstva s territorii Rossijskoj Federacii [Administrative expulsion, deportation and readmission as a mechanism for removal of foreign citizens and stateless persons in the Russian Federation]. Administrativnoe pravo i process - Administrative law and process, 2012, no. 1, pр. 55-57.
11. Oficial'nyj sajt FSIN Rossii [official website of the Federal Penal Service] Available at: http://www.fsin.su/structure/ execution_department /OVNPO/index.php (Accessed 25 June 2014).
12. Polozhenie o prinjatii reshenija o nezhelatel'nosti prebyvanija (prozhivanija) inostrannogo grazhdanina ili lica bez grazhdanstva v Rossijskoj Federacii [Regulations of deciding about the undesirability of stay (residence) of foreign citizens or stateless persons in the Russian Federation]. Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii - Assembly Legislation of the Russian Federation, 2003, no. 15; 2009, no. 51.
