CC BY
237
УДК 342.951 ББК 67.401.133
виды и правовые основания применения мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства
ДИАНА НИКОЛАЕВНА ШУРУХНОВА,
профессор кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент Научная специальность12.00.14 — административное право, административный процесс;
12.00.01 — теория и история права и государства, история учений о праве и государстве E-mail: [email protected] Рецензент: кандидат юридических наук, профессор С.Н. Бочаров
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Представлена общая характеристика основных мер административно-правового принуждения, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Данные меры связаны с прекращением пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны и направленных на борьбу с незаконной миграцией.
Ключевые слова: миграционные процессы, незаконная миграция, иностранные граждане и лица без гражданства, меры государственного принуждения, сокращение срока временного пребывания или проживания иностранного гражданина, отказ в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание (вида на жительство), решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства, решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, реадмиссия, депортация, административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства.
Annotation. the article presents a General description of the main measures of administrative and legal coercion applied to foreign citizens and persons without citizenship. These measures are linked with the termination of stay of foreign citizens and persons without citizenship on the territory of the country and aimed at combating illegal migration.
Keywords: migration, illegal migration, foreign citizens and persons without citizenship, the measures of state coercion, the reduction of the period of temporary stay or residence of a foreign citizen, the denial or revocation of a temporary residence permit (residence permit), the decision on undesirability of stay (residence) of foreign citizens or persons without citizenship, the decision of prohibiting the entry into the Russian Federation, readmission, deportation, administrative expulsion of foreign citizens and individuals without citizenship.
Российская Федерация является ведущим государством, принимающим активное участие в мировых миграционных процессах. Она занимает второе место в мире (после США) по числу мигрантов1. За 11 месяцев 2015 года в Россию въехало 16 289 154 иностранных граждан (лиц без гражданства)2.
Современная миграция обусловлена рядом детерминирующих обстоятельств, которые настолько интегрировались в социально-правовую действительность, что уже не кажутся негативными или несвойственными для современного общества или государства. Причин переселения людей много, однако наиболее весомыми следует признать — социально-экономические3.
Негативным проявлением интеграции и глобализации является незаконная миграция, которая определяется как перемещение в Российскую Федерацию с нарушением внутреннего законодательства, регла-
ментирующего въезд, пребывание (проживание) иностранных граждан на территории России и (или) осуществление ими трудовой деятельности4.
Несовершенство действующей системы управления миграционными процессами проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов. Ежегодно от 3 до 5 миллионов иностранных граждан осуществляют трудовую деятельность без официального разрешения. Незаконная миграция, создающая основы для развития теневого сектора экономики, является одной из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части населения Российской Федерации5. Для минимизации этих явлений в российское законодательство был внесен ряд изменений, направленных на совершенствование регулирования миграционных процессов, борьбу с незаконной миграцией. В частности, в УК РФ установлена
ответственность за организацию незаконной миграции (ст. 322.1 УК РФ). При привлечении к уголовной ответственности по данной статье УК РФ в каждом конкретном случае правоприменитель должен ссылаться на нормативные правовые акты в сфере миграции, поскольку данная норма УК РФ является бланкетной6.
Так, объективная сторона ч. 1 ст. 322.1 УК РФ состоит из следующих альтернативных признаков: 1) организацией незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства; 2) организацией их незаконного пребывания в Российской Федерации; 3) организацией их незаконного транзитного проезда через территорию Российской Федерации. В ч. 2 ст. 322.1 УК РФ установлена повышенная ответственность за организацию незаконной миграции, совершенную организованной группой либо в целях совершения преступления на территории Российской Федерации7.
В свою очередь к иностранным гражданам и лицам без гражданства также применяется система мер административно-правового принуждения, направленная на борьбу с незаконной миграцией. Применяются меры предупреждения, пресечения, меры взыскания (наказания)8.
Применение мер государственного принуждения связано, как правило, с нарушением иностранными гражданами или лицами без гражданства норм права либо при возникновении угрозы такого нарушения. В целях защиты правопорядка, прав и свобод граждан Российской Федерации, государство применяет к таким иностранным гражданам и лицам без гражданства комплекс мер принудительного характера, направленных на прекращение пребывания таких лиц на территории страны9. К числу указанных мер относятся:
• сокращение срока временного пребывания или проживания;
• принятие решения об отказе в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание (вида на жительство);
• принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации;
• принятие решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию;
• принятие решения о реадмиссии иностранного гражданина или лица без гражданства;
• депортация;
• административное выдворение.
Сокращение срока временного пребывания или
проживания иностранного гражданина как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации. Данная мера применяется в целях обеспечения национальной безопасности, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства (ст. 5.1 ФЗ от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Согласно статье 31 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в случае,
если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение трех дней.
Принятие решения об отказе в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание (вида на жительство). Разрешение на временное проживание (вид на жительство) иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное аннулируется при наличии ряда оснований, указанных в статьях 7, 9 ФЗ от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». К таким основаниям относятся ситуации, при которых иностранный гражданин выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации; финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность; в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации или передавался в рамках реадмиссии и другие. В случае принятия решения об аннулировании разрешения на временное проживания или вида на жительство, иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение пятнадцати дней.
Принятие решения о нежелательности и пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства10 в Российской Федерации относится как к мере предупреждения, так и пресечения. В случае принятия такого решения иностранный гражданин или лицо без гражданства обязаны выехать из Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом. Иностранный гражданин или лицо без гражданства, не покинувшие территорию Российской Федерации в установленный срок, подлежат депортации. Как мера предупреждения решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства принимается в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц.
К числу федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации относятся МВД России, ФСБ России, Минобороны России, Росфинмониторинг, СВР России, Минюст России, МИД России, ФМС России, ФСКН России, Роспотребнадзор, ФМБА России11.
Одним из оснований для принятия решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства на территории РФ является выявление в процессе медицинского освидетельство-
вания12 ряда инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, таких как болезнь, вызванная вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекция), лепра (болезнь Гансена), туберкулез, инфекции, передающиеся преимущественно половым путем (сифилис, хламидийнаялимфогранулема (венерическая)), шанкроид13.
Росфинмониторинг в пределах установленной компетенции рассматривает вопросы и принимает решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации, включенного в Перечень организаций и лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, в случае совершения указанным лицом подозрительных финансовых операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, которые могут нести угрозу безопасности Российской Федерации14.
В качестве меры пресечения решение о нежелательности пребывания в Российской Федерации принимается в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, либо лица, которому не разрешен въезд в Российскую Федерацию
Принятие решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию является относительно новой мерой, направленной на предупреждение выезда в Россию определенной категории лиц. В отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, при наличии оснований, предусмотренных статьей 26 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», может быть вынесено решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, а при наличии оснований, предусмотренных частью первой статьи 27 указанного Федерального закона, выносится решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию15. К числу федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о неразрешении въезда в Российскую Федерации от-носятсяМВД России, ФСБ России, Минобороны России, СВР России, ФМС России, ФСКН России, МИД России, ФСИН России, ФТС России16.
Принятие решения о реадмиссии иностранного гражданина или лица без гражданства. Передача иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии или прием иностранного гражданина, передаваемого иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором о реадмис-сии, осуществляется по общему правилу федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом на основании решения о реадмиссии.
В случае задержания иностранного гражданина в пределах приграничной территории передача данного иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному государству на основании международного договора Российской Федерации о реадмиссии осуществляется по ускоренной процедуре соответствующим пограничным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безо-
пасности, на основании решения о реадмиссии по ускоренной процедуре,которое принимается должностным лицом, уполномоченным руководителем федерального органа исполнительной власти, ведающим вопросами безопасности, на принятие таких решений17.
Передаче иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии подлежит иностранный гражданин, въезд которого в Россию либо пребывание (проживание) которого признаны не соответствующими законодательству о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации.
Депортация — принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации18.
Депортации подлежит не выехавший из Российской Федерации в установленные законом сроки иностранный гражданин:
• срок проживания или временного пребывания которого в Российской Федерации сокращен либо у которого аннулированы разрешение на временное проживание или вид на жительство;
• в отношении которого принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации;
• совместно с членами семьи получивший уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу или об отказе в признании беженцем, либо уведомление об утрате или о лишении статуса беженца, либо утративший временное убежище или лишенный временного убежища, не использовавший право обжалования вынесенного решения или получивший отказ на жалобу и не имеющий иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации. К этой категории относится иностранный гражданин, лишенный статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории Российской Федерации, — после отбытия наказания;
• переданный иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии и не имеющий законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации в случае, если между Российской Федерацией и государством гражданской принадлежности либо постоянного или преимущественного проживания данного иностранного гражданина не имеется международного договора о реадмиссии.19
Необходимо отметить, что депортация может выступать не только в качестве меры административного пресечения, но и в качестве предупредительной меры. В качестве меры административного пресечения депортация применяется в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации.
Мерой индивидуальной превенции депортация
выступает с момента уведомления лица о необходимости покинуть территорию Российской Федерации и до окончания срока, предусмотренного законодательством для выезда за ее пределы. В данном случае угроза депортации оказывает психическое воздействие на определенное лицо с целью заставить его, побудить под воздействием страха, сопряженного с причинением ему дополнительных лишений, к совершению предписанных органом исполнительной власти действий 20.
Депортация осуществляется за счет средств депортируемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного порядка привлечения и использования иностранных работников, — за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица. В случае, если установление приглашающей стороны невозможно, мероприятия по депортации являются расходными обязательствами Российской Федерации. Порядок расходования средств на указанные цели определяется Правительством Российской Федерации21.
Иностранный гражданин, принятый Российской Федерацией от иностранного государства в соответствии с международным договором о реадмиссии, но не имеющий законных оснований для пребывания (проживания) в России, подлежит депортации в случае, если между Российской Федерацией и государством гражданской принадлежности либо постоянного или преимущественного проживания данного иностранного гражданина не имеется международного договора о реадмиссии22.
Применение мер наказания к иностранным гражданам и лицам без гражданства, совершившим правонарушения на территории Российской Федерации, осуществляется на общих основаниях. Однако,деликтоспособность этих лиц обладает особенностью, связанной, в частности, с применением только к иностранным гражданам и лицам без гражданства такой меры административного наказания как административное выдворение за пределы Российской Федерации. Оно заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, — в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан (ст. 3.10 КоАП РФ)23.
Иностранные граждане, подлежащие административному выдворениюза пределы Российской Федерации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов безопасности либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы России.
По данным ФМС России за 11 месяцев 2015 года выдворено и депортировано 104 572 лиц24. Существует точка зрения, согласно которой административное
выдворение является одним из самых эффективных инструментов наведения миграционного порядка, является профилактикой совершения мигрантами преступлений и правонарушений25.Вместе с тем, необходимо отметить, что реализация административного выдворения и депортации является дополнительной финансовой ношей для бюджетной системы России, так как не всегда удается осуществить указанные меры за счет иностранного гражданина и лица без гражданства. В этой связи вполне оправданными является меры государственного принуждения, направленные, прежде всего, на неразрешение въезда на территорию России тем лицами, которые могут создавать угрозы охраняемым законом интересам.
1 Миграция и преступность: сравнительно-правовой анализ: монография / И.С. Власов, Н.А. Голованова, В.Ю. Артемов и др.) / М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2012. С. 259.
2 www.fms.gov.ru
3 Миграция и преступность: сравнительно-правовой анализ: монография / (И.С. Власов, Н.А. Голованова, В.Ю. Артемов и др.). М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2012. С. 284.
4 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ) // СПС «КонсультантПлюс»
5 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ) // СПС «КонсультантПлюс»
6 Уголовное право Российской Федерации : учебник / под общ. 7ред. И. А. Бобракова, А. А. Телегина. Брянск : МосУ МВД России, 2008. С. 509 ; Уголовное право России. Общая часть. Особенная часть : учебник / под общ. ред. Н. Г. Кадникова. М. : Юриспруденция, 2013. С. 875.
7 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 (ред. от 30.12.2015 г.) : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 24 мая 1996 г. : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 5 июня 1996 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1996. — № 25, ст. 2954.
8 Сизов И.Ю. Отдельные аспекты административной ответственности за нарушения правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. // Административное и муниципальное право. — 2015. — № 12. — С. 1274 — 1276.
9 Такие меры к гражданам Российской Федерации, в силу части 2 статьи 61 Конституции РФ, устанавливающей, что гражданин РФ не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству, применяться не могут.
10 См.: ст. 25.10 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 23.05.2015) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»
11 Постановление Правительства РФ от 07.04.2003 № 199 (ред. от 14.12.2009) «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации»
12 Приказ ФМБА РФ от 16.09.2010 № 534 «Об утверждении Порядка представления материалов и их рассмотрения для при-
нятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства на территориях и в организациях, подлежащих обслуживанию ФМБА России».
13 Постановление Правительства РФ от 02.04.2003 № 188 (ред. от 04.09.2012) «О перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации».
14 Приказ Росфинмониторинга от 11.01.2011 № 2 «Об утверждении Порядка принятия решения Федеральной службой по финансовому мониторингу о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации».
15 Статья 25.10 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 23.05.2015) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»
16 Постановление Правительства РФ от 14.01.2015 № 12 «О порядке принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства»
17 Статья 32.2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства»
18 См.: ст. 2 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 23.05.2015) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
19 Приказ МВД РФ № 758, ФМС РФ № 240 от 12.10.2009 «Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства»
20 Сандугей, А.Н. Депортация: наказание или процедура / А.Н. Сандугей // СПС «КонсультантПлюс».
21 Постановление Правительства РФ от 24.10.2002 № 769 (ред. от 21.03.2012) «Об утверждении Правил расходования средств на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны».
22 Ст. 32.2, часть 12 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства».
23 Порядок осуществления административного выдворения определен статьей 34 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
24 www.fms.gov.ru
25 Сморода А.Н. Эффективность административного выдворения как дополнительного наказания за осуществление трудовой деятельности иностранными гражданами без разрешения на работу / А.Н. Сморода // Законность. 2014. № 11. С. 52 — 53.
литература 1. Миграция и преступность: сравнительно-правовой анализ: монография / И.С. Власов, Н.А. Голованова, В.Ю. Артемов и др.) / М.: Институт за-
конодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2012.
2. Миграция и преступность: сравнительно-правовой анализ: монография / (И.С. Власов, Н.А. Голованова, В.Ю. Артемов и др.). М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2012.
3. Сандугей, А.Н. Депортация: наказание или процедура / А.Н. Сандугей // СПС «КонсультантПлюс».
4. Сморода А.Н. Эффективность административного выдворения как дополнительного наказания за осуществление трудовой деятельности иностранными гражданами без разрешения на работу / А.Н. Сморода // Законность. 2014. № 11.
5. Сизов И.Ю. Отдельные аспекты административной ответственности за нарушения правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. // Административное и муниципальное право. — 2015. — № 12.
6. Уголовное право России. Общая часть. Особенная часть: учебник / под общ. ред. Н. Г. Кадникова. М.: Юриспруденция, 2013.
7. Уголовное право Российской Федерации: учебник / Под общ. ред. И. А. Бобракова, А. А. Телегина. Брянск: МосУ МВД России, 2008.
Referencer
1. Migration and crime: comparative legal analysis: monograph / I. S. Vlasov, N. And. Golovanov, V. Y. Artemov, etc.) / M.: Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation, 2012.
2. Migration and crime: comparative legal analysis: monograph] / (I. S. Vlasov, N. And. Golovanov, V Y. Artemov, etc.). M.: Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation, 2012.
3. Sanduga, A. N. Deportation: the punishment or procedure / A. N. Sanduga // ATP "ConsultantPlus".
4. Smorada A. N. Efficiency for administrative expulsion as an additional penalty for exercising labor activity by foreign citizens without work permits / A. N. Smoreda // Legality. 2014. No. 11.
5. Sizov I. Y. Some aspects of administrative responsibility for violation of rules of stay in the Russian Federation of foreign citizens and individuals without citizenship. // Administrative and municipal law. — 2015. — No. 12.
6. Criminal law of Russia. The common part. Special part: textbook / under the General editorship of N. G. Kadnikov. M.: Law, 2013.
7. Criminal law of the Russian Federation: the textbook / Under the General editorship of I. A. Bobrikova, A. A. Telegina. Bryansk: Mohs the Ministry of internal Affairs of Russia, 2008.
