CC BY
466
8.5. МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ К ИНОСТРАННЫМ ГРАЖДАНАМ И ЛИЦАМ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА
Прусакова М.Г., аспирантка, кафедра административного и служебного права, Северо-Кавказская академия государственной службы
Аннотация. В статье рассматриваются такие формы государственного принуждения в сфере реализации миграционной политики, как депортация и административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства.
Ключевые слова: миграционная политика, административное принуждение, депортация, административное выдворение.
MEASURES OF ADMINISTRATIVE COERCION USED TO FOREIGN NATIONALS AND STATELESS PERSONS
Prusakova M.G., graduate student of chair of the administrative and office right, the North Caucasian academy of public service.
Annotation. This article discusses those forms of state coercion in the implementation of migration policy, as deportation and administrative expulsion of foreign nationals and stateless persons.
Keywords: migration policy, administrative enforcement, deportation, administrative expulsion.
Проблема обеспечения миграционной безопасности как составного структурного элемента национальной безопасности государства представляется сегодня особенно актуальной.
Государства, в соответствии с действующими международно-правовыми актами, в своей законодательной и правоприменительной практике должны гарантировать соблюдение прав и свобод граждан. Такой подход следует распространять на все категории лиц, которые находятся в пределах юрисдикции государства. Свобода внешнеэкономической деятельности для российских предпринимателей и открытость отечественной экономики для иностранных инвестиций, снятие многих ограничений на въезд в Российскую Федерацию и пребывание на ее территории для иностранных граждан и лиц без гражданства, развитие деловых связей и туризма - все это привело к резкому увеличению числа иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих в нашей стране. Таким образом, в связи с развитием международных отношений проблема правового регламентирования сроков пребывания и депортации иностранных граждан и лиц без гражданства приобретает для России все большую актуальность.
В процессе реализации миграционной политики важным условием ее эффективности является применение различных методов ее осуществления. В теоретической науке общепризнанным считается, что метод «представляет собой определенную совокупность
приемов, средств, способов воздействия социальных
управленческих систем на социально-правовую среду
1
в целом и на составляющие ее элементы» , с помощью которых достигается поставленная цель. Для реализации миграционной политики Российской Федерации характерен административно-правовой метод, который характеризуется следующими особенностями:
1) реализуется через осуществление органами исполнительной власти своих властно-распорядительных функций посредством использования мер адми-нистратив но-правового характера;
2) является средством властного воздействия на объекты миграционной политики: миграционные потоки и самих мигрантов;
3) входит в систему взаимоотношений между субъектами миграционной политики и объектами, для которых данная политика сформирована;
4) административно-правовые методы тесно связаны с формами государственного управления, которые активно применяются в ходе реализации миграционной политики государства.
Важное место в системе мер административного принуждения занимает административная ответственность как вид юридической ответственности, включающая в том числе административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства.
В контексте данной статьи нас прежде всего интересует рассмотрение таких форм государственного принуждения в сфере реализации миграционной политики, как депортация и административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства.
По смыслу ст.ст. 2, 31 и 34 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» под депортацией понимается принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. Субъектами депортации могут быть только иностранные граждане или лица без гражданства.
Порядок применения депортации строго регламентирован. Текущее законодательство устанавливает, что иностранный гражданин подлежит депортации в случаях:
а) если срок проживания или временного пребывания иностранному гражданину сокращен и он не выехал из Российской Федерации в течение 3 дней;
б) если аннулировано разрешение на временное проживание или вид на жительство и иностранный гражданин не выехал из Российской Федерации в течение 15 дней2,
в) в отношении которого принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Фе-дерации3;
г) в отношении иностранного гражданина, совместно с членами семьи получившего уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по
1 Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003; Сырых В.М. Логические основания общей теории права. Т. 1: Элементный состав. 2е изд. М.: Юстицинформ, 2004.
2 Статья 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.
29.07.2002. №30. Ст. 3032.
3 Статья 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. №114-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 19.08.1996. №34. Ст. 4029.
Прусакова М.Г.
МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
существу или об отказе в признании беженцем либо уведомление об утрате или о лишении статуса беженца либо утратившего временное убежище или лишенного временного убежища, не использовавшего право обжалования вынесенного решения или получившего отказ на жалобу и не имеющего иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации, а также лишенного статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории Российской Федерации, - после отбытия наказания, если иные правила не предусмотрены международными договорами Российской Федерации4,
д) в случае выявления у него ВИЧ-инфекции5'
Следует отметить, что депортация не является видом административного наказания, применяемого к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Это особый инструмент государственного принуждения, применение которого прежде всего направлено на обеспечение безопасности и охрану здоровья иных граждан. Для применения депортации в отношении иностранного гражданина и лица без гражданства наличие события правонарушения не обязательно. По общему смыслу существующего законодательства основанием для депортации служит само пребывание иностранного гражданина в государстве, создающее угрозу как всему обществу, так и отдельным его членам.
Депортация иностранных граждан и лиц без гражданства характеризуется следующими особенностями:
1. Это мера государственного принуждения, направленная на ограничение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
2. Субъектами депортации выступают только иностранные граждане и лица без гражданства.
3. Депортация за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется только на основании решения компетентного органа исполнительной власти.
4. Не является видом административного наказания.
5. Депортация применяется как за правомерное, так и за неправомерное деяние (бездействие).
Российское административное законодательство относит административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства к мерам административной ответственности и определяет, что административное выдворение представляет собой принудительное и контролируемое перемещение иностранных граждан или лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом6'
Это один из видов административного наказания, который применяется только к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Основная цель применения этой меры состоит в наказании иностранных граждан и лиц без гражданства за совершенные ими на террито-
4 Статья 13 Федерального закона «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. №4528-1 // Российская газета. №126. 03.06.1997.
5 Статья 11 Федерального закона «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» от 30 марта 1995 г. №38-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 03.04.1995. №14. Ст. 1212.
6 Статья 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 07.01.2002. №1 (ч. 1). Ст. 1.
рии Российской Федерации административные правонарушения.
Анализ приведенных норм свидетельствует о том, что административное выдворение и депортация представляют собой специальные средства государственного принуждения: первое является мерой административного наказания и применяется только за совершенное административное правонарушение; второе есть разновидность мер защиты, применяемых исключительно по отношению к иностранным гражданам в случаях, предусмотренных законом в интересах национальной безопасности, общественного благополучия и здоровья.
Безусловно, понятия депортации и административного выдворения очень схожи, тем не менее они имеют ряд существенных отличий как по нормативной правовой основе применения, по субъектному составу, органам, принимающим решение и органам, на которых возложено исполнение такого решения (см. таблицу 1). Существует ошибочное мнение, что депортация является одним из видов административной ответственности. Однако это не так. Во-первых, само по себе неправомерное поведение субъекта не является основанием депортации. Во-вторых, депортация не входит в систему административных наказаний, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В-третьих, единственным органом, уполномоченным принимать решение о депортации, является ФМС МВД. Однако необходимо отметить, что депортация, безусловно, является одним из административно-правовых методов в системе государственного управления в миграционной сфере.
Таблица 1
Сравнительная таблица соотношения депортации и административного выдворения
Депортация Административное выдворение
Субъекты Иностранные граждане и лица без гражданства Иностранные граждане и лица без гражданства, за исключением военнослужащих
Исполнение МВД, ФМС МВД, самостоятельно МВД, ФМС МВД, пограничные органы ФСБ России, самостоятельно
Органы, принимающие решение ФМС МВД Районный суд, пограничные органы ФСБ
Основание для применения Угроза здоровью и благополучию общества Административное правонарушение
Нормативная правовая основа Конкретные нормативные правовые акты Кодекс об административных правонарушениях
Следует также упомянуть о таком специфическом методе административно-правового регулирования, как институт нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина и лица без гражданства в Российской Федерации, который является одним из эффективных средств миграционной политики России. Его основное отличие от депортации и административного выдворения в том, что на принятие такого ре-
шения не влияет сам факт нахождения иностранного гражданина на территории Российской Федерации. Его основанием является сама возможность (угроза) въезда и пребывания иностранного гражданина и лица без гражданства на территории Российской Федерации. Депортация является лишь обеспечительной мерой воздействия по отношению к исполнению решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина и лица без гражданства в Российской Федерации.
Правом принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации обладают:
1. МВД России. 2. ФСБ России. 3. Минобороны России' 4. Минздравсоцразвития России' 5. Росфинмони-торинг. 6. СВР России. 7. Минюст России. 8. Мид России. 9. ФМС МВД России7.
Следует отметить, что указанная мера находится на стыке соприкосновения различных областей государственной политики: экономической, социальной, обороны, безопасности и т.д.
Бесспорно то, что и депортация, и административное выдворение не единственное средство реализации миграционной политики Российской Федерации, однако их применение является довольно суровыми мерами по отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства в связи с тем, что влекут за собой неблагоприятные последствия в виде ограничения последующего въезда в Российскую Федерацию в течение длительного срока - 5 лет, а также могут быть связаны с кратковременным ограничением личной свободы и свободы передвижения при их исполнении. В связи с этим велика их не только административная, но и профилактическая роль в формировании должного правомерного поведения соответствующих субъектов - иностранных граждан и лиц без гражданства.
Безусловно также, что депортация и административное выдворение являются одним из источников статистических данных, свидетельствующих об эффективности механизма миграционной политики государства и качественных изменениях процессов, происходящих в миграционной сфере (см. таблицу 2).
Таблица 2
Статистические данные по результатам деятельности
территориальных органов ФМС МВД России по состоя-
нию на 1 января 2010 г.
Направлено в ФМС России материалов для вынесения решения о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства 213
Депортировано иностранных граждан и лиц без гражданства 150
Выдворено с территории Российской Федерации, всего8 34016
7 Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 г. №199 «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 14.04.2003. №15. Ст. 1369.
8 Данные приведены с официального сайта ФМС МВД России // http://www.fms.gov.ru/about/ofstat/stat_1_rd/.
Список литературы:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 07.01.2002. №1 (ч. 1). Ст. 1.
2. Федеральный закон «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. №4528-1 // Российская газета. №126. 03.06.1997.
3. Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. №114-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 19.08.1996. №34. Ст. 4029.
4. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 29.07.2002. №30. Ст. 3032.
5. Федеральный закон «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» от 30 марта 1995 г. №38-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 03.04.1995. №14. Ст. 1212.
6. Постановление Правительства Российской Федерации от
7 апреля 2003 г. №199 «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.
14.04.2003. №15. Ст. 1369.
7. Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.
8. Сырых В.М. Логические основания общей теории права. Т. 1: Элементный состав. 2-е изд. М.: Юстицинформ, 2004.
Рецензия
Рецензируемая статья написана на остро актуальную и широко дискутируемую научную и политико-прикладную проблему, имеющую не только общероссийскую, но и международно-правовую значимость. Опираясь на концептуальные положения миграционной политики Российского государства, автор анализирует как теоретические, так и непосредственно прикладные административно-правовые аспекты её реализации.
Преимущественное внимание автора направлено на юридический анализ таких мер административнопринудительного характера по отношению к иностранным гражданам (лицам без гражданства), как депортация и административное выдворение за пределы Российской Федерации. В этом ракурсе интересны приводимые в статье сравнительная таблица и статистические данные о результатах работы территориальных органов Федеральной миграционной службы.
Резюмируя вышеизложенное, полагаю, что данная статья содержит некоторые элементы новизны и может быть рекомендована для опубликования.
Зав. кафедрой
административного и служебного
права ФГОУ ВПО
«Северо-Кавказская академия
государственной службы», профессор
д.ю.н., Л.В. Акопов
