CC BY
106
УДК 34 ББК 67
© И.В. Потапенкова, 2018
Научная специальность 12.00.03 — Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право.
МИГРАЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ЕС: ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Ирина Викторовна Потапенкова, заместитель начальника кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: irina_abuzova@mail.ru
Аннотация. Анализ развития законодательства Европейского Союза в отношении иммиграции. Выделяются отдельные аспекты миграционной политики ЕС на современном этапе.
Ключевые слова: иммиграция, нелегальный мигрант, ЕС, учредительные договоры, миграционная политика, интеграция.
MIGRATION REGULATION IN THE EU: INTEGRATION PREREQUISITES AND PROBLEMS OF LEGAL SUPPORT
Potapenkova Irina Victorovna, Deputy head of the Department of administrative the work of the internal Affairs of Moscow University of the Ministry of internal Affairs of Russia name B. J. Kikoyt, candidate of legal Sciences
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V. Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. AkademikaVolgina, d. 12) E-mail: irina_abuzova@mail.ru
Annotation. the article analyzes the development of the European Union legislation on immigration. Some aspects of the EU migration policy at the present stage are highlighted.
Keywords: immigration, illegal migrant, EU, constituent agreements, migration policy, integration.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: И.В. Потапенкова. Миграционное регулирование в ЕС: интеграционные предпосылки и проблемы правового обеспечения. Вестник Московского университета МВД России. 2018 (4):176-8
Решающим фактором формирования единой политики государств-членов Европейского Союза1 в сфере контроля на внутренних границах послужил динамический рост угроз внутренней безопасности, выразившийся в международной организованной преступности, незаконном обороте наркотических средств, нелегальной миграции, а также терроризме.
Первые предпосылки сотрудничества стран Европейского Союза в данном направлении отмечаются в 1975 году, когда была создана межправительственная группа ТРЕВИ (TREEVI — Terrorisme, Radicalisme, Extremisme et Violence Internationale) в составе министров внутренних дел государств-членов ЕС. Деятельность группы опиралась на нормы международного права и реализовывала функции в сфере борьбы с терроризмом, пограничный контроль, регулирование иммиграционных потоков, пресечение нелегальной транспортировки и торговли наркотиками. Особенно-
сти такого сотрудничества определялись положениями Единого Европейского акта (ЕЕА) 1986 года и Политической декларацией, приложенной к нему. Вместе с тем, сотрудничество в рассматриваемых сферах оставалось на межправительственном уровне.
В 1985-1990 годах группа государств-членов ЕС подписала Шенгенские соглашения, провозглашавшие свободу передвижения без границ. В рамках права Европейского Союза, а также на основе межправительственного сотрудничества функционировала широкая область взаимодействия2. Однако отсутствие четкого распределения компетенции между институтами ЕС и национальными государствами усложняло процесс сотрудничества3. В 1991 году на саммите в Люксембурге впервые, были сформулированы предложения о коммуниратизации политики иммиграции и предоставления убежища, то есть передачи их на наднациональный уровень регулирования, в сферу компетенции
Сообщества4. Таким образом, в результате переговоров по вопросам положений иммиграционной политики был достигнут своего рода компромисс, который нашел свое отражение в положениях Договора о Европейском Союзе и выразившийся в выделении внутренних дел и правосудия в «третью опору». Раздел VI «Сотрудничество в сфере внутренних дел и юстиции» декларировал так называемую «область общих интересов» включающих в себя:
• политику предоставления убежища;
• контроль над внешними границами Союза;
• иммиграционную политику;
• таможенное сотрудничество;
• сотрудничество в области гражданского и уголовного права;
• сотрудничество национальных полицейских служб, создание Европейского полицейского ведомства (Европол)5.
В Маахстрихтском договоре 1991 года в ст. 100с содержалось положение о принятии решений по вопросам визовой политики на наднациональном уровне. В результате осуществления иммиграционной политики Комиссии предоставлялась возможность влиять на принятие решений6, хотя ее функции и функции Европейского парламента и Суда ЕС ограничивались консультативными возможностями.
Неэффективность «маастрихтской» модели межправительственного сотрудничества в исследуемой области отношений, выразившегося в бесплодных дискуссиях7 послужили созданию «пространства свободы, безопасности и правосудия», которое было призвано обеспечивать свободу передвижения и приближения политики Евросоюза к нуждам граждан. В свою очередь пространство, о котором идет речь, представляет собой комплекс мер и форм сотрудничества правоохранительных органов государств — членов ЕС, а также институтов и специализированных органов и организаций ЕС, направленных на борьбу с транснациональной преступностью8.
Дальнейшее развитие правового регулирования в сфере иммиграционной политике содержится в положениях Амстердамского договора. Так, в Амстердамский договор были включены Протокол об интеграции шенгенских правил в рамки ЕС и Протокол о порядке предоставления политического убежища в ЕС гражданам государств-членов. Кроме того, политика внутренних дел и правосудия были поделены между первой и третьей опорой. Положения о свободном передвижении граждан, иммиграции и политическом убежище были отнесены к компетенции Сообщества (т.е. к «первой опоре»), а сотрудничество полицейских и правовых ведомств осталось сферой межправительственного сотрудничества («третья опора»). Становление европейской интеграции, а также ее основополагающих принципов (свобода движения капитала, товаров, лиц и услуг) требовало консолидированных усилий развития идеи «пространства свободы, безопасности и правосудия». Одним из этапов развития
возможностей, предоставленных Амстердамским договором в рассматриваемой сфере стала программа «Вехи Тампера»9, которая включала следующие приоритетные сферы деятельности:
• иммиграционная политика и предоставление убежища.
• создание «европейского правового пространства».
• борьба с организованной преступностью.
1 декабря 2009 г. вступил в силу Договор о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора, один из объектов регулирования которого являлась миграционная политика в рамках ЕС. Лиссабонский договор ликвидировал структуру из трёх опор и относ политику по вопросам границ, убежища и иммиграции к пространству свободы, безопасности и правосудия выделив её регулирование в одноимённую главу 2 (ст. 7780) раздела V. Лиссабонский договор. Положения данной статьи с одной стороны, ужесточает политику в отношении нелегальных мигрантов, но, с другой стороны, делает её более лояльной, установив максимальный мораторий на въезд на территорию ЕС сроком на пять лет.
Ужесточение политики ЕС в отношении нелегальных мигрантов актуализирует вопрос о поиске баланса между целями обеспечения безопасности и соблюдением прав и основных свобод человека, который, как показывает практика найти всё сложнее, особенно отдельным государствам-членам ЕС, как правило, наиболее «пострадавшим» от притока нелегальных мигрантов10.
На сегодняшний день в Европейском Союзе возник серьезный миграционный кризис, вызванный наплывом беженцев. В страны ЕС прибыли свыше миллиона переселенцев из стран Ближнего Востока и Северной Африки, где продолжаются вооруженные конфликты. Миграционный кризис ставит под угрозу Шенгенскую зону. «Европейский союз должен лучше претворять в жизнь принципы своей миграционной политики, восстановить контроль внешних границ, иначе под угрозой судьба Шенгенского соглашения», — заявил председатель Европейского Совета Дональд Туск.
Возникает существенный вопрос, могут ли проблемы в сфере миграции повлиять на дальнейшее интеграционное развитие Европейского Союза, которому государства — члены предоставили компетенции для достижения своих общих целей11?
Анализ поэтапного развития интеграционного процесса на европейском пространстве свидетельствует о том, что изначально интеграция направлена на решение общих вопросов экономического характера, способного объединить усилия нескольких государств. Постепенное расширение интеграции приводит к необходимости расширения сфер взаимодействия по различным вопросам, при этом происходит ограничение национального суверенитета государств. Формирование единого правового пространства, системы внешнего пограничного контроля на территории интеграционного объединения для решения вопросов развития продекларированных «четырех свобод»12 является предпосылками существенного реформирования
первоначального устройства Европейского Союза13. Свободное перемещение товаров, услуг, капитала и физических лиц внутри Европейского Союза приводит к необходимости расширения сотрудничества именно в сфере «пространства свободы, безопасности и правосудия». Согласно ст. 2 Договора о Европейском Союзе: «Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение лиц во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением»14. Таким образом, содержание пространства свободы, безопасности и правосудия представляет собой особую сферу деятельности Европейского Союза, отнесенной к категории его совместной компетенции с государствами — членами (при этом государства-члены сохраняют право издавать собственные законы и другие правовые акты в части, непротиворечащей праву Европейского Союза).
Отнесение иммиграционной политике и предоставления убежища к совместной компетенции ЕС и государств-членов, позволяет последним в целях защиты своих национальных интересов прибегать к попыткам самостоятельного принятия решений, направленных урегулирование, возникших проблем. Современное развитие событий, выражающие собой несогласованные действия государств — членов ЕС по спасению своих внутренних границ, заставляют задуматься о неэффективной деятельности наднациональных институтов в решении вопросов регулирования иммиграционных отношений.
Так, в связи с большим потоком беженцев из Сирии пограничные страны без регистрации стали пропускать их дальше в страны Западной и Северной Европы, Германия действуя из гуманитарных соображений, приостановила действие Дублинских соглашений15 на своей территории, так как согласно их положениям за процедуру предоставления политического убежища отвечает то государство, которое оказалось для беженца страной въезда на территорию ЕС. Вместе с тем, с сентября 2015 года Германия была вынуждена ввести пограничный контроль, тем самым временно приостановив Шенгенские соглашения16.
В свою очередь, Глава Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер предупредил, что закрытие границ внутри ЕС будет иметь серьезные экономические последствия и в конечном итоге поставит под вопрос существование евро как единой валюты. В докладе Томаша Бочека содержится призыв к Совету Европы мобилизовать ресурсы для того, чтобы при приеме мигрантов и беженцев, им обеспечивались достойные условия проживания. Спецпредставитель Генерального секретаря Совета Европы по вопросу миграции и делам беженцев указывает на необходимость принять «четкий, гло-
бальный и основанный на своих принципах подход, охватывающий все аспекты регулирования миграции» для успешного преодоления вызовов, связанных с миграцией.
Все это обуславливает научный и практический интерес как к опыту становления и развития правовых и организационных предпосылок сотрудничества в сфере иммиграционной политики и в области предоставления убежища в рамках ЕС, как одного из наиболее интегрированного объединения, так и тенденции развития миграционного регулирования в процессе современной европейской интеграции.
1 Далее ЕС.
2 Lavenex S.,Op.cit,P. 459.
3 Потемкина О. Ю. Наднациональный и межправительственный методы интеграции в пространстве свободы, безопасности и правосудия Европейского Союза: диссертация на соискание степени доктора политических наук: 23.00.04 [Место защиты: Ин-т Европы РАН] - М.: 2013 г.
4 Данные предложения были высказаны канцлером Германии Г. Колем.
5 Consolidated version of the Treaty on European Union (TEU), Title VI, Arts. 29-42, Official Journal C 191, 29 Juli 1992.
6 См. подробнее Кавешников Н.Ю. Трансформация институциональной структуры Европейского союза. М.:, Navona, 2010, С. 104.
7 Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. Москва, «Международные отношения», 2003, С. 241.
8 См.: Бирюков М.М. Европейское право до и после Лиссабонского договора. М.: Научная книга, 2009, С. 109.
9 Tampere European Council, 15-16 Oktober 1999, Presidency Conclusions.
10 См.: Шапиев К.А. Международно-правовые основы миграционной политики Европейского Союза : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.10 [Место защиты: Рос. ун-т дружбы народов] М.: 2011.
11 См.: ст. 1 Договора о Европейском Союзе (в редакции Лиссабонского договора 2007 года).
12 См.: ст. 26 Договора о функционировании Европейского Союза «Внутренний рынок охватывает пространство без внутренних границ, в котором согласно положениям Договоров (учредительных договоров ЕС) обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов».
13 См.: Право Европейского Союза: учебник для бакалавров / под ред. С.Ю. Кашкина. Москва: Проспект, 2015. С. 31; Кашкин С.Ю. Интеграционное право в современном мире. Сравнительно-правовое исследование: монография. - Проспект, 2015.
14 Бирюков М.М. Европейское право: до и после Лиссабонского договора: Учебное пособие. - М.: Статут, 2016.
15 Дублинская система отвечает за регулирование потоков беженцев между странами ЕС и основывается на Дублинском соглашении, которое страны ЕС заключили в 1990 г., его подписали 12 стран ЕС (вступило в силу в 1997 году). Последняя обновленная версия (3- е Дублинское соглашение) действует на территории всех стран ЕС, а также Швейцарии, Норвегии, Исландии и Лихтенштейна.
16 Senge K., tbc, S. 22. S. Die EU ist die einzige Antwort. Interview mit Dr. Hans-Gert Pottering.
