CC BY
254
УДК 342.9
Е. Г. Зубова
Нормативное основание производства по применению мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства
В статье рассматриваются текущее состояние и проблемные вопросы нормативно-правового регулирования производства по применению к иностранным гражданам и лицам без гражданства мер административного принуждения, связанных с лишением их возможности дальнейшего нахождения на территории Российской Федерации.
The article deals with the current status and problems of legal regulation of production applied to foreign citizens and persons without citizenship of administrative coercive measures involving deprivation of their capacity to remain in the territory of the Russian Federation.
Ключевые слова: административное выдворение, иностранные граждане, лица без гражданства, административное принуждение, депортация.
Key words: administrative expulsion of foreign citizens, persons without citizenship, administrative enforcement, deportation.
Нормативным основанием применения мер административного принуждения являются нормативно-правовые акты, в которых установлена возможность их осуществления в отношении физических или юридических лиц. Процессуальное регулирование предполагает в свою очередь рассмотрение в качестве нормативного основания те нормативные акты, в которых изложена процедура реализации мер административного принуждения.
Система нормативных актов, в которых содержатся процедурные правила осуществления мер административного принуждения в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, в значительной мере совпадает с системой нормативных актов, образующих нормативную основу процедуры административного принуждения, применяемого к гражданам Российской Федерации, поскольку сами по себе административно-принудительные меры
© Зубова Е. Г., 2015
186
имеют универсальный характер и, как правило, реализуются вне зависимости от принадлежности лица к гражданству какого-либо государства. Исключение составляют специфические меры, применение которых законодателем предусмотрено сугубо в отношении иностранцев и апатридов и связано с лишением возможности дальнейшего нахождения этих лиц на территории Российской Федерации. Хотя отечественная история знает примеры высылки собственных граждан за границу1, в настоящее время это невозможно ввиду ориентации федерального законодателя на общепризнанные принципы и нормы международного права. Положение ч. 1 ст. 61 Конституции Российской Федерации, устанавливающее прямой запрет высылать граждан России за пределы Российской Федерации, отвечает требованиям ст. 13 Всеобщей декларации прав человека, регламентирующей право каждого человека покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну.
Производство по реализации административно-принудительных мер в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства не отличается однородностью ввиду большого количества мер административного принуждения, к ним применяемых: административно-предупредительных,
административно-пресекательных, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, административных наказаний и административно-восстановительных мер. Сообразно этому строится разграничение нормативного основания применения перечисленных мер; все они предусмотрены различными законодательными и подзаконными нормативноправовыми актами, существенно различаются и процедуры их применения.
Однако в рамках данного исследования не ставится задача проанализировать весь массив нормативных актов, устанавливающих процедурные правила по реализации абсолютно всех мер административного принуждения, которые могут быть применены к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Интерес представляют отмеченные выше специфические меры по принудительной высылке и связанные с ними меры административного принуждения, которые в литературных источниках по административному праву подразделяются на деликтообразуемые и неделиктообразуемые процедурные формы реакции государства на различные негативные обстоятельства, обусловливающие необходимость удаления иностранных граждан и лиц без
1 Берлявский Л.Г. Административная высылка деятелей науки и культуры в 1922 г. // Гос-во и право. 2008. № 2. С. 72-77.
187
гражданства за пределы Российской Федерации2. К деликтообразуемым, т. е. связанным с совершением административных правонарушений, относятся административное выдворение и помещение в специальные учреждения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации. Неделиктообразуемые формы, которые не являются результатом совершения административных правонарушений, образуют депортация и реадмиссия.
Нормативное основание производства по применению данных мер образуют нормативные акты как международного значения, так и внутригосударственного. Установление возможности удаления иностранных граждан и апатридов за пределы любого государства имеет международно-правовое значение, поскольку не только относится к сфере взаимодействия разных государств, но и является результатом законного ограничения признанных на международном уровне прав человека. В первую очередь речь идёт о Международном пакте от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах», в ст. 12 которого гарантируется право каждого, кто законно находится на территории какого-либо государства, в пределах этой территории на свободное передвижение и свободу выбора местожительства. Данное право не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с иными правами человека. Тем самым на международно-правовом уровне устанавливается возможность определения в национальном законодательстве некоторых изъятий из данного права, к которым следует отнести те меры, которые были названы ранее.
Вместе с тем международные нормативно-правовые акты содержат в себе лишь материально-правовое регулирование, устанавливая единые для законодательства разных государств права и свободы человека и гражданина, а также возможность их ограничения, но не регулируют процедуры их осуществления, поскольку конкретные процессуальные механизмы могут существенным образом различаться; различаются и органы публичной власти, задействованные в их реализации. В то же время международно-правовые акты в данной сфере имеют определяющее значение, так как обусловливают осуществление на внутригосударственном уровне самой возможности различных процедур, связанных с ограничением прав и свобод, в том числе ино-
2 Паукова Ю.В. Административное выдворение, депортация и реадмиссия как механизм удаления иностранных граждан и лиц без гражданства с территории РФ // Администр. право и процесс. 2012. № 1. С. 57.
188
странных граждан и лиц без гражданства. Как гласит ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
На внутригосударственном уровне в Российской Федерации производство по применению специальных мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства не имеет систематизации. Кроме того, наряду с федеральными законами действуют и федеральные нормативные правовые акты подзаконного уровня, содержащие подробную регламентацию процедур реализации отдельных мер административного принуждения. В течение некоторого периода времени согласно положениям первоначальной редакции ст. 27.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях была предусмотрена возможность регламентации отдельных процедурных вопросов, связанных с созданием и деятельностью специальных учреждений для содержания административно выдворяемых иностранных граждан и апатридов, на уровне региональных нормативно-правовых актов (данные учреждения создавались в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации). Однако в настоящее время такая возможность вполне объяснимо была законодателем устранена, поскольку в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Содержание выдворяемых в специальных учреждениях до их удаления за пределы Российской Федерации как раз и относится к подобным ограничениям, порядок реализации которых должен быть определён федеральным законодателем.
В научной литературе ставится вопрос о возможной систематизации законодательства, регулирующего правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства. В частности, Е. Симонова указывает, что нормативноправовую базу Российского государства в данной сфере нужно пересмотреть и построить многоуровневую систему предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории России, а для этого требуется качественная правовая систематизация всего массива действующих правил и разработка но-
189
вых норм с объединением их в едином Своде законов «О миграции и противодействии правонарушениям иммигрантов». По мнению данного автора, этим актом должны быть объединены все действующие в настоящее время федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные правовые акты подзаконного уровня, принятые различными федеральными органами государственной власти и регулирующие вопросы миграции и административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства. Продолжая свою мысль, автор делает вывод, что данный акт поспособствует наиболее безболезненному устранению всех недоработок и неточностей в исследуемой сфере деятельности, придаст законодательству упорядоченный вид и будет иметь значение базового документа для законодательных актов субъектов Российской Федерации в миграционной сфере3 4. Данная позиция была сформирована, в том числе, и на основании
4
суждений иных авторов .
На наш взгляд, изложенные суждения отражают узковедомственные интересы указанного автора и не имеют ни нормативной, ни теоретической основы для их практической реализации. Во-первых, в Конституции Российской Федерации не предусмотрено такой формы нормативного акта, как «свод законов», который объединял бы в себе федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации. Во-вторых, по ряду направлений систематизация законодательства, регулирующего статус иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе производство по применению к ним специальных мер административного принуждения, нецелесообразна и к тому же может привести к разрушению иных целостных систематизированных институтов, составляющих отрасль административного права, таких как институт административной ответственности. Регулирование административной ответственности данных субъектов и процедур применения к ним административных наказаний, а также мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях не в КоАП РФ, а в другом акте приведёт к десистематизации института административной ответственности.
3 Симонова Е. Основные направления совершенствования административного законодательства РФ в области предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 11. С. 37.
4 Лесников Г.Ю., Сандугей А.Н. К вопросу о совершенствовании государственной системы профилактики правонарушений // Вопр. совершенствования деятельности милиции общественной безопасности: сб. № 15. М.: ВНИИ МВД России, 2008. С. 86-97.
190
Мы придерживаемся такой позиции, что совершенствование процедур применения специальных мер административного принуждения к иностранным гражданам и лицам без гражданства должно осуществляться посредством внесения изменений и дополнений в действующее законодательство.
Наличие различных фактических оснований (деликтного и неделиктного) для применения данных мер обусловливает регулирование порядка их реализации в различном законодательстве. Для административного выдворения и помещения в специальные учреждения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, соответствующие процедуры установлены в КоАП РФ, где нормы, их регламентирующие, имеют вид собрания наиболее важных систематизированных правил. Они не требуют развития в каких-либо иных федеральных законах. Напротив, в целях обеспечения единства административно-деликтного законодательства новые процессуальные правила, дополняющие установленные процедуры, должны включаться в КоАП РФ.
В процессуальной части этого нормативного акта установлены особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершение которых может повлечь применение административного выдворения за пределы Российской Федерации, порядок исполнения данного административного наказания, а также порядок помещения в специальные учреждения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Кроме того, не исключается установление особенностей исполнения отдельных видов административных наказаний, общих для любых субъектов административной ответственности. Так, согласно ч. 1.1 ст. 32.2 КоАП РФ административный штраф, назначенный иностранному гражданину или лицу без гражданства одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации, должен быть уплачен не позднее следующего дня после дня вступления в законную силу соответствующего постановления по делу об административном правонарушении, в то время как по общему правилу он подлежит уплате в шестидесятидневный срок со дня вступления постановления в законную силу. Помимо этого, административный штраф, назначенный за совершение отдельных административных правонарушений в сфере транспортных перевозок, должен быть уплачен до выезда принадлежащего иностранному перевозчику транспортного средства, на котором совершено административное правонарушение, с территории Российской Федерации, но не позднее шестидесятидневного срока. Как правило, привлекаемые к адми-
191
нистративной ответственности водители данных транспортных средств являются иностранными гражданами.
Несмотря на систематизированный в целом характер регулирования процедур применения, имеющих деликтное основание, мер административного принуждения, следует отметить наличие многоуровневой нормативной регламентации с отсылкой из КоАП РФ к другому законодательству или без таковой. Так, ч. 1 и 3 ст. 27.19 КоАП РФ, содержащие требования относительно помещения в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, отсылают к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», в соответствии с которым данные учреждения и создаются. В свою очередь, в данном нормативном акте законодатель установил, что указанные учреждения носят универсальный характер и создаются при органах Федеральной миграционной службы для содержания не только административно выдворяемых, но и депортируемых, а также подлежащих передаче иностранным государствам лиц по договорам о реадмиссии.
Необходимо отметить правильность позиции законодателя по вопросу регулирования содержания иностранных граждан и апатридов в специальных учреждениях именно в данном законе, а не в КоАП РФ, поскольку фактические основания для их помещения в данные учреждения могут быть не связаны с совершением административных правонарушений. При этом следует отметить различие понятий «помещение в специальное учреждение» и «содержание в специальном учреждении». При наличии административноделиктного основания помещения в специальное учреждение его порядок должен быть регламентирован исключительно в КоАП РФ, о чём было написано выше. Однако порядок и условия содержания в данных учреждениях ввиду сходства процедур административного выдворения и депортации целесообразно регламентировать в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В то же время вряд ли стоит поддержать позицию федерального законодателя о детальной регламентации порядка и условий содержания иностранных граждан в специальных учреждениях на уровне постановления Правительства Российской Федерации, к которому содержится отсылка в законе. Дело в том, что содержание в данных учреждениях носит принудительный характер и, следовательно, предполагает ограничение прав и свобод содержащихся в них субъектов. Как уже было сказано, подобное ограничение может быть регламентировано только федеральным законом и вряд ли в таких ситуациях следует доверять правитель-
192
ственным актам, поскольку надлежащие гарантии реализации прав и свобод человека и гражданина может дать только федеральный законодатель.
В заключение следует отметить, что в целом законодателем определена логичная структура нормативно-правового регулирования процедур административного принуждения, применяемого к иностранным гражданам и лицам без гражданства, которая не требует дополнительной систематизации. Однако имеются определённые недостатки правовой регламентации, которые должны быть устранены в ходе текущей законотворческой деятельности.
Список литературы
1. Берлявский Л.Г. Административная высылка деятелей науки и культуры в 1922 г. // Гос-во и право. - 2008. - № 2. - С. 72-77.
2. Всеобщая декларация прав человека (прин. Генеральной Ассамблеей ООН 10 дек. 1948 г.) // Рос. газета. - 1998. - 10 дек.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 1 (Ч. 1). - Ст. 1.
4. Конституция РФ (прин. всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) // СЗ РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
5. Лесников Г.Ю., Сандугей А.Н. К вопросу о совершенствовании государственной системы профилактики правонарушений // Вопр. совершенствования деятельности милиции общественной безопасности: сб. № 15. - М.: ВНИИ МВД России, 2008. - С. 86-97.
6. Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 1994. - № 12.
7. Никулин М.И., Сивкова И.Н. Административная политика предупреждения деликтов: проблемы, перспективы // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с преступностью в Азиатско-Тихоокеанском регионе: сб. материалов междунар. науч.-практ. конф. (17-18 мая 2007 г.) / под ред. Е.П. Кима, А.П. Михайличенко. -Хабаровск: ДВЮИ МВД России, 2007. - С. 286-293.
8. Никулин М.И., Тюкалова Н.М. Некоторые проблемы кодификации административного законодательства Хабаровского края // Совершенствование деятельности ОВД по охране общественного порядка и борьбе с правонарушениями: материалы регион. межвуз. науч.-практ. конф. «Совершенствование деятельности органов внутренних дел в современных условиях» (27 апр. 2001 г.). - Хабаровск: ДВЮИ МВД России, 2001. - С. 34-35.
9. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федер. закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3032.
10. Об утверждении Правил содержания (пребывания) в специальных учреждениях Федеральной миграционной службы или ее территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворе-
193
ния за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии: постановление Правительства РФ от 30 дек. 2013 г. № 1306 // СЗ РФ. - 2014. - № 2. - Ст. 130.
11. Паукова Ю.В. Административное выдворение, депортация и реадмиссия как механизм удаления иностранных граждан и лиц без гражданства с территории Российской Федерации // Администр. право и процесс. - 2012. - № 1. - С. 55-57.
12. Симонова Е. Основные направления совершенствования административного законодательства Российской Федерации в области предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства // Арбитражный и гражданский процесс. - 2009. - № 11. - С. 36-39.
13. Трунцевский Ю.В., Шугаев А.А., Жаданов А.В. Основные направления профилактической работы по реализации региональных программ предупреждения правонарушений // Администр. право и процесс. - 2008. - № 4. - С. 16-18.
194
