CC BY
298
Конституционное право
(33 гъ
0 H
1
s *
С
р
УДК 342.76 Т
А. А. Подмарев
н
ПОДМАРЕВ Александр Александрович б
Доцент кафедры конституционного и муниципального права у
юридического факультета Саратовского национального исследовательского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского, кандидат юридических наук, доцент к
Адрес: Россия, 410012, Саратов, ул. Астраханская, д. 83 Тел.: 8 (917) 201-32-25 E-mail: [email protected]
и
PODMAREV Alexander Alexandrovich g
Docent of the constitutional and municipal right of Law Faculty of the Saratov national research state р
university of N.G. Chernyshevsky, Candidate of Juridical Sciences, Associate professor g
Address: Russia, 410012, Saratov, Astrakhanskaya str., 83 g
Ph.: +7 (917) 201-32-25 E-mail: [email protected] а
М
i=l
Конституционно-правовое регулирование ограничения прав и свобод р
иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
Constitutional and juridical regulation of restriction of foreign citizens and stateless persons rights and freedoms in the Russian Federation
В статье исследуется специфика конституционного и законодательного регулирования ограничения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства. Подчеркивается, что Конституция РФ 1993 г. и международные акты о правах человека позволяют государству принимать законы, устанавливающие необходимые в демократическом обществе ограничения прав иностранцев.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, федеральный закон, миграция, миграционная политика, иностранные граждане и лица без гражданства, правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, ограничение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства.
In article specifics of the constitutional and legislative regulation of restriction of foreign citizens and stateless persons rights and freedoms are investigated. It is emphasized that the Constitution of the Russian Federation 1993 and the international acts of human rights allow the state to adopt the laws setting necessary restrictions of the rights of foreigners in democratic society.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, federal law, migration, migration policy, foreign citizens and stateless persons, juridical status of foreign citizens and stateless persons, restriction foreign citizen's rights and freedoms of and stateless persons.
о
о
После принятия в 1993 г. Конституции, закрепившей основы правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, в Российской Федерации на протяжении более чем двадцати лет разрабатываются и вводятся в действие концептуальные, стратегические и программные документы, последовательно подтверждающие одну из основополагающих идей миграционной политики - российское государство заинтересовано в притоке иностранных граждан на свою территорию, поскольку это необходимо для демографического и социально-экономического развития страны. Этот принцип нашел отражение в таких документах как Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (2006 г.) [13], Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (2007 г.) [14], Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (2008 г.) [21], Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (2012 г.) [15], Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года (2012 г.) [16], Концепция внешней политики Российской Федерации (2016 г.) [17], Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года (2017 г.) [19], Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года (2017 г.) [20]. В настоящее время среди принимающих иммигрантов стран Россия занимает второе место в мире после США [22]. О заинтересованности Российской Федерации в притоке соотечественников и квалифицированных, легальных трудовых ресурсов говорилось
в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2005 и 2006 гг.
В современной России внешняя добровольная иммиграция представлена: трудящимися-мигрантами (легальными и нелегальными) и членами их семей; иностранными гражданами, приезжающими с целью получения образования; иностранными гражданами, приезжающими с частными целями; иностранными гражданами, переселяющимися на постоянное место жительства; реэмигрантами; переселяющимися соотечественниками; другими категориями иностранцев.
Помимо иностранных граждан, добровольных прибывших в Российскую Федерацию, определенную часть населения составляют вынужденные иммигранты (лица, желающие получить статус беженца; беженцы; лица, ищущие либо получившие временное или политическое убежище).
Очевидно, что массовая иммиграция оказывает достаточно серьёзное влияние на национальную безопасность принимающего государства, общественный порядок, уровень преступности, состояние экономики, рынок труда, уровень безработицы, межэтнические и межконфессиональные отношения, на отношение коренного населения к мигрантам в целом (сегодня мы видим это на примере ФРГ, Великобритании, Австрии, Италии, Швеции). Чтобы избежать негативных последствий иммиграции и одновременно использовать её позитивные стороны, иммиграционные потоки и статус иммигрантов необходимо регулировать.
Российское государство, привлекая иностранных граждан на свою территорию или предоставляя им убежище, определяет их правовой статус на своей территории, т.е. устанавливает права, свободы, обязанности, ограничения
Конституционное право
^ прав и свобод, а также меры ответственности за нарушение ^ ими законодательства.
^ В настоящее время правовое положение иностран-
ен ных граждан и лиц без гражданства в России определяется ^ Конституцией РФ 1993 г., международными договорами, 00 федеральными законами, нормативными указами Прези-^ дента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами Я Министерства внутренних дел РФ и других федеральных сис органов исполнительной власти, другими нормативными со правовыми актами.
Конституция РФ 1993 г.врядесвоихстатейзакрепляет ^ основы правового положения иностранных граждан и лиц ^ без гражданства в России (ст. ст. 15, 17-30, 34-58, 60, 62, 63 се и др.) и устанавливает, что иностранные граждане и лица без щ гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности ^ наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных рс федеральным законом или международным договором РФ ^ (ч. 3 ст. 62). Конституционный Суд РФ поясняет, что на тер-3 ритории РФ лицам, не состоящим в гражданстве РФ, должна рУ быть обеспечена возможность реализации прав и свобод, о гарантированных им Конституцией РФ, а также государ-о ственная, включая судебную, защита от дискриминации на и основе уважения достоинства личности.
На правовое положение иностранных граждан, на-\о ходящихся на территории РФ, оказывают влияние универ-^ сальные и региональные, многосторонние и двусторонние 5 международно-правовые акты, во-первых, о правах и С свободах человека (Всеобщая декларация прав человека ^ 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических К правах 1966 г., Конвенция против пыток и других жестоких, и бесчеловечных или унижающих достоинство видов обраще-« ния и наказания 1984 г., Европейская конвенция о защите д прав человека и основных свобод 1950 г. и др.), во-вторых, ст о статусе иностранных граждан и отдельных категорий р^ мигрантов (Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают 1985 г., Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г., Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан и Правительством РФ о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей 2010 г., Соглашение между РФ и Республикой Казахстан о порядке пребывания граждан РФ на территории Республики Казахстан и граждан Республики Казахстан на территории РФ 2012 г. и др.). Например, Декларация 1985 г. требует, чтобы иностранцы пользовались в государстве пребывания определенными правами и свободами: правом на жизнь и личную неприкосновенность; свободой от произвольного ареста или содержания под стражей; правом на защиту от произвольного или незаконного вмешательства в личную и семейную жизнь и в отношении жилища или переписки; правом на равенство перед судами, трибуналами и всеми другими органами и учреждениями, отправляющими правосудие; правом на выбор супруга, на брак, на создание семьи; правом на свободу мысли, мнения, совести и религии; правом исповедовать свою религию или убеждения; правом на сохранение своего родного языка, культуры и традиций.
Положения Конституции РФ и международных документов, регламентирующие статус иностранных граждан и лиц без гражданства, получают развитие и конкретизацию в федеральных законах, основными из которых являются законы «О правовом положении иностранных граждан в РФ» 2002 г. [10], «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» 1996 г. [8], «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» 2006 г. [11], Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 г. [5].
Закрепляя права, свободы и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства, определяя порядок их временного пребывания, временного и постоянного проживания в государстве, российское законодательство и международно-правовые акты предусматривают возможность и необходимость ограничения прав и свобод иностранцев.
Конституция РФ допускает ограничение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).
Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в качестве одного из универсальных принципов правового положения
личности устанавливает: «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе» (ч. 2 ст. 29).
Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают 1985 г. указывает, что ни одно положение данного документа не должно толковаться как ограничивающее право любого государства принимать законы и правила, касающиеся въезда иностранцев и условий их пребывания, или устанавливать различия между его гражданами и иностранцами (ст. 2). Конституционный Суд РФ активно использует данную Декларацию для дополнительной аргументации права российского государства ограничивать права иностранцев, в частности права въезда в страну [4].
Отдельные положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. также разрешают государствам ограничивать права и свободы иностранцев (ст. 5, 16 и др.).
Опираясь на конституционные (ч. 3 ст. 55) и международно-правовые нормы, российское государство устанавливает в федеральных законах ограничения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства. Эти ограничения преследуют различные цели: обеспечение безопасности государства, защита прав российских граждан, защита конституционно значимых ценностей, регулирование миграционных потоков, предотвращение правонарушений и преступлений, борьба с преступностью, охрана здоровья населения, противодействие терроризму, экстремизму, незаконной миграции, поддержание баланса между интересами местных жителей и интересами иммигрантов. Целью право-ограничений, налагаемых на права иностранцев, может быть также поддержание миграционного правопорядка [3].
Ограничения, налагаемые на иностранных граждан и лиц без гражданства, могут носить как общий характер (действуют в отношении всех физических лиц в РФ), так и специальный (действуют только в отношении иностранцев). Ограничения прав и свобод иностранцев могут выражаться во временных и постоянных запретах для иностранных граждан на реализацию тех или иных прав и свобод, на осуществление определенных действий, а также во вмешательстве в их жизнь государственных органов, в наложении дополнительных обязанностей, в применении мер юридической ответственности. При этом, как подчеркивает Конституционный Суд РФ, ограничения прав иностранных граждан должны быть установлены федеральным законом чётко и однозначно и не выходить за пределы, вне которых перестают быть необходимыми и становятся избыточными [2].
В частности, федеральными законами «О правовом положении иностранных граждан в РФ» 2002 г., «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» 1996 г., «О полиции» 2011 г. [12], «О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» 1995 г. [7], «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 2002 г. [9], Земельным кодексом РФ 2001 г. [6], для иностранных граждан и лиц без гражданства установлены ограничения: права на физическую свободу (задержание; содержание в специальных учреждениях); права на свободу передвижения (неразрешение въезда в РФ; запрет посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение; решение о нежелательности пребывания /проживания/ в РФ; административное выдворение за пределы РФ; депортация; передача иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии; запрет выезда из РФ); права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (запрет работать по профессии, не указанной в разрешении на работу; запрет осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого выданы разрешение на работу или патент; запрет быть членом экипажа военного корабля РФ или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации; запрет быть командиром гражданского воздушного судна; запрет быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности РФ); права собствен-
Подмарев А.А Конституционно-правовое регулирование ограничения прав и свобод...
ности (запрет иметь в собственности земельные участки, пребывания (проживания) иностранцев в РФ, а также о
находящиеся на приграничных территориях, а также земель- неразрешении им въезда в РФ; содержание в специальных Т
ные участки из земель сельскохозяйственного назначения). учреждениях иностранных граждан и лиц без гражданства, и
И это лишь небольшая часть ограничений, предусмотренных подлежащих административному выдворению за пределы о
российским законодательством в отношении прав и свобод рф, депортации или реадмиссии; депортация иностранных <П
иностранцев. Конституционный Суд РФ рассматривает граждан и др.) [18]. Н
действующие в отношении иностранных граждан и лиц Таким образом, поощряя добровольную иммиграцию -
без гражданства ограничения как средства миграционного (трудовую, образовательную и др.) и оказывая помощь вы- П
законодательства [1]. нужденным иммигрантам, российское государство, руко- Т
Применение большинства указанных выше и других водствуясь Конституций РФ 1993 г., имеет суверенное право р
установленных федеральными законами ограничений прав устанавливать в федеральных законах и реализовывать на су
и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в практике ограничения прав и свобод иностранных граждан г
настоящее время возложено на МВД РФ и его территори- и лиц без гражданства в целях обеспечения безопасности к
альные органы (аннулирование разрешений на временное страны, защиты прав российских граждан, регулирования о
проживание и видов на жительство; аннулирование раз- иммиграционных процессов. о
решений на работу; принятие решений о нежелательности у
№
Список литературы 8
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 марта 2015 г. № 4-П по делу о проверке конституционности по- т ложений части четвертой статьи 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», подпункта 13 пункта о 1 статьи 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и пункта 2 статьи 11 Федерального ^ закона «О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ- Д инфекции)» в связи с жалобами ряда граждан // Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 12. - Ст. 1801.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.02.2016 г. № 4-П по делу о проверке конституционности положений о части 2 статьи 18.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, статьи 11 Закона РФ «О Государственной границе с РФ» и статьи 24 Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» в связи с жалобами Уполномоченного по ^ правам человека в РФ и гражданина Федеративной Республики Нигерия Х.Э. Увангуе // Собрание законодательства РФ. №
- 2016. - № 9. - Ст. 1307.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2016 г. № 5-П по делу о проверке конституционности ( положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ», частей 1 и 3 5 статьи 18.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального за- 2 кона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана // Собрание 1 законодательства РФ. - 2016. - № 9. - Ст. 1308. 7
4. Определение Конституционного Суда РФ от 19 мая 2009 г. № 545-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Республики Молдова Морарь Натальи Григорьевны на нарушение её конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2009. - № 6.
5. Кодекс РФ об административных правонарушениях : федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в посл. ред.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.
6. Земельный кодекс РФ : федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в ред. от 23 мая 2016 г.) (в посл. ред.) // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 44. - Ст. 4147.
7. О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции) : федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ (в посл. ред.) // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 14.
- Ст. 1212.
8. О порядке выезда из РФ и въезда в РФ : федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (в посл. ред.) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 34. - Ст. 4029.
9. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения : федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ (в посл. ред.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3018.
10. О правовом положении иностранных граждан в РФ : федеральный закон» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в посл. ред.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3032.
11. О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ : федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ (в посл. ред.) // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 30. - Ст. 3285.
12. О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ (в посл. ред.) // Собрание законодательства РФ. - 2011. -№ 7. - Ст. 900.
13. О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом : Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 (в посл. ред.) // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 26. - Ст. 2820.
14. Об утверждении Концепции демографической политики РФ на период до 2025 года : Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 (в посл. ред.) // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 42. - Ст. 5009.
15. Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года : утв. Президентом РФ 13 июля 2012 г. / Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.05.2017 г.).
16. О Стратегии государственной национальной политики РФ на период до 2025 года : Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 52. - Ст. 7477.
17. Об утверждении Концепции внешней политики РФ : Указ Президента РФ от 30 ноября 2016 г. № 640 // Собрание законодательства РФ. - 2016. - № 49. - Ст. 6886.
18. Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел РФ и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел РФ по субъекту РФ : Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 // Собрание законодательства РФ. - 2016. - № 52 (ч. V). - Ст. 7614.
19. Об утверждении Основ государственной политики регионального развития РФ на период до 2025 года : Указ Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13 // Собрание законодательства РФ. - 2017. - № 4. - Ст. 637.
20. О Стратегии экономической безопасности РФ на период до 2030 года : Указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 // Собрание законодательства РФ. - 2017. - № 20. - Ст. 2902.
21. Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года : утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 47. - Ст. 5489.
22. Хабриева, Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. - М.: Юридическая фирма «Контракт», 2008. - 336 с.
© Подмарев А. А., 2017
