Научная статья на тему 'Общая характеристика правового регулирования миграции населения по законодательству Республики Казахстан'

Общая характеристика правового регулирования миграции населения по законодательству Республики Казахстан Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
1265
194
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
МИГРАЦИЯ НАСЕЛЕНИЯ / ИММИГРАЦИЯ / НЕЗАКОННАЯ МИГРАЦИЯ / ИНОСТРАННЫЕ ГРАЖДАНЕ / ЛИЦА БЕЗ ГРАЖДАНСТВА / ОРГАНЫ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ / ОРГАНЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ / АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ / MIGRATION / ILLEGAL MIGRATION / FOREIGN CITIZENS / STATELESS PERSONS / BODIES OF INTERNAL AFFAIRS / NATIONAL SECURITY BODIES / ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGIME

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Редкоус Владимир Михайлович

Анализируются положения закона Республики Казахстан «О миграции населения», устанавливающие правовые основы миграции населения в РК.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

General characteristics of legal regulation of migration under the laws of the Republic of Kazakhstan

The article analyzes the provisions of the Law of the Republic of Kazakhstan “On migration”, establishes the legal framework of migration in the Republic of Kazakhstan.

Текст научной работы на тему «Общая характеристика правового регулирования миграции населения по законодательству Республики Казахстан»

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 34 ББК 67

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

ВЛАДИМИР МИХАЙЛОВИЧ РЕДКОУС,

доктор юридических наук, профессор E-mail: [email protected]

Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Анализируются положения закона Республики Казахстан «О миграции населения», устанавливающие правовые основы миграции населения в РК.

Ключевые слова: миграция населения; иммиграция; незаконная миграция; иностранные граждане; лица без гражданства; органы внутренних дел; органы национальной безопасности; административно-правовой режим.

Annotation. The article analyzes the provisions of the Law of the Republic of Kazakhstan "On migration", establishes the legal framework of migration in the Republic of Kazakhstan.

Keywords: migration; migration; illegal migration; Foreign citizens; stateless persons; bodies of internal affairs; national security bodies; administrative and legal regime.

Современное развитие большинства государств Европы, в том числе и России, характеризуется активизацией миграционных процессов, что оказывает большое влияние на состояние экономики государств, обостряет демографическую и экологическую ситуации, создает проблемы с продовольственным обеспечением, способствует распространению терроризма и экстремизма. Все это требует принятия на международном и национальном уровнях мер, адекватных возникающим угрозам безопасности, связанным с миграцией населения. Для выработки данных мер, унификации и гармонизации законодательств в рассматриваемой области необходимо проведение сравнительно-правовых исследований, в том числе и опыта государств— участников СНГ. Рассмотрим опыт Республики Казахстан (РК) в области правового регулирования миграции населения на основе Закона Республики Казахстан от 22 июля 2011 г. № 477-ГУ ЗРК «О миграции населения»1 (далее — Закон РК).

В ст. 1 Закона РК закреплены определения основных понятий. В нашем исследовании практический интерес представляют следующие опре-

деления: миграция — постоянное или временное, добровольное или вынужденное перемещение физических лиц из одного государства в другое, а также внутри государства; мигрант — лицо, въехавшее в РК и выехавшее из РК, а также переселяющееся внутри РК вне зависимости от причин и длительности; иммиграция — въезд иностранцев или лиц без гражданства в РК для временного или постоянного проживания; иммигрант — иностранец или лицо без гражданства, прибывшие в РК для временного или постоянного проживания; незаконная иммиграция — въезд в РК и пребывание иностранцев или лиц без гражданства в РК с нарушением законодательства РК, регулирующего порядок въезда и пребывания, а также транзитного проезда по территории РК; незаконный иммигрант — иностранец или лицо без гражданства, въехавшие в РК и пребывающие в РК с нарушением законодательства РК2.

В отличие от Закона РК, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»3 не дает определение иммигранта и его не употребляет. Концепция государственной миграционной по-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

литики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденная Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г.4, употребляет данный термин только в контексте создания центров содействия иммиграции в Российскую Федерацию и медицинского освидетельствования иммигрантов, в том числе за рубежом. В Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.5 говорится о необходимости создания условий для интеграции иммигрантов в российское общество и развития терпимости в отношениях между местным населением и выходцами из других стран в целях предотвращения этноконфессиональных конфликтов6.

По мнению автора, определение и использование в российском законодательстве термина «иммигрант» как иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию для временного или постоянного проживания, и связанных с ним понятий будет уместным и позволит упорядочить и упростить терминологию, используемую в рассматриваемой области государственного управления.

В зависимости от цели въезда на территорию РК и пребывания на территории РК различают следующие основные виды иммиграции: 1) с целью возвращения на историческую родину; 2) с целью воссоединения семьи; 3) с целью получения образования;

4) с целью осуществления трудовой деятельности;

5) по гуманитарным и политическим мотивам (ст. 3).

Иммигранты в РК имеют право: пользоваться правами и свободами, установленными для граждан РК, если иное не предусмотрено Конституцией РК, законами и международными договорами; на образование, медицинскую и социальную помощь в порядке, установленном законодательством РК; на свободное передвижение по территории РК, открытой для посещения иммигрантами; свободного выбора места жительства в порядке, установленном законодательством РК; обращаться в суд и государственные органы для защиты принадлежащих им имущественных и личных неимущественных прав; на получение платных адаптационных и интеграционных услуг в центрах адаптации и интеграции оралманов, за исключением оралманов и членов их семей, получающих данные услуги на бесплатной основе7.

Иммигранты в РК: несут обязанности, установленные для граждан РК, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами; обязаны соблюдать Конституцию и законодательство РК, в том числе установленный порядок въезда, выезда и пребывания на территории РК.

Порядок въезда, выезда и пребывания иммигрантов на территории РК определяется законодательством РК. Иммигранты, прибывшие из государств, заключивших с РК соглашения о безвизовом порядке въезда и пребывания, въезжают по действительным паспортам или заменяющим их документам при соблюдении условий, установленных международными договорами РК.

Визы на въезд в РК и выезд из РК выдаются иммигрантам загранучреждениями РК по согласованию с органом национальной безопасности. Визы на выезд из РК и въезд в РК иммигрантам, находящимся на территории РК, выдаются органами внутренних дел.

Иммигранты обязаны зарегистрироваться в органах внутренних дел РК в течение пяти календарных дней после пересечения Государственной границы РК. В случае изменения места проживания иммигранты обязаны зарегистрироваться по месту жительства в течение пяти календарных дней со дня снятия с учета по месту прежней регистрации.

Миграционные карточки подлежат сдаче при выезде из РК.

Правовой статус лиц, указанных в ч. 1 настоящей статьи, определяется законодательством РК и международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан.

Гл. 2 Закона РК от 22 июля 2011 г. № 477-ГУ ЗРК «О миграции населения» устанавливает государственную систему управления процессами миграции населения в РК. В этой главе определены компетенция Правительства РК (ст. 8); уполномоченного органа по вопросам формирования государственной политики в области миграции населения (ст. 8-1); органов внутренних дел (ст. 9); Министерства иностранных дел РК и загранучреждений РК (ст. 10); уполномоченного органа по вопросам миграции населения (ст. 11); уполномоченного органа в области здравоохранения (ст. 12); уполномоченного органа в области образования (ст. 13); органа национальной безопасности (ст. 14); местных исполнительных органов (ст. 15).

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Органы внутренних дел: реализуют в пределах компетенции государственную политику в области миграции населения; совместно с Министерством иностранных дел РК по согласованию с Комитетом национальной безопасности РК определяют порядок регистрации паспортов иммигрантов, их передвижения, а также въезда в отдельные местности (территории), закрытые для посещения иностранцами, порядок транзитного проезда иностранцев и лиц без гражданства по территории РК; формируют единую базу данных учета въезда и выезда иностранцев и лиц без гражданства, обеспечивают системное обновление сведений, а также осуществляют своевременный информационный обмен с уполномоченным органом по вопросам миграции населения, Министерством иностранных дел РК и органом национальной безопасности; выдают визы на выезд из РК и въезд в РК иммигрантам, находящимся на территории РК; осуществляют учет и регистрацию иностранцев и лиц без гражданства; контролируют соблюдение иммигрантами установленных правил въезда в РК, выезда из РК, пребывания в РК и транзитного проезда через территорию РК; принимают меры по пресечению незаконной иммиграции; принимают решения о сокращении срока пребывания иммигрантов в РК в соответствии с законодательством РК; оформляют иммигрантам документы на право въезда в пограничную зону; определяют порядок выдачи и выдают иностранцам и лицам без гражданства разрешения на временное и постоянное проживание в РК; принимают решения о присвоении статуса беженца; оформляют документы на выезд за пределы РК на постоянное место жительства; принимают в соответствии с законодательством РК решения об отказе в предоставлении разрешений гражданам РК на выезд из РК на постоянное место жительства; осуществляют учет и регистрацию граждан РК; осуществляют регистрацию по месту жительства и снятие с регистрации граждан РК; осуществляют постановку на учет граждан РК, прибывающих на временное место жительства, по месту временного пребывания; выдают и отзывают разрешения трудовому иммигранту; осуществляют иные полномочия, предусмотренные настоящим Законом, иными законами РК, актами Президента РК и Правительства РК.

Уполномоченный орган по вопросам миграции населения: реализует в пределах компетенции государственную политику в области миграции населения; осуществляет в пределах компетенции межведомственную координацию деятельности государственных органов по вопросам миграции населения; осуществляет координацию и методическое руководство местных исполнительных органов в области миграции населения; вырабатывает и вносит в Правительство РК предложения по формированию квот переселения внутренних мигрантов, на привлечение иностранной рабочей силы; вносит предложения в Правительство РК об определении регионов для расселения оралманов; распределяет квоты переселения внутренних мигрантов и на привлечение иностранной рабочей силы между областями, городами республиканского значения и столицей; обеспечивает социальную защиту мигрантов в соответствии с законодательством РК; осуществляет мониторинг миграционных процессов; разрабатывает систему мер в области регулирования и мониторинга миграционных процессов; определяет порядок присвоения статуса оралмана; рассматривает жалобы об отказе присвоения статуса оралмана; определяет порядок деятельности центров адаптации и интеграции оралманов, центров временного размещения; формирует единую базу данных трудовых мигрантов и этнических казахов и обеспечивает взаимодействие с соответствующими информационными системами органов внутренних дел, органа национальной безопасности, Министерства иностранных дел; контролирует в пределах компетенции соблюдение законодательства РК о миграции населения; организует и осуществляет в пределах компетенции сотрудничество с уполномоченными органами иностранных государств и международными организациями в сфере регулирования миграционных процессов; осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящим Законом, иными законами РК, актами Президента РК и Правительства РК.

В гл. 4 и 5 Закона РК закрепляются правовые основы иммиграции с целью воссоединения семьи и иммиграции с целью получения образования.

Заслуживают внимания положения гл. 6, регламентирующие иммиграцию с целью осуществления трудовой деятельности.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

В частности, ст. 34 Закона РК устанавливает, что иммигранты, прибывающие с целью осуществления трудовой деятельности, делятся на следующие категории: 1) иностранные работники — иммигранты, прибывшие или привлекаемые работодателями для осуществления трудовой деятельности на территории РК; 2) бизнес-иммигранты — иммигранты, прибывшие с целью осуществления предпринимательской деятельности в соответствии с законодательством РК; 3) сезонные иностранные работники — иммигранты, привлекаемые на работу работодателями для выполнения сезонных работ, которые в силу климатических или иных природных условий выполняются в течение определенного периода (сезона), но не более одного года; 4) трудовые иммигранты — иммигранты, прибывшие в РК в качестве домашних работников с целью выполнения работ (оказания услуг) у работодателей — физических лиц в домашнем хозяйстве на основании разрешения трудовому иммигранту.

Интерес представляет такая категория иммигрантов, как бизнес-иммигранты. В соответствии со ст. 39—40 Закона РК бизнес-иммигранты для получения визы на въезд обязаны: быть совершеннолетними; предъявить медицинскую справку, подтверждающую отсутствие заболеваний, препятствующих трудовой деятельности; иметь медицинскую страховку; предъявить подтверждение наличия либо отсутствия судимости и запрета на осуществление предпринимательской деятельности на основании решения суда. Визы на въезд в РК бизнес-иммигрантам выдаются Министерством иностранных дел РК и загранучреждениями РК сроком до двух лет. Визы на въезд и разрешения на временное проживание бизнес-иммигрантов из числа этнических казахов, в том числе прибывших из государств, заключивших с Республикой Казахстан соглашения о безвизовом порядке въезда и пребывания, выдаются сроком до трех лет.

Обязательным условием пребывания бизнес-иммигрантов на территории РК является осуществление предпринимательской деятельности. Бизнес-иммигрант в течение двухмесячного срока со дня въезда на территорию РК обязан: зарегистрировать коммерческую организацию в РК или вступить в состав участников (акционеров) коммерческих организаций, осуществляющих деятельность на

территории РК в соответствии с гражданским законодательством РК; внести в банк второго уровня РК сумму денег не менее минимального размера, установленного законодательством РК, при регистрации юридического лица для формирования его уставного капитала. В случае неисполнения бизнес-иммигрантами обязанностей, установленных настоящей статьей, органы внутренних дел на основании ходатайства местных исполнительных органов принимают решение о сокращении срока пребывания бизнес-иммигрантов на срок, необходимый для их добровольного выезда.

Запрещаются создание юридического лица, а также участие в уставном капитале коммерческих организаций путем вхождения в состав участников юридических лиц иностранцам, не получившим визы на въезд в качестве бизнес-иммигрантов. Ввоз оборудования для организации предпринимательской деятельности на территорию РК бизнес-иммигрантом осуществляется на условиях и в порядке, определяемым таможенным законодательством РК. Бизнес-иммигранты могут свободно передвигаться по территории РК, открытой для посещения иностранцами, и избирать место жительства в соответствии с порядком, установленным законодательством РК.

В гл. 7 Закона РК устанавливаются вопросы иммиграции по гуманитарным и политическим мотивам. К иммигрантам, прибывающим по гуманитарным мотивам, относятся: 1) волонтеры — иммигранты, прибывающие в РК для оказания услуг в сфере образования, здравоохранения и социальной помощи на безвозмездной основе; 2) иммигранты, прибывающие в РК в рамках международных договоров, ратифицированных РК, с целью оказания благотворительной, гуманитарной помощи и предоставления грантов. К иммигрантам, прибывающим по политическим мотивам, относятся: 1) беженцы; 2) лица, которым предоставлено политическое убежище.

Визы на въезд иммигрантам, прибывающим в РК по гуманитарным мотивам, выдаются сроком до одного года загранучреждениями РК на основании ходатайства представительства международной организации, аккредитованной в РК, либо зарубежной неправительственной общественной организации (фонда), официально зарегистрированной в стране ее нахождения в соответствии с законодательством этой

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

страны. Иммигранты, прибывшие по гуманитарным мотивам, не вправе заниматься на территории РК деятельностью, не предусмотренной целями въезда.

Условия въезда и пребывания лиц, ищущих убежище, отношения по предоставлению убежища иностранцам и лицам без гражданства и присвоению им статуса беженца, правовое положение беженцев на территории РК регулируются законодательством РК о беженцах8. Порядок предоставления политического убежища определяется Президентом РК.

Гл. 8 Закона РК устанавливает общие основания для отказа иммигранту во въезде в РК и получении разрешения на постоянное проживание в РК

Не рассматриваются заявления принимающих лиц о приглашении в РК иммигрантов, если в течение одного года до подачи такого заявления принимающие лица были привлечены к ответственности за непринятие мер по своевременной регистрации иммигрантов, оформлению документов на право их пребывания в РК, передвижения по территории страны и обеспечению выезда из РК по истечении определенного срока пребывания.

В выдаче разрешения на постоянное проживание в РК отказывается иммигрантам либо выданное ранее разрешение аннулируется (ст. 39 Закона РК): незаконно прибывшим, а также преследуемым за совершение преступлений по законодательству стран, выходцами из которых они являются; освободившимся из мест лишения свободы, постоянное место жительства которых до осуждения было за пределами РК; совершившим преступления против человечества; не представившим подтверждения своей платежеспособности в порядке и размерах, определяемых Правительством РК, за исключением этнических казахов, прибывших в регионы, определенные Правительством РК для расселения оралма-нов, бывших соотечественников, родившихся или ранее состоявших в гражданстве Казахской Советской Социалистической Республики или РК, а также лиц, имеющих право на приобретение гражданства РК в упрощенном порядке на основании международных договоров РК, и членов их семей; нарушившим законодательство о правовом положении иностранцев в РК; разжигающим межнациональную и религиозную вражду; действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя; выступающим против суверенитета и незави-

симости РК, призывающим к нарушению единства и целостности ее территории; имеющим судимость за тяжкое или особо тяжкое преступление; при наличии сведений у органов национальной безопасности об их причастности к экстремистской или террористической деятельности; представившим подложные документы либо сообщившим о себе заведомо ложные сведения при обращении с ходатайством о разрешении на постоянное проживание в РК или без уважительной причины не представившим необходимые документы в сроки, установленные законодательством РК; выдворенным в течение пяти лет из РК к моменту выдачи разрешения на постоянное проживание в РК; если это необходимо для защиты прав и законных интересов граждан РК и других лиц; получившим разрешение на постоянное проживание и проживающим на территории РК менее ста восьмидесяти трех календарных дней в пределах любого последовательного двенадцатимесячного периода с даты выдачи разрешения на постоянное проживание; в случае внутренней самостоятельной миграции оралмана по собственному волеизъявлению за пределы региона, определенного для расселения при получении статуса орал-мана, в течение первых пяти лет проживания в РК; заключившим брак с гражданами РК, послуживший основанием для получения вида на жительство, в том случае, если этот брак признан недействительным вступившим в законную силу решением суда; имеющим заболевания, являющиеся противопоказанием для въезда в РК. Отказ в выдаче вида на жительство или удостоверения лица без гражданства может быть обжалован в порядке, установленном законодательством РК. Выдача разрешения иммигрантам на постоянное проживание в РК без положительного согласования органов национальной безопасности запрещается.

Внутренние мигранты в РК делятся на: организованно переселяющихся (переселенцев) в соответствии с квотой переселения внутренних мигрантов или переселяемых в соответствии с законами РК; самостоятельно переселяющихся по собственному волеизъявлению (ст. 50 Закона РК).

Гражданину РК временно отказывается в выезде из РК на постоянное место жительство в случаях, если он: обладает сведениями, составляющими государственную и иную охраняемую законом тайну,

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

и не уведомил о факте своего выезда за пределы РК соответствующие уполномоченные органы — до прекращения действия данных обстоятельств; задержан по подозрению в совершении уголовного правонарушения либо привлечен в качестве подозреваемого, обвиняемого, либо в отношении его вынесено постановление о квалификации деяния подозреваемого — до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда; осужден за совершение преступления — до отбытия наказания или освобождения от наказания; уклоняется от исполнения обязательств, возложенных на него судом, — до прекращения этих обязательств; проходит срочную воинскую службу — до завершения прохождения этой службы или до освобождения от нее в соответствии с Законом РК «О воинской службе и статусе военнослужащих»; сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из РК — до устранения причин, послуживших основанием для отказа и представления достоверных сведений; является ответчиком в гражданском судопроизводстве — до вступления в законную силу решения суда. Гражданину РК отказывается в выезде на постоянное место жительства за пределы РК в случае наличия у него налоговой задолженности. Во всех случаях ограничения права на выезд из РК на постоянное место жительства органы внутренних дел выдают гражданину РК уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения и порядок обжалования данного решения.

Анализ положений Закона Республики Казахстан от 22 июля 2011 г. № 477-ГУ ЗРК «О миграции населения» позволяет сделать ряд выводов. В частности, использование в Законе РК и законодательстве понятия «иммигрант» следует признать обоснованным, дающим точную характеристику определенной категории иностранных граждан и лиц без гражданства, позволяет упорядочить и упростить терминологию, используемую в рассматриваемой области государственного управления. Использование термина «иммигрант» в российском правоведении требует его конкретизации и нормативного закрепления.

Практическое значение носит определение в Законе РК основных видов иммиграции с последующим установлением особенностей их правового регулирования. Анализ положений Закона РК позво-

ляет говорить о том, что иммигранты в РК наделены специальным правовым статусом (объемом прав и свобод, обязанностей и ответственности, гарантий их реализации), особенности которого зависят от вида иммиграции и ряда иных обстоятельств.

В Республике Казахстан создана достаточно четкая государственная система управления процессами миграции населения, в основе которой лежит базирующееся на законодательстве распределение компетенции между уполномоченными государственными органами. Положения Закона РК позволяют четко представить роль исполнительных органов РК, в том числе и органов национальной безопасности, в реализации правового режима миграции населения, а также используемые для этого правовые средства. Это позволяет обеспечить координацию деятельности и взаимодействие между уполномоченными органами для достижения целей государственной политики в области миграции населения.

Практический интерес представляет статус бизнес-иммигрантов на территории РК. Для РФ в современных условиях это вызвано поиском правовых средств активизации экономической деятельности с учетом интересов и использованием возможностей иностранных инвесторов и предпринимателей.

Наличие системы организационно-правовых мер, регулирующих постоянное или временное, добровольное или вынужденное перемещение физических лиц из одного государства в другое, а также внутри государства; деятельность государственных органов и негосударственных организаций в рассматриваемой области свидетельствует о наличии административно-правового режима миграции населения, который активно используется как для решения общеуправленческих задач, так и для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.

1 Казахстанская правда. 2011. 6 августа.

2 Акимова С.А. Особенности законодательства в сфере миграции в современных государствах // Государственная служба и кадры. 2015. № 3. С. 18.

3 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

4 Ваше право. Миграция. 2012. № 13.

5 СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.

6 Прудников А.С. Незаконная миграция как источник угрозы национальной безопасности России // Государственная служба и кадры. 2015. № 3. С. 35.

7 Прудникова Т.А. Особенности законодательства в сфере миграции в современных государствах // Государственная служба и кадры. 2015. № 3. С. 38.

8 Закон Республики Казахстан от 4 декабря 2009 года № 216-1У ЗРК «О беженцах» // Казахстанская правда. 2009. 12 декабря.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.