CC BY
184
УДК 34 DOI 10.24411/2073-0454-2019-10130
ББК 67 © А.С. Прудников, 2019
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ МИГРАЦИИ В РЯДЕ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Анатолий Семенович Прудников, Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Аннотация. На примере ряда зарубежных государств проведен сравнительно-правовой анализ миграционной политики и нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере миграции.
Ключевые слова: законодательство, миграция, иностранный гражданин, гражданство, пребывание, политика, убежище, беженцы.
COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS OF MIGRATION LEGISLATION IN A NUMBER OF FOREIGN COUNTRIES
Anatoly Semenovich Prudnikov, Distinguished Lawyer of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]
Annotation. In this article, the comparative legal analysis of migration policy and regulations governing relations in the field of migration is carried out on the example of a number of foreign countries.
Keywords: legislation, migration, foreign citizen, citizenship, stay, politics, asylum, refugees.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Прудников А.С. Сравнительно-правовой анализ законодательства в сфере миграции в ряде зарубежных стран. Вестник Московского университета МВД России. 2019;(3):45-8.
История развития миграционного законодательства свидетельствует о тенденции к консолидации норм в базовом законодательном акте. Основным источником миграционного законодательства в США, Канаде, Федеративной Республике Германии1 и Швеции являются законы и подзаконные нормативные правовые акты, которые дополняются двусторонними и многосторонними межгосударственными соглашениями (по вопросам трудовой миграции, о безвизовых поездках и др.), а также иными международными нормативными правовыми актами.
Данные страны присоединились к Женевской Конвенции 1951 г. о статусе беженца и Нью-Йоркскому Протоколу 1967 г. В ФРГ и Швеции действуют нормы Шенгенских Соглашений и Дублинской Конвенции о праве убежища и обращения с беженцами 1990 г.
На законодательном уровне определены цели и приоритетные направления миграционной политики в этих странах, что способствует совершенствованию системы подзаконных нормативных правовых актов.
Следует отметить, что на современном этапе приоритетами миграционной политики являются: содействие экономическому и демографическому росту, социальному и культурному развитию; выполнение международных обязательств по вопросам беженцев, предоставление убежища нуждающимся в нем лицам; отсутствие дискриминации, интеграция мигрантов в общество; международное сотрудничество; привлечение высококвалифицированных специалистов; содействие воссоединению семей и др.
Наиболее точечно цели иммиграционной политики закреплены в законодательстве Канады. Так, в За-
коне об иммиграции и защите беженцев 2002 г.2 выделяются следующие:
• извлечение из иммиграции максимума социальных, культурных и экономических выгод из иммиграции для канадского общества и распределение их между всеми регионами страны, сотрудничество с провинциями;
• предотвращение прибытия в Канаду лиц, создающих угрозу общественной безопасности;
• поддержка развития торговли, туризма, международных обменов, культурной, образовательной и научной деятельности.
Закон об иностранцах ФРГ от 9 июля 1990 г.3 содержит два основных направления: способствовать интеграции прибывших в страну иностранцев и ограничить приток иностранных граждан, прибывающих не из стран Европейского Союза.
В США, Швеции и ФРГ под категорией «иностранный гражданин» подразумевается лицо, принадлежащее к гражданству другого государства, или лицо без гражданства. В Канаде под данной дефиницией понимается лицо, не имеющее канадского гражданства и не являющееся постоянным жителем (иммигрантом). В ФРГ и Швеции понятие «иностранный гражданин» является базовым, что подтверждает ориентированность миграционной политики этих стран на временное пребывание этих лиц на своих территориях (на основании визы или вида на жительства), а не на постоянную иммиграцию с последующей сменой граж-данства4. В США и Канаде, несмотря на законодательное закрепление термина «иностранный гражданин», базовым является понятие «иммигрант», т.е. иностранный гражданин, въезжающий в страну для обретения постоянного места жительства с последующей сменой гражданства. В Канаде «иммигранты» — лица, ходатайствующие о предоставлении разрешения на постоянное проживание, а также о предоставлении статуса беженца и ходатайство которых удовлетворены, «прикрепляются» к определенной провинции, где они должны проживать постоянно в течение пяти лет. В исключительных случаях из соображений гуманности к лицу, не отвечающему требованиям закона для предоставления статуса постоянного жителя, такой статус может быть предоставлен по решению Министра по делам иммиграции. Не входят в категорию «иммигрантов» иностранные граждане, отнесенные Законом об иммиграции к категории временных жителей, под которыми подразумеваются лица, въехавшие в Канаду на основании правомерно полученной визы, ходатайствующие о предоставлении данного статуса и не входящие в списки лиц, нежелательных для въезда в страну.
В законодательстве США термин «иммигрант» употребляется в отношении каждого иностранного гражданина, за исключением:
• послов, государственных министров, дипломатов, других официальных лиц и служащих, аккредитованных в США, членов их семей и нанятых ими служащих и слуг;
• лиц, имеющих постоянное место жительства в другом государстве и посещающих США временно по делам, с целью отдыха, с целью обучения в конкретном учебном заведении, на время выполнения своих служебных обязанностей;
• членов экипажа морского или воздушного судна;
• лиц, их супругов и детей, имеющих право на въезд в США в соответствии с положениями договора о торговле и судоходстве между США и иностранным государством, гражданами которого они являются;
• представителей иностранного государства, которые являются членами международной организации, членов их семей, сотрудников международных организаций, слуг и служащих таких представителей;
• лиц, их супругов и детей, имеющих постоянное место жительства в зарубежном государстве и являющихся деятелями науки, лидерами в области специализированных знаний, прибывающих в США на конкретный срок для преподавания, проведения инструктажа, исследований и консультаций;
• лиц, являющихся женихом (невестой) гражданина США, которые въезжают в страну для заключения действительного брака в пределах 90 дней после въезда и др.
Для получения статуса «иммигранта» иностранный гражданин должен соответствовать определенным критериям. В Канаде эти критерии закреплены по отношению к каждой группе иммигрантов в форме балльной системы отбора. В США для каждой категории разработана система преференций и квот.
В законодательствах рассматриваемых стран выделяются три группы оснований для въезда и пребывания иностранных граждан на их территориях:
• наличие действительных визы и паспорта. Виза в большинстве стран выдается на срок не более трех месяцев. Даже кратковременное пребывание (с туристическими, культурными, спортивными, коммерческими, научными и другими частными целями) исключает любую трудовую деятельность. В США56 и Канаде для получения иммиграционной визы предоставляются документы о наличии прививок по утвержденному перечню болезней, отсутствии серьезных заболеваний или пристрастия к наркотическим средствам и психотропным веществам.
• наличие вида на жительство, позволяющего пребывать в стране свыше сроков, предусмотренных во въездной визе. Правила его получения наиболее детально разработаны в ФРГ и Швеции, так как эти страны ориентированы на въезд иностранцев без цели иммиграции в страну. В США и Канаде иностранный гражданин, ходатайствующий о предоставлении
иммиграционного статуса, при получении иммиграционной визы автоматически получает разрешение на поселение или постоянное проживание. Вид на жительство означает разрешение на въезд и пребывание в стране в течение установленного срока (ограниченный вид на жительство) или без ограничения срока (постоянный вид на жительство).
В ФРГ вид на жительство выдается иностранцу без привязки к определенной цели пребывания. Основаниями для его получения в ФРГ являются:
• право на возвращение — выдается иностранцам, которые в малолетнем возрасте законно пребывали в ФРГ (проживали в стране не менее восьми лет и не менее шести лет посещали немецкую школу) при условии, что их существование будет обеспечиваться из собственных средств или за счет третьих лиц, имеющих в отношении них обязательства на срок не менее пяти лет;
• воссоединение членов семьи с иностранцем. Выдается иностранцам, состоящим в браке с немцами сроком на три года, а затем заменяется бессрочным, если нет оснований полагать, что брак заключен.
Бессрочный вид на жительство получает также иностранный гражданин, проживающий в Германии пять, знающий немецкий язык, имеющий достаточную жилплощадь для себя и своей семьи, а также разрешение на работу. Право на бессрочное пребывание не ограничивается временными или территориальными рамками и не связано с какими-либо обязательствами. Оно предоставляется, если иностранный гражданин имел вид на жительство в ФРГ на протяжении не менее восьми лет либо бессрочный вид на жительство в течение не менее трех лет, а до этого — простой вид на жительство; его материальное положение обеспечивается за счет трудовой деятельности, личного состояния и других собственных средств; он не менее 60 месяцев вносил плату в фонд пенсионного страхования либо имеет право (подтвержденное финансовыми документами) на получение пенсии из страхового или попечительского общества; в течение трех последних лет не был осужден за совершение умышленных преступлений к лишению свободы на срок от шести месяцев и выше, либо к штрафу в размере 180 и более дневных.
Привилегиями при получении права на проживание пользуются: бывшие немецкие граждане; иностранцы, состоящие в браке с немецкими гражданами (т.е. их обеспечение и страхование могут взять на себя супруги); беженцы и приравненные к ним иностранцы6.
Срок пребывания иностранцев в стране для достижения определенной цели ограничивается по времени максимально до двух лет согласно цели пребывания7, которой могут быть получение профессии или высшего образования, исполнение определенных функций на конкретном предприятии или участие в каком-либо
проекте.
Разрешение на пребывание в исключительных случаях выдается иностранным гражданам по международно-правовым и гуманитарным основаниям, а также в целях соблюдения политических интересов ФРГ. Это разрешение продлевается не более чем на два года, если не возникли веские причины для выезда иностранца из ФРГ. Условия и обязательства его предоставления запрещают самостоятельные или наемные виды трудовой деятельности.
Следует отметить, что согласно закону, об иммиграции виды предоставляемых в ФРГ разрешений на пребывание сокращены до двух: разрешение на временное пребывание и бессрочный вид на жительство.
Подводя итог, следует отметить, что одной из наиболее важных проблем при въезде иностранных граждан на территорию страны является вопрос о гаранти-рованности их пребывания. Например, в США лицо, ходатайствующее о въезде в страну родственника иностранного гражданина для воссоединения с семьей, должно предоставить гарантии в виде письменных показаний под присягой (контракта). В соответствии с контрактом гарант обязуется обеспечить содержание иностранного родственника по уровню годового дохода не менее 125% от установленной федеральной черты бедности до тех пор, пока он не станет гражданином США или не проработает в стране 10 и более лет. При этом гарант соглашается подчиниться решению любого федерального суда или суда штата.
Согласно закону большей части вероятных иммигрантов, запрещено обращаться за пособиями, выделяемыми в соответствии с федеральными программами в течение первых пяти лет пребывания в стране.
В Канаде оформлением документов, необходимых для иммиграции по каналу воссоединения семей, занимаются граждане Канады, которые от имени родственников, желающих поселиться в этой стране, обращаются в ближайший иммиграционный центр с гарантиями по обеспечению их жильем и материальным обеспечением в течение нескольких лет (обычно не менее трех). В перечень нежелательных для въезда в страну иностранцев включены следующие лица:
• занимающиеся подрывной насильственной деятельностью, терроризмом, что в целом представляет угрозу для страны;
• нарушившие права человека или международные нормы (преступления против человечности и военные преступления, терроризм и др., если на них наложены резолюции и ограничения международных организаций;
• совершившие тяжкое преступление и осужденные за него в стране пребывания и за ее пределами на срок не менее чем десяти лет к лишению свободы;
• являющиеся членом организованной преступной группы;
• если состояние здоровья въезжающего лица может угрожать здоровью и безопасности об-
щества или имеются основания полагать, что этим лицам потребуется чрезмерная помощь по линии здравоохранения или социальной службы;
• не способные по финансовым причинам содержать себя или находящихся на их иждивении лиц;
• в отношении которых исполнено решение о депортации, но пытающиеся вновь въехать в страну в течении срока, ограничивающего их въезд (от трех до десяти лет).
1 Далее ФРГ
2 Закон об иммиграции и защите беженцев 2002 г. // www.org.ru.
3 Закон об иностранцах ФРГ от 9 июля 1990 г. // www.org.ru
4 Никифорова Е.А. Миграционное право России. Издательство проспект, 2018 г. С.28.
5 В США в целях борьбы с нелегальной иммиграцией и повышения ответственности иммигрантов в 1996 г. введено новое понятие - «допуск», т.е. законный въезд иностранца в США после осуществления проверки и получения разрешения иммиграционного чиновника.
6 Никифорова Е.А. Указ Раб. С.33.
7 Этот срок может быть продлен еще на два года, если цель пребывания не достигнута, но может быть достигнута в обозримый промежуток времени.
Литература
1. Совершенствование законодательства в сфере миграции: конституционно-правовой анализ и практика реализации. (монография). Под общей редакцией А.С. Прудникова. А.С. Прудников, Т.А. Прудникова, В.Ю. Федорович, Л.Л. Тузов и др. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2018. -195 с.
2. Прудников А. С. Конституционное право Рос-
сии. Учебник для студентов вузов / А. С. Прудников и др.; под ред. Б. С. Эбзеева, А. С. Прудникова, В. И. Авсеенко. — 6-е изд., перераб. и доп. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2016. — 615 с.
3. Прудникова Т.А. Теоретико-методологические и правовые основы регулирования миграционных процессов (на примере России и государств-членов Европейского Союза). Монография. М.: ЮНИТИ- ДАНА: Закон и право, 2015. С. 184.
4. Акимова С.А. «Трудовая деятельность иностранных граждан на территории Российской Федерации» // Вестник экономической безопасности №1 2017 г. С. 149-151
References
1. Improvement of legislation in the field of migration: constitutional and legal analysis and implementation practice. (monograph.) Under the General editorship of S. Prudnikov. Prudnikov A. S., T. A. Prudnikova, V. Y. F., L. L. Aces, etc., Moscow: YUNITI-DANA: Law and right in 2018. -195 p.
2. Prudnikov A. S., the Constitutional law of Russia. Textbook for students / A. S. Prudnikov and others; ed. by B. S. ebzeeva, A. S., Prudnikov, V. I. avseenko. — 6th ed., pererab. I DOP. — M.: UNITY-DANA, 2016. — 615 p.
3. Prudnikova T. A. Theoretical, methodological and legal bases of regulation of migration processes (on the example of Russia and the member States of the European Union). Monograph. M.: UNITY-DANA: Law and law, 2015. P. 184.
4. Akimov S. A. Labor activity of foreign citizens in the territory of the Russian Federation / / Bulletin of economic security №1 2017 P. 149-151
Деятельность подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции. Правовые и организационные аспекты. Учебное пособие. Прудников А.С., Харламов С.О. 215 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Учебное пособие подготовлено с учетом теоретических и научно-практических подходов к изучению организационных основ деятельности подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции. В частности, в нем нашли отражение такие вопросы, как деятельность органов внутренних дел, формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, основные мероприятия международного сотрудничества МВД России в сфере миграции, а также задачи и функции подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции.
Для студентов, курсантов, слушателей образовательных учреждений МВД России юридического профиля, преподавателей юридических вузов, а также практических работников системы правоохранительных органов.
