CC BY
189
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
ВЛАДИМИР МИХАЙЛОВИЧ РЕДКОУС,
доктор юридических наук, профессор E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируются положения закона Республики Казахстан «О миграции населения», устанавливающие правовые основы миграции населения в РК.
Ключевые слова: миграция населения; иммиграция; незаконная миграция; иностранные граждане; лица без гражданства; органы внутренних дел; органы национальной безопасности; административно-правовой режим.
Annotation. The article analyzes the provisions of the Law of the Republic of Kazakhstan "On migration", establishes the legal framework of migration in the Republic of Kazakhstan.
Keywords: migration; migration; illegal migration; Foreign citizens; stateless persons; bodies of internal affairs; national security bodies; administrative and legal regime.
Современное развитие большинства государств Европы, в том числе и России, характеризуется активизацией миграционных процессов, что оказывает большое влияние на состояние экономики государств, обостряет демографическую и экологическую ситуации, создает проблемы с продовольственным обеспечением, способствует распространению терроризма и экстремизма. Все это требует принятия на международном и национальном уровнях мер, адекватных возникающим угрозам безопасности, связанным с миграцией населения. Для выработки данных мер, унификации и гармонизации законодательств в рассматриваемой области необходимо проведение сравнительно-правовых исследований, в том числе и опыта государств— участников СНГ. Рассмотрим опыт Республики Казахстан (РК) в области правового регулирования миграции населения на основе Закона Республики Казахстан от 22 июля 2011 г. № 477-ГУ ЗРК «О миграции населения»1 (далее — Закон РК).
В ст. 1 Закона РК закреплены определения основных понятий. В нашем исследовании практический интерес представляют следующие опре-
деления: миграция — постоянное или временное, добровольное или вынужденное перемещение физических лиц из одного государства в другое, а также внутри государства; мигрант — лицо, въехавшее в РК и выехавшее из РК, а также переселяющееся внутри РК вне зависимости от причин и длительности; иммиграция — въезд иностранцев или лиц без гражданства в РК для временного или постоянного проживания; иммигрант — иностранец или лицо без гражданства, прибывшие в РК для временного или постоянного проживания; незаконная иммиграция — въезд в РК и пребывание иностранцев или лиц без гражданства в РК с нарушением законодательства РК, регулирующего порядок въезда и пребывания, а также транзитного проезда по территории РК; незаконный иммигрант — иностранец или лицо без гражданства, въехавшие в РК и пребывающие в РК с нарушением законодательства РК2.
В отличие от Закона РК, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»3 не дает определение иммигранта и его не употребляет. Концепция государственной миграционной по-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
литики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденная Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г.4, употребляет данный термин только в контексте создания центров содействия иммиграции в Российскую Федерацию и медицинского освидетельствования иммигрантов, в том числе за рубежом. В Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.5 говорится о необходимости создания условий для интеграции иммигрантов в российское общество и развития терпимости в отношениях между местным населением и выходцами из других стран в целях предотвращения этноконфессиональных конфликтов6.
По мнению автора, определение и использование в российском законодательстве термина «иммигрант» как иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию для временного или постоянного проживания, и связанных с ним понятий будет уместным и позволит упорядочить и упростить терминологию, используемую в рассматриваемой области государственного управления.
В зависимости от цели въезда на территорию РК и пребывания на территории РК различают следующие основные виды иммиграции: 1) с целью возвращения на историческую родину; 2) с целью воссоединения семьи; 3) с целью получения образования;
4) с целью осуществления трудовой деятельности;
5) по гуманитарным и политическим мотивам (ст. 3).
Иммигранты в РК имеют право: пользоваться правами и свободами, установленными для граждан РК, если иное не предусмотрено Конституцией РК, законами и международными договорами; на образование, медицинскую и социальную помощь в порядке, установленном законодательством РК; на свободное передвижение по территории РК, открытой для посещения иммигрантами; свободного выбора места жительства в порядке, установленном законодательством РК; обращаться в суд и государственные органы для защиты принадлежащих им имущественных и личных неимущественных прав; на получение платных адаптационных и интеграционных услуг в центрах адаптации и интеграции оралманов, за исключением оралманов и членов их семей, получающих данные услуги на бесплатной основе7.
Иммигранты в РК: несут обязанности, установленные для граждан РК, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами; обязаны соблюдать Конституцию и законодательство РК, в том числе установленный порядок въезда, выезда и пребывания на территории РК.
Порядок въезда, выезда и пребывания иммигрантов на территории РК определяется законодательством РК. Иммигранты, прибывшие из государств, заключивших с РК соглашения о безвизовом порядке въезда и пребывания, въезжают по действительным паспортам или заменяющим их документам при соблюдении условий, установленных международными договорами РК.
Визы на въезд в РК и выезд из РК выдаются иммигрантам загранучреждениями РК по согласованию с органом национальной безопасности. Визы на выезд из РК и въезд в РК иммигрантам, находящимся на территории РК, выдаются органами внутренних дел.
Иммигранты обязаны зарегистрироваться в органах внутренних дел РК в течение пяти календарных дней после пересечения Государственной границы РК. В случае изменения места проживания иммигранты обязаны зарегистрироваться по месту жительства в течение пяти календарных дней со дня снятия с учета по месту прежней регистрации.
Миграционные карточки подлежат сдаче при выезде из РК.
Правовой статус лиц, указанных в ч. 1 настоящей статьи, определяется законодательством РК и международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан.
Гл. 2 Закона РК от 22 июля 2011 г. № 477-ГУ ЗРК «О миграции населения» устанавливает государственную систему управления процессами миграции населения в РК. В этой главе определены компетенция Правительства РК (ст. 8); уполномоченного органа по вопросам формирования государственной политики в области миграции населения (ст. 8-1); органов внутренних дел (ст. 9); Министерства иностранных дел РК и загранучреждений РК (ст. 10); уполномоченного органа по вопросам миграции населения (ст. 11); уполномоченного органа в области здравоохранения (ст. 12); уполномоченного органа в области образования (ст. 13); органа национальной безопасности (ст. 14); местных исполнительных органов (ст. 15).
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Органы внутренних дел: реализуют в пределах компетенции государственную политику в области миграции населения; совместно с Министерством иностранных дел РК по согласованию с Комитетом национальной безопасности РК определяют порядок регистрации паспортов иммигрантов, их передвижения, а также въезда в отдельные местности (территории), закрытые для посещения иностранцами, порядок транзитного проезда иностранцев и лиц без гражданства по территории РК; формируют единую базу данных учета въезда и выезда иностранцев и лиц без гражданства, обеспечивают системное обновление сведений, а также осуществляют своевременный информационный обмен с уполномоченным органом по вопросам миграции населения, Министерством иностранных дел РК и органом национальной безопасности; выдают визы на выезд из РК и въезд в РК иммигрантам, находящимся на территории РК; осуществляют учет и регистрацию иностранцев и лиц без гражданства; контролируют соблюдение иммигрантами установленных правил въезда в РК, выезда из РК, пребывания в РК и транзитного проезда через территорию РК; принимают меры по пресечению незаконной иммиграции; принимают решения о сокращении срока пребывания иммигрантов в РК в соответствии с законодательством РК; оформляют иммигрантам документы на право въезда в пограничную зону; определяют порядок выдачи и выдают иностранцам и лицам без гражданства разрешения на временное и постоянное проживание в РК; принимают решения о присвоении статуса беженца; оформляют документы на выезд за пределы РК на постоянное место жительства; принимают в соответствии с законодательством РК решения об отказе в предоставлении разрешений гражданам РК на выезд из РК на постоянное место жительства; осуществляют учет и регистрацию граждан РК; осуществляют регистрацию по месту жительства и снятие с регистрации граждан РК; осуществляют постановку на учет граждан РК, прибывающих на временное место жительства, по месту временного пребывания; выдают и отзывают разрешения трудовому иммигранту; осуществляют иные полномочия, предусмотренные настоящим Законом, иными законами РК, актами Президента РК и Правительства РК.
Уполномоченный орган по вопросам миграции населения: реализует в пределах компетенции государственную политику в области миграции населения; осуществляет в пределах компетенции межведомственную координацию деятельности государственных органов по вопросам миграции населения; осуществляет координацию и методическое руководство местных исполнительных органов в области миграции населения; вырабатывает и вносит в Правительство РК предложения по формированию квот переселения внутренних мигрантов, на привлечение иностранной рабочей силы; вносит предложения в Правительство РК об определении регионов для расселения оралманов; распределяет квоты переселения внутренних мигрантов и на привлечение иностранной рабочей силы между областями, городами республиканского значения и столицей; обеспечивает социальную защиту мигрантов в соответствии с законодательством РК; осуществляет мониторинг миграционных процессов; разрабатывает систему мер в области регулирования и мониторинга миграционных процессов; определяет порядок присвоения статуса оралмана; рассматривает жалобы об отказе присвоения статуса оралмана; определяет порядок деятельности центров адаптации и интеграции оралманов, центров временного размещения; формирует единую базу данных трудовых мигрантов и этнических казахов и обеспечивает взаимодействие с соответствующими информационными системами органов внутренних дел, органа национальной безопасности, Министерства иностранных дел; контролирует в пределах компетенции соблюдение законодательства РК о миграции населения; организует и осуществляет в пределах компетенции сотрудничество с уполномоченными органами иностранных государств и международными организациями в сфере регулирования миграционных процессов; осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящим Законом, иными законами РК, актами Президента РК и Правительства РК.
В гл. 4 и 5 Закона РК закрепляются правовые основы иммиграции с целью воссоединения семьи и иммиграции с целью получения образования.
Заслуживают внимания положения гл. 6, регламентирующие иммиграцию с целью осуществления трудовой деятельности.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
В частности, ст. 34 Закона РК устанавливает, что иммигранты, прибывающие с целью осуществления трудовой деятельности, делятся на следующие категории: 1) иностранные работники — иммигранты, прибывшие или привлекаемые работодателями для осуществления трудовой деятельности на территории РК; 2) бизнес-иммигранты — иммигранты, прибывшие с целью осуществления предпринимательской деятельности в соответствии с законодательством РК; 3) сезонные иностранные работники — иммигранты, привлекаемые на работу работодателями для выполнения сезонных работ, которые в силу климатических или иных природных условий выполняются в течение определенного периода (сезона), но не более одного года; 4) трудовые иммигранты — иммигранты, прибывшие в РК в качестве домашних работников с целью выполнения работ (оказания услуг) у работодателей — физических лиц в домашнем хозяйстве на основании разрешения трудовому иммигранту.
Интерес представляет такая категория иммигрантов, как бизнес-иммигранты. В соответствии со ст. 39—40 Закона РК бизнес-иммигранты для получения визы на въезд обязаны: быть совершеннолетними; предъявить медицинскую справку, подтверждающую отсутствие заболеваний, препятствующих трудовой деятельности; иметь медицинскую страховку; предъявить подтверждение наличия либо отсутствия судимости и запрета на осуществление предпринимательской деятельности на основании решения суда. Визы на въезд в РК бизнес-иммигрантам выдаются Министерством иностранных дел РК и загранучреждениями РК сроком до двух лет. Визы на въезд и разрешения на временное проживание бизнес-иммигрантов из числа этнических казахов, в том числе прибывших из государств, заключивших с Республикой Казахстан соглашения о безвизовом порядке въезда и пребывания, выдаются сроком до трех лет.
Обязательным условием пребывания бизнес-иммигрантов на территории РК является осуществление предпринимательской деятельности. Бизнес-иммигрант в течение двухмесячного срока со дня въезда на территорию РК обязан: зарегистрировать коммерческую организацию в РК или вступить в состав участников (акционеров) коммерческих организаций, осуществляющих деятельность на
территории РК в соответствии с гражданским законодательством РК; внести в банк второго уровня РК сумму денег не менее минимального размера, установленного законодательством РК, при регистрации юридического лица для формирования его уставного капитала. В случае неисполнения бизнес-иммигрантами обязанностей, установленных настоящей статьей, органы внутренних дел на основании ходатайства местных исполнительных органов принимают решение о сокращении срока пребывания бизнес-иммигрантов на срок, необходимый для их добровольного выезда.
Запрещаются создание юридического лица, а также участие в уставном капитале коммерческих организаций путем вхождения в состав участников юридических лиц иностранцам, не получившим визы на въезд в качестве бизнес-иммигрантов. Ввоз оборудования для организации предпринимательской деятельности на территорию РК бизнес-иммигрантом осуществляется на условиях и в порядке, определяемым таможенным законодательством РК. Бизнес-иммигранты могут свободно передвигаться по территории РК, открытой для посещения иностранцами, и избирать место жительства в соответствии с порядком, установленным законодательством РК.
В гл. 7 Закона РК устанавливаются вопросы иммиграции по гуманитарным и политическим мотивам. К иммигрантам, прибывающим по гуманитарным мотивам, относятся: 1) волонтеры — иммигранты, прибывающие в РК для оказания услуг в сфере образования, здравоохранения и социальной помощи на безвозмездной основе; 2) иммигранты, прибывающие в РК в рамках международных договоров, ратифицированных РК, с целью оказания благотворительной, гуманитарной помощи и предоставления грантов. К иммигрантам, прибывающим по политическим мотивам, относятся: 1) беженцы; 2) лица, которым предоставлено политическое убежище.
Визы на въезд иммигрантам, прибывающим в РК по гуманитарным мотивам, выдаются сроком до одного года загранучреждениями РК на основании ходатайства представительства международной организации, аккредитованной в РК, либо зарубежной неправительственной общественной организации (фонда), официально зарегистрированной в стране ее нахождения в соответствии с законодательством этой
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
страны. Иммигранты, прибывшие по гуманитарным мотивам, не вправе заниматься на территории РК деятельностью, не предусмотренной целями въезда.
Условия въезда и пребывания лиц, ищущих убежище, отношения по предоставлению убежища иностранцам и лицам без гражданства и присвоению им статуса беженца, правовое положение беженцев на территории РК регулируются законодательством РК о беженцах8. Порядок предоставления политического убежища определяется Президентом РК.
Гл. 8 Закона РК устанавливает общие основания для отказа иммигранту во въезде в РК и получении разрешения на постоянное проживание в РК
Не рассматриваются заявления принимающих лиц о приглашении в РК иммигрантов, если в течение одного года до подачи такого заявления принимающие лица были привлечены к ответственности за непринятие мер по своевременной регистрации иммигрантов, оформлению документов на право их пребывания в РК, передвижения по территории страны и обеспечению выезда из РК по истечении определенного срока пребывания.
В выдаче разрешения на постоянное проживание в РК отказывается иммигрантам либо выданное ранее разрешение аннулируется (ст. 39 Закона РК): незаконно прибывшим, а также преследуемым за совершение преступлений по законодательству стран, выходцами из которых они являются; освободившимся из мест лишения свободы, постоянное место жительства которых до осуждения было за пределами РК; совершившим преступления против человечества; не представившим подтверждения своей платежеспособности в порядке и размерах, определяемых Правительством РК, за исключением этнических казахов, прибывших в регионы, определенные Правительством РК для расселения оралма-нов, бывших соотечественников, родившихся или ранее состоявших в гражданстве Казахской Советской Социалистической Республики или РК, а также лиц, имеющих право на приобретение гражданства РК в упрощенном порядке на основании международных договоров РК, и членов их семей; нарушившим законодательство о правовом положении иностранцев в РК; разжигающим межнациональную и религиозную вражду; действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя; выступающим против суверенитета и незави-
симости РК, призывающим к нарушению единства и целостности ее территории; имеющим судимость за тяжкое или особо тяжкое преступление; при наличии сведений у органов национальной безопасности об их причастности к экстремистской или террористической деятельности; представившим подложные документы либо сообщившим о себе заведомо ложные сведения при обращении с ходатайством о разрешении на постоянное проживание в РК или без уважительной причины не представившим необходимые документы в сроки, установленные законодательством РК; выдворенным в течение пяти лет из РК к моменту выдачи разрешения на постоянное проживание в РК; если это необходимо для защиты прав и законных интересов граждан РК и других лиц; получившим разрешение на постоянное проживание и проживающим на территории РК менее ста восьмидесяти трех календарных дней в пределах любого последовательного двенадцатимесячного периода с даты выдачи разрешения на постоянное проживание; в случае внутренней самостоятельной миграции оралмана по собственному волеизъявлению за пределы региона, определенного для расселения при получении статуса орал-мана, в течение первых пяти лет проживания в РК; заключившим брак с гражданами РК, послуживший основанием для получения вида на жительство, в том случае, если этот брак признан недействительным вступившим в законную силу решением суда; имеющим заболевания, являющиеся противопоказанием для въезда в РК. Отказ в выдаче вида на жительство или удостоверения лица без гражданства может быть обжалован в порядке, установленном законодательством РК. Выдача разрешения иммигрантам на постоянное проживание в РК без положительного согласования органов национальной безопасности запрещается.
Внутренние мигранты в РК делятся на: организованно переселяющихся (переселенцев) в соответствии с квотой переселения внутренних мигрантов или переселяемых в соответствии с законами РК; самостоятельно переселяющихся по собственному волеизъявлению (ст. 50 Закона РК).
Гражданину РК временно отказывается в выезде из РК на постоянное место жительство в случаях, если он: обладает сведениями, составляющими государственную и иную охраняемую законом тайну,
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
и не уведомил о факте своего выезда за пределы РК соответствующие уполномоченные органы — до прекращения действия данных обстоятельств; задержан по подозрению в совершении уголовного правонарушения либо привлечен в качестве подозреваемого, обвиняемого, либо в отношении его вынесено постановление о квалификации деяния подозреваемого — до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда; осужден за совершение преступления — до отбытия наказания или освобождения от наказания; уклоняется от исполнения обязательств, возложенных на него судом, — до прекращения этих обязательств; проходит срочную воинскую службу — до завершения прохождения этой службы или до освобождения от нее в соответствии с Законом РК «О воинской службе и статусе военнослужащих»; сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из РК — до устранения причин, послуживших основанием для отказа и представления достоверных сведений; является ответчиком в гражданском судопроизводстве — до вступления в законную силу решения суда. Гражданину РК отказывается в выезде на постоянное место жительства за пределы РК в случае наличия у него налоговой задолженности. Во всех случаях ограничения права на выезд из РК на постоянное место жительства органы внутренних дел выдают гражданину РК уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения и порядок обжалования данного решения.
Анализ положений Закона Республики Казахстан от 22 июля 2011 г. № 477-ГУ ЗРК «О миграции населения» позволяет сделать ряд выводов. В частности, использование в Законе РК и законодательстве понятия «иммигрант» следует признать обоснованным, дающим точную характеристику определенной категории иностранных граждан и лиц без гражданства, позволяет упорядочить и упростить терминологию, используемую в рассматриваемой области государственного управления. Использование термина «иммигрант» в российском правоведении требует его конкретизации и нормативного закрепления.
Практическое значение носит определение в Законе РК основных видов иммиграции с последующим установлением особенностей их правового регулирования. Анализ положений Закона РК позво-
ляет говорить о том, что иммигранты в РК наделены специальным правовым статусом (объемом прав и свобод, обязанностей и ответственности, гарантий их реализации), особенности которого зависят от вида иммиграции и ряда иных обстоятельств.
В Республике Казахстан создана достаточно четкая государственная система управления процессами миграции населения, в основе которой лежит базирующееся на законодательстве распределение компетенции между уполномоченными государственными органами. Положения Закона РК позволяют четко представить роль исполнительных органов РК, в том числе и органов национальной безопасности, в реализации правового режима миграции населения, а также используемые для этого правовые средства. Это позволяет обеспечить координацию деятельности и взаимодействие между уполномоченными органами для достижения целей государственной политики в области миграции населения.
Практический интерес представляет статус бизнес-иммигрантов на территории РК. Для РФ в современных условиях это вызвано поиском правовых средств активизации экономической деятельности с учетом интересов и использованием возможностей иностранных инвесторов и предпринимателей.
Наличие системы организационно-правовых мер, регулирующих постоянное или временное, добровольное или вынужденное перемещение физических лиц из одного государства в другое, а также внутри государства; деятельность государственных органов и негосударственных организаций в рассматриваемой области свидетельствует о наличии административно-правового режима миграции населения, который активно используется как для решения общеуправленческих задач, так и для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.
1 Казахстанская правда. 2011. 6 августа.
2 Акимова С.А. Особенности законодательства в сфере миграции в современных государствах // Государственная служба и кадры. 2015. № 3. С. 18.
3 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
4 Ваше право. Миграция. 2012. № 13.
5 СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.
6 Прудников А.С. Незаконная миграция как источник угрозы национальной безопасности России // Государственная служба и кадры. 2015. № 3. С. 35.
7 Прудникова Т.А. Особенности законодательства в сфере миграции в современных государствах // Государственная служба и кадры. 2015. № 3. С. 38.
8 Закон Республики Казахстан от 4 декабря 2009 года № 216-1У ЗРК «О беженцах» // Казахстанская правда. 2009. 12 декабря.
