CC BY
134
11.3. МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ К ИНОСТРАННЫМ ГРАЖДАНАМ И ЛИЦАМ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА ЗА НАРУШЕНИЕ ИМИ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Гутов Игорь Васильевич, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Уфимский юридический институт МВД России. Подразделение: кафедра административно-правовых дисциплин. E-mail: artct@mail.ru
Аннотация: В статье рассмотрена возможность применения мер административного принуждения в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства в случае нарушения ими миграционного законодательства. Сделан вывод, что меры административного принуждения являются действенным способом воздействия на поведение иностранных граждан и лиц без гражданства, служащим в конечном итоге повышению эффективности миграционного законодательства.
Ключевые слова: административное принуждение, миграционное законодательство, иностранный гражданин, лицо без гражданства.
MEASURES OF ADMINISTRATIVE-LAW ENFORCEMENT,
APPLY TO FOREIGN CITIZENS AND PERSONS WITHOUT CITIZENSHIP OF THEIR VIOLATION MIGRATION LEGISLATION
Gutov Igor Vasilievich, PhD at law. Position: Associate professor at administrative-legal disciplines chair. Place of employment: the Ufa law institute of MIA Russia. E-mail: artct@mail.ru
Annotation: The possibility of enforcement of the administrative compulsion's measures regarding foreign citizens and stateless persons in case of violation of the migratory legislation is considered in the article. The article concluded that administrative compulsion's measures are effective mode of influence on the foreign citizens' and stateless persons' behavior serving to improve the efficiency of the migratory legislation.
Keywords: administrative constraint, migratory legislation, foreigner, stateless person.
За последнее время достаточно большое внимание государство стало уделять миграционным процессам, что повлекло не только внесение изменений в действующее законодательство, но и принятие качественно новых нормативно-правовых актов. Данные документы направлены на регулирование как правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства находящихся на территории Российской Федерации, так и порядка применения мер государственного принуждения к последним за нарушение режима пребывания на территории России либо режима общественной безопасности.
Возможность применения мер административного принуждения в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства согласуется с конституционными положениями, согласно которым права любых лиц могут быть ограничены федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
В научной литературе выделяют среди мер государственного принуждения административное (административно-правовое) принуждение1. Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации, подвергаются административному принуждению наравне с гражданами Российской Федерации: они должны соблюдать установленные правовыми нормами правила поведения с учетом особенностей, установленных в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства.
По сравнению с иными мерами государственного принуждения правовые нормы, образующие меры административного принуждения, являются наиболее многочисленными. Они пронизывают почти все сферы общественной жизни, не являются исключением и общественные отношения, складывающиеся в миграционной сфере.
Меры административного принуждения используются органами и должностными лицами в процессе реализации ими исполнительной власти, что является «результатом проявления их государственно-властных полномочий»2. Верным представляется утверждение, что административное принуждение «используется главным образом как средство обеспечения и охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с другими правонарушениями в сфере государственного управления»3.
Помимо общих мер государственного принуждения в российском законодательстве выделяют две универсальные меры административного принуждения, применяемые исключительно к иностранным гражданам. К числу данных мер относится депортация и административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации.
Депортация является принудительной высылкой иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
В соответствии со статьёй 3.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации (далее - принудительное выдворение
1 См., напр.: Административное право: Учебник / Б.В. Россин-ский, Ю.Н. Старилов. 4-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2009. С.586-589; Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М.: Норма, 2010. С. 265; Административное право России: Учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. С.302-304; Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.14. М., 2005. С. 117.
2 Попов Л.Л., Студеникина М.С. Указ. соч. С. 265.
3 Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 586.
за пределы Российской Федерации), а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.
По своей сути депортация ничем не отличается от административного выдворения: и в том, и в другом случае иностранный гражданин или лицо без гражданства высылается из страны. Вместе с тем, закон определяет некоторые различия двух указанных мер принуждения.
Во-первых, основанием для административного выдворения является совершение иностранным гражданином административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ. Основанием же депортации является прекращение законных оснований для дальнейшего пребывания в России, при условии, что иностранец не совершил своим деянием правонарушения.
Во-вторых, административное выдворение является мерой административной ответственности и имеет целью предупредить совершение новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Депортация есть мера пресечения, целью которой является недопущение незаконного пребывания на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства. Следует отметить, что депортация является именно мерой пресечения, а не предупреждения (как считают некоторые авторы)4. Мерой предупреждения можно считать принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина компетентными органами власти, однако процедуру депортации следует рассматривать как меру пресекательного характера, поскольку она должна применяться только после игнорирования иностранным гражданином требования компетентного субъекта государственной власти о необходимости покинуть территорию Российской Федерации.
В-третьих, решение о депортации принимается в административном порядке уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (однако следует учитывать и роль суда в данной процедуре). Решение же об административном выдворении в соответствии со статьей 3.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях, как правило, принимается в судебном порядке, исключение составляют случаи, когда административные правонарушения совершаются иностранными гражданами при въезде на территорию Российской Федерации. В данном случае решение о выдворении может приниматься соответствующим должностным лицом.
Таким образом, основанием для принятия решения о депортации в отношении иностранных граждан является невыполнение обязанности по выезду с территории Российской Федерации в случае принятия решения о нежелательности пребывания или в случае утраты иностранным гражданином законного основания для нахождения на территории Российской Федерации.
4Мишунина А.А. Виды административных наказаний за нарушения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации // Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Тюмень: Тюменская областная Дума, ТГУ, 2004. С. 138; Тюрин В.А. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Современное право. 2003. № 6. С. 4.
Также необходимо отметить, что в соответствии со статьёй 32.2 Федерального закона от 25 июля 2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» может быть осуществлена реадмиссия иностранных граждан и лиц без гражданства, ранее переданных Российской Федерации иностранным государством на основании международного договора Российской Федерации о реадмиссии и не имеющих законных оснований для нахождения на территории Российской Федерации. Главной отличительной особенностью реадмиссии от депортации и административного выдворения служит возможность направления ходатайств (запросов) о реадмиссии в отношении лиц, не имеющих документов, удостоверяющих личность, лишь на основании предположений о гражданской принадлежности, а также возможно направление таких ходатайств (запросов) в иностранное государство, с территории которого лицо въехало незаконно, либо государство, в котором незаконно находящееся на территории России лицо имеет разрешение на временное или постоянное проживание.
Все три вида удаления с территории Российской Федерации лиц являются реакцией государства на нарушение национального законодательства, в части незаконного нахождения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, выражающейся в принудительном перемещении таких лиц через Государственную границу Российской Федерации с запретом на их въезд на территорию государства в течение пятилетнего периода (за исключением случая приема Россией от иностранного государства в соответствии с международными договорами о реадмиссии).
Таким образом, основания реализации рассматриваемых видов удаления с территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства являются взаимоисключающими, но вместе с тем основания применения указанных видов административного принуждения охватывают широкий круг правоотношений, что позволяет сделать вывод об их взаимодополняющем характере, являющемся эффективным механизмом по воздействию государства на иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории России.
Полагаем, что применение рассмотренных выше мер административного принуждения в области миграционного законодательства в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется в случае нарушения такими лицами миграционного законодательства путем действий либо бездействия.
Примером «действий» является несоответствие заявленной иностранным гражданином или лицом без гражданства цели въезда в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в Российской Федерации деятельности или роду занятий, следствием которых является привлечение лица к административной ответственности. Пример «бездействия» - неисполнение решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации: иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежат депортации в случае, если они после принятия такого решения не покинули территорию Российской Федерации в установленный срок.
Учитывая, что административное принуждение является разновидностью государственного принуждения и обладает всеми признаками, присущими последнему, среди мер административного принуждения, применяемых к иностранным гражданам и лицам без граж-
данства за нарушение миграционного законодательства, по объекту воздействия можно выделить психологическое, физическое и (или) материальное воздействие.
Считаем, что применение мер административного принуждения в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства оказывает воздействие на их сознание и поведение, а также служит дальнейшему повышению их правосознания и, учитывая психологическое воздействие административного принуждения на неограниченный круг лиц, способствует формированию позитивной социальной ответственности неопределенного круга лиц.
Административное принуждение «осуществляется в рамках внеслужебного подчинения субъектами функциональной власти»5, применяемого в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства в области миграционного законодательства. Оно также характеризуется отсутствием подчиненности в отношениях субъектов.
Рассматриваемое принуждение осуществляется как в судебном, так и во внесудебном порядке. Административное принуждение, применяемое внесудебно, выгодно отличается от иных видов государственного принуждения самостоятельностью уполномоченных должностных лиц и быстротой их реакции на совершение действий (бездействия), дающих основание для применения административного принуждения. Как следствие, административное принуждение характеризуется немедленностью его применения и опера-тивностью6.
Внесудебный порядок применения мер административного принуждения преобладает над судебным. Причем применение мер административного принуждения в судебном порядке в случае нарушения миграционного законодательства осуществляется по инициативе уполномоченного должностного лица органа исполнительной власти, например, в случае передачи дела об административном правонарушении в суд для решения вопроса о назначении такого вида наказания, как административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства.
Применение таких мер принуждения характеризуется осуществлением властного воздействия определенного круга органов исполнительной власти и должностных лиц, уполномоченных принимать меры административного принуждения, определенных нормативными правовыми актами. Так, к федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным принимать меры административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства в области миграционного законодательства, относятся, например, ФМС России и ФСБ России.
Таким образом, миграционным законодательством Российской Федерации предусмотрена возможность применения мер административного принуждения в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, в качестве особенностей которых можно отметить, что:
- такие меры осуществляются в случае нарушения названными лицами миграционного законодательства путем действий либо бездействия;
5 Каплунов А.И. Указ. соч. С. 120.
6 См., напр.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М.: Норма, 2010. С. 267- 68.
- применение рассматриваемых мер характеризуется отсутствием подчиненности в отношениях субъектов;
- некоторые меры административного принуждения применяются исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства и не могут быть применены к гражданам Российской Федерации;
- рассматриваемые меры могут оказывать на иностранных граждан и лиц без гражданства психологическое, физическое и (или) материальное воздействие;
- административное принуждение оказывает воздействие на сознание и поведение иностранных граждан и лиц без гражданства, а также служит дальнейшему повышению правосознания указанных лиц и, учитывая психологическое воздействие административного принуждения на неограниченный круг лиц, способствует формированию позитивной социальной ответственности неопределенного круга лиц;
- применение названных мер во внесудебном порядке преобладает над мерами, применяемыми в судебном порядке, которые осуществляются по инициативе уполномоченного должностного лица органа исполнительной власти;
- применение рассматриваемых мер характеризуется осуществлением властного воздействия определенными органами исполнительной власти и должностными лицами, уполномоченными нормативными правовыми актами принимать такие меры.
Итак, меры административно-правового принуждения являются действенным способом воздействия на поведение иностранных граждан и лиц без гражданства, служащим в конечном итоге повышению эффективности миграционного законодательства.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. № 237.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
3. О беженцах : Закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 // Российская газета. 1997. № 126.
4. О вынужденных переселенцах : Закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 // Собрание законодательства РФ. 1995. № 52. Ст. 5110.
5. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию : федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ // Российская газета. 1996. № 159.
6. О гражданстве Российской Федерации : федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 22. Ст. 2031.
7. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации : федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // Российская газета. 2002. № 140.
8. О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации : федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 30. Ст. 3285.
9. О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации : Постановление Правительства РФ
от 15 января 2007 г. № 9 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 5. Ст. 653.
10. Административное право: Учебник / Б.В. Россин-ский, Ю.Н. Старилов. 4-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2009. С.586-589.
11. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М.: Норма, 2010. С. 265.
12. Административное право России: Учебник / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров. 2-е изд., пере-раб. и доп. М.: Проспект, 2010. С.302-304.
13. Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): Дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.14. М., 2005. С. 117.
14. Мишунина А.А. Виды административных наказаний за нарушения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации // Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Тюмень: Тюменская областная Дума, ТГУ, 2004. С. 138.
15.Тюрин В.А. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Современное право. 2003. № 6. С. 4.
16. Кудрявцев А.В., Кудрявцева О. Г. К вопросу о порядке производства заявлений (сообщений) о преступлении // Пробелы в российском законодательстве -2013. - № 2. - С.167-169.
17. Прусакова М.Г. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства// Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. - 2010. - № 4. - С. 126-128.
18. Вицке Р.Э., Шарафутдинов А.Ш. Вопросы рассмотрения дела об административном правонарушении по месту регистрации юридического лица// Пробелы в российском законодательстве - 2011. - № 5. -С.241-243.
Рецензия
на статью «Меры административно-правового принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства за нарушение ими миграционного законодательства», представленную доцентом кафедры административно-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД России, к.ю.н. И.В.Гутовым
Статья И.В.Гутова посвящена исследованию мер административного принуждения, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства за нарушения ими миграционного законодательства.
Как справедливо отмечает автор, что в сравнении с иными мерами государственного принуждения правовые нормы, образующие меры административного принуждения, являются наиболее многочисленными. Они пронизывают почти все сферы общественной жизни, не являются исключением и общественные отношения, складывающиеся в миграционной сфере.
Для определения мер административного принуждения, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства за нарушения ими миграционного законодательства, необходимо уяснить, что административное принуждение «используется главным образом как средство обеспечения и охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с другими правонарушениями в сфере государственного управления». Этим критериям охраны общественного порядка и обеспечения общественной
безопасности уделялось, и в настоящее время продолжает уделяться повышенное внимание со стороны научной общественности. В этом отношении своевременное применение мер административного принуждения является важнейшим способом, наряду с законотворчеством, регулирования общественных отношений в данной области.
Тема статьи является актуальной, так как обострение миграционных проблем, вызванных засильем нелегальных эмигрантов из стран постсоветского пространства, заставляет водить в законодательство ряд новых правовых норм, согласно которым появляется необходимость в научном переосмыслении вопросов, касающихся применения мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства за нарушения ими миграционного законодательства.
На основании изложенного можно сделать вывод, что статья Гутова И.В. на тему: «Меры административно-правового принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства за нарушение ими миграционного законодательства» соответствует требованиям, предъявляемым к такого рода работам и может быть рекомендована к опубликованию в научных журналах и изданиях.
Доцент кафедры конституционного права Уфимского юридического института МВД России, к.ю.н., доцент О.А.Филиппов
