CC BY-NC-ND
1432
Право в современном мире
Ю.М. Юмашев
профессор, заведующий кафедрой международного права факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», доктор юридических наук
союза
и граждане третьих стран
Миграционная политика
В статье речь идет о формировании Европейским союзом (ЕС) общей иммиграционной политики в отношении граждан третьих стран. Рассматриваются ее основные аспекты — гуманитарный и охранительный, а также различные правовые механизмы, призванные данную политику реализовать. Анализируются Женевская конвенция 1951 г. и Нью-Йоркский протокол 1967 г. о статусе беженцев, статьи Договора о функционировании Европейского союза, регулирующие пространство свободы, безопасности и права, шенгенские соглашения, соответствующие акты вторичного права ЕС. Что касается гуманитарного аспекта иммиграционной политики ЕС, здесь подчеркивается его морально-этическая суть — уважение человеческого достоинства. Охранительные меры направлены прежде всего на борьбу с нелегальной иммиграцией. В заключении автор приходит к выводу, что в гуманитарной сфере ЕС действует более эффективно, чем в охранительной.
Ключевые слова: международная миграция; миграционная политика ЕС; Договор о функционировании ЕС; шенгенские соглашения 1985 и 1990 гг.; шенгенские достижения; принцип невозвращения; шенгенские информационные системы I и II; нелегальная иммиграция
Международная миграция давно превратилась в общемировую проблему, и ЕС не является исключением. В настоящее время в ЕС на законных основаниях проживает более 16,2 млн граждан из третьих стран, т.е. около 4% всего населения государств-членов1.
Проблема трансграничной миграции многогранна. Наряду с положительными моментами (например, приток необходимой дешевой рабочей силы в периоды экономического подъема), она содержит и ряд отрицательных (в частности, связанных с организованной преступностью и терроризмом). Это ставит ЕС перед трудноразрешимой задачей разработки адекватного правового механизма регулирования миграционных потоков. Не случайно этот механизм неоднороден и представляет
1 О глобализации миграционных процессов см., напр.: KoserKh. International migration. A Very Short Introduction. Oxford, 2007 и приводимую там литературу. См. также: D. von Hoffmann (ed.). Towards a Common European Immigration Policy. Frankfurt am Main, 2003. Р. 11—32.
собой сложное переплетение элементов общего международного права, права ЕС и национального права государств-членов.
Формирование правового механизма иммиграционной политики Европейского союза
Первоначально основу этого механизма составили шенгенские соглашения — Соглашение о постепенной отмене проверок на общей границе от 19 июня 1985 г. (Шенген I) и Конвенция о применении Шенгенского соглашения о постепенной отмене проверок на общих границах от 19 июня 1990 г.2 («Шенген II»). В тот же период — 15 июня 1990 г. — всеми государствами-членами в Дублине была подписана конвенция, касающаяся предоставления убежища в ЕС. Она содержала систему критериев, в соответствии с которыми государство-член признается ответственным за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища3. Дублинская конвенция легла в основу формирования права и политики предоставления убежища в ЕС. Наряду с шенгенскими соглашениями она явилась инструментом более тесного сотрудничества путем осуществления совместных действий полицейских, судебных, таможенных и других компетентных органов государств-членов ЕС в рамках «пространства, свободы, безопасности и права» (ПСБП)4. Механизм регулирования этого понятия в Амстердамском договоре (ст. 61—69 Договора о Европейском экономическом сообществе (ЕЭС)) стал связующим звеном между так называемым шенгенским правом и правом ЕЭС/ЕС5.
2 Подробнее об обстоятельствах возникновения и развития шенгенского процесса, а также русский текст обоих соглашений см.: Кашкин С.Ю., Четвериков А.О. Шенгенские соглашения. М., 2000. «Шенген II» начал действовать с 26 марта 1995 г. первоначально в отношении Бельгии, Германии, Голландии, Люксембурга, Франции и присоединившихся позднее Испании и Португалии (25—26 июня 1991 г). В дальнейшем общую границу этих семи государств-членов могли пересекать не только граждане других государств-членов, но и граждане стран Европейского экономического пространства (ЕЭП) и третьих стран. См.: Common Market Law Review. 1997. № 4. Р. 958. Конвенция 1990 г. предусматривала создание шенгенской информационной системы (ст. 92—119), которая, кроме прочего, служила инструментом сбора данных о гражданах третьих стран, могущих стать угрозой национальной безопасности государств-членов.
3 Положения Дублинской конвенции были в значительной мере идентичны положениям гл. 7 раздела II Шенгенской конвенции 1990 г. «Об ответственности за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища» (ст. 28—38). Они стали применяться вместо упомянутых положений «Шенген II» после вступления в силу Дублинской конвенции (в 1997 г). Ныне заменена Регламентом Совета № 343/2003 // O.J. 2003. L. 50/1 («Дублин II»).
4 Более тесное международно-правовое сотрудничество государств-членов в указанных сферах нашло отражение в ст. К1 и других Маастрихтского договора о ЕС, вступившего в силу 1 ноября 1993 г. (ст. 29 и другие в редакции Амстердамского договора) в рамках третьей колонны «Сотрудничество полиций и судебных органов государств-членов в уголовно-правовой сфере».
5 С вступлением в силу в мае 1999 г. Амстердамского договора шенгенское право под названием шенгенских достижений было частично инкорпорировано в право европейского сообщества. В частности, такой важный элемент шенгенского права, как шенгенская информационная система, не подпадает под понятие шенгенских достижений. Подробнее о понятии шенгенские достижения и о включении шенгенского права в правовую систему ЕС на основании Протокола «Об интеграции шенгенских достижений в рамки Европейского Союза» см.: Кашкин С.Ю., ЧетвериковА.О. Указ. соч. С. 36 и далее. В случае конфликта между шенгенским правом и правом ЕС примат имеет право ЕС (ст. 134 Конвенции 1990 г. о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств экономического союза БЕНИЛЮКС, Федеративной Республики Германия и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах).
Дальнейшее развитие правовой инфраструктуры ПСБП на основе Амстердамского договора было конкретизировано на заседании Европейского совета в Тампере в октябре 1999 г («Тампер I»). Заседание было посвящено разработке общей иммиграционной политики и предоставления убежища в ЕС на пятилетний срок. В декабре 2004 г ЕС принял вторую пятилетнюю программу (Гаагская программа, или «Тампер II»). Эта программа фактически развивала положения предыдущей. В ней, в частности, подчеркивалась необходимость улучшения сотрудничества судебных органов и органов внутренних дел государств-членов, создания европейской системы предоставления убежищ, регулирования легальной иммиграции, распределения финансового бремени между государствами-членами и ЕС по защите внешних границ, борьбы с нелегальной иммиграцией, международным терроризмом и трансграничной организованной преступностью.
Все упомянутые меры по разработке правового механизма ПСБП не затрагивали особого статуса Великобритании, Ирландии и Дании при проведении общей миграционной политики ЕС. Согласно ряду протоколов к Амстердамскому договору эти страны оговорили для себя возможность неучастия в шенгенском процессе6. Великобритания и Ирландия согласились поддерживать меры по охране внешних границ ЕС и участвовать в сотрудничестве органов внутренних дел и судебных властей государств-членов, но отказались открывать свои внутренние границы. Дания ограничила свое участие лишь международно-правовыми обязательствами в рамках шенгенских соглашений. На практике это означало, что одобренные этой страной в течение 6 месяцев меры Европейского совета, принятые им на основе шенгенских достижений, обязывали ее только в отношении государств-членов, которые участвовали в данной мере. В случае неодобрения заинтересованные государства-члены наделялись правом принимать необходимые адекватные меры в отношении Дании. Такой же международно-правовой режим в отношении шенгенских достижений распространяется и на другие страны Северного совета, независимо от того, являются они государствами-членами ЕС (Швеция, Финляндия) или нет (Исландия, Норвегия)7.
С конца 2008 г. участниками Шенгенской зоны были 22 государства-члена ЕС (за исключением Великобритании, Ирландии, Кипра, Болгарии и Румынии) и ряд третьих стран8.
6 Так называемые оговорки «opt in» и «opt out». См.: Протокол об интеграции шенгенских достижений в рамки Европейского союза // O.J. 1997. C-340; O.J. 2007. C-306; Протокол о применении некоторых аспектов статьи 14 Договора о Европейском сообществе к Соединенному Королевству и Ирландии // O.J. 1997. C-340; O.J. 2006. C-321 E; Протокол о позиции Соединенного Королевства и Ирландии // O.J. 1997. C-340; O.J. 2007. C-306; O.J. 2008. C-115; Протокол о позиции Дании // O.J. 1997. C-340; O.J. 2007. C- 306; O.J. 2008. C-115. Согласно решению Суда ЕС по делу С-77/05 UK & Ireland v. Council (2007) неучастие государства-члена в какой-либо сфере действия права ЕС лишает это государство-член права принимать участие в разработке актов вторичного права, касающихся данной сферы, даже если оиэ в разработке подобного акта заинтересовано. См. также: С-137/05 U.K. v. Council (2007).
7 Норвегия и Исландия присоединились к шенгенской зоне на основании их Договора с ЕС о применении шенгенских достижений. См.: O.J. 1999. L. 176. Согласно решению Совета ЕС от 1 декабря 2000 г. (O.J. 2000. Р. 1-309) шенгенские достижения действуют на международно-правовой основе во всех пяти странах — Дании, Швеции, Финляндии, Норвегии и Исландии.
8 Великобритания и Ирландия не участвуют в шенгенском процессе на основании оговорки «opt out». Кипр остается вне Шенгенской зоны из-за нерешенности проблемы турецкой части
Лиссабонский договор, вступивший в силу 1 декабря 2009 г., не внес чего-либо кардинально нового в механизм регулирования свободы движения граждан третьих стран на территории ЕС, тем более что его основу составляют акты вторичного права ЕС9. В связи с этим в Протоколе 36 «О переходных положениях» к Лиссабонскому договору подчеркивается, что акты органов и институтов ЕС, принятые до вступления в силу Лиссабонского договора, будут продолжать действовать до тех пор, пока они «не будут отменены, аннулированы или изменены в процессе применения Договоров» (ст. 9 протокола).
Особенности правового регулирования статуса граждан третьих стран в Европейском союзе
В рамках обрисованного в довольно общем плане правового механизма регулирования миграционных потоков в ЕС выкристаллизовались три основные сферы регулирования, касающиеся граждан третьих стран:
• визовый контроль;
• предоставление убежищ и защита беженцев;
• формирование общей политики в отношении мигрантов из третьих стран.
Визовый контроль. В основу визового контроля положен принцип единого для
всех контроля на внешних границах ЕС. Согласно этому принципу исключаются двусторонние визовые соглашения государств-членов с третьими странами. На основе «Шенген II» введена шенгенская виза для беспрепятственного посещения ЕС. Соответственно, определяются страны, в отношении которых действует визовый режим, а также страны, граждане которых освобождаются от получения виз10.
острова и статуса английских военных баз. Пограничный контроль Болгарии и Румынии не отвечает требованиям ЕС, обе страны предполагают решить этот вопрос к середине 2011 г. Из третьих стран к Исландии и Норвегии в декабре 2008 г. присоединилась Швейцария в качестве участника Шенгенской зоны на основании аналогичного договора о применении шенгенских достижений (O.J. 2008. L.53/52). Такое же соглашение заключено с Лихтенштейном (O.J. 2008. L.83/3). Но оно пока не вступило в силу из-за сопротивления Германии и Швеции, по мнению которых Лихтенштейн будет служить «налоговым раем» для граждан государств-членов. Малые европейские страны (Сан-Марино, Монако) и Ватикан являются участниками Шенгенской зоны de facto. В декабре 2009 г. введен безвизовый режим для Македонии, Сербии и Черногории.
9 См.: Договор о функционировании Европейского союза (ДФЕС), Раздел V «Пространство свободы, безопасности и права» (ст. 67—89). Раздел, помимо общих положений (гл. 1, ст. 67—76), включает положения о политике в области пограничного контроля, предоставления убежищ и миграции (гл. 2, ст. 77—80), о сотрудничестве судебных органов государств-членов в гражданско-правовой сфере (гл. 3, ст. 81), в уголовно-правовой сфере (гл. 4, ст. 83—86), положения о полицейском сотрудничестве (гл. 5, ст. 87—89). Другими словами, речь идет о включении межгосударственных второй и третьей колонн в единую структуру права ЕС. Что касается свободы движения граждан третьих стран в ЕС, то договор в довольно общем плане провозглашает проведение общей политики предоставления убежища, иммиграции и контроля на внешних границах, основанной на солидарности государств-членов и справедливом отношении к гражданам третьих стран и апатридам, статус которъх в этом отношении приравнивается к статусу граждан третьих стран. Формулировки положений данного раздела часто воспроизводят (если не дословно, то по сути) положения актов вторичного права ЕС, регулирующих положение граждан третьих стран в ЕС, в частности касающихся законного прибывания и пребывания граждан третьих стран в ЕС, борьбы с незаконной иммиграцией, терроризмом и трансграничными преступлениями, соблюдения основных прав и свобод личности.
10 Регламент ЕС № 539/2001 // O.J. 2001. L. 81/1; изменен - O.J. EU. 2006. L. 405/23.
Совет ЕС регулярно инструктирует консульства государств-членов в отношении правил проведения общей визовой политики в том, что касается третьих стран. Правила эти, увы, часто менялись11. Это вызвано стремлением ЕС наиболее эффективно регулировать и контролировать миграционные потоки. Не случайно поэтому сравнительно недавно была введена система обмена визовой информацией12.
Одним из основных положений данной системы является то, что отказ одного из государств-членов выдать визу гражданину из третьей страны действует и в отношении других государств-членов, через которые данный гражданин будет стремиться въехать в ЕС13. Следует также упомянуть так называемый Визовый кодекс, принятый в форме Регламента № 810/2009 Совета и Европейского парламента от 13 июля 2009 г.14 Кодекс вступил в силу в начале апреля 2010 г Он регулирует процедуры и условия для выдачи транзитных виз и краткосрочного пребывания граждан третьих стран на территории государств-членов на срок не более трех месяцев каждые полгода.
Предоставление убежища и защита беженцев. В статье 78 Договора о функционировании ЕС (ДФЕС; ст. 63 Договора о ЕС) формулируются цели общей политики ЕС в отношении третьих стран в области предоставления убежища и временной и субсидиарной защиты мигрантов из третьих стран, нуждающихся в такой защите, в соответствии с Женевской конвенцией от 28 июля 1951 г. и Протоколом от 31 января 1967 г (Нью-Йорк) о статусе беженцев (и других соответствующих конвенций). В основу регулирования положен принцип, закрепленный в ст. 33 Женевской конвенции, о защите беженцев и перемещенных лиц, не имеющих возможности вернуться в страну гражданства как по политическим мотивам, так и по другим мотивам и нуждающихся в международной защите15.
На основании ст. 63 и 67 Договора о ЕЭС в редакции Амстердамского договора был принят целый ряд актов вторичного права ЕС, которые позволяют выявить два основные аспекта политики и деятельности ЕС по предоставлению убежища и защите права беженцев из третьих стран. Во-первых, это меры по укреплению
11 См.: O.J. 2003. C-310/10.
12 См.: Решение Совета ЕС № 2004/512 // O.J. 2004. L.213/5. Конкретизировано Регламентом № 767/2008 // O.J. 2008. L. 281/60.
13 Этот отказ, однако, не распространяется автоматически на граждан третьих стран, членов семей граждан государств-членов, правовое положение которых подлежит предварительной проверке со стороны пограничных служб страны въезда. См., напр., решение Суда ЕС С-503/03 Commission v. Spain (2006).
14 См.: O.J. EU. 2009. L. 243/1. В связи с этим см. также: Регламент № 1683/95 ЕС о единой форме визы // O.J. 1995. L. 235/1; изменен - O.J. EU. 2008. L.235/1; также Регламент № 322/2002 ЕС о единой форме визового запроса // O.J. EU. 2002. L. 51/4.
15 Речь идет в первую очередь об основном принципе, вытекающем из права предоставления убежища, — об отказе возвращения беженца в страну или территорию (здесь применяется французский термин non-refoulment principle), где ему может грозить наказание по признаку расы, религиозных убеждений, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе. При этом имеются в виду не только третьи страны, но и государства-члены, которые не признают преследования со стороны частных организаций. Примером может служить отказ палаты лордов депортировать беженцев из Сомали и Алжира в Германию и Францию, откуда они прибыли в Англию, поскольку эти страны не признавали преследование со стороны частных организаций в качестве основания для предоставления статуса беженца и тем самым нарушали принцип невозвращения. R v. Secretary of State for the Home Department ex parte Adan (2001), 2 AC 477. Цит. по: Chalmers D, HadjiemmanuilCh., Monti G., TomkinsA. European Union Law. Cambridge, 2006. Р. 623—624.
национальной безопасности. Здесь ведущую роль призваны играть нормы национального законодательства государств-членов о миграции граждан из третьих стран. Во-вторых, это гуманитарный аспект, цель которого — максимально уравнять в правах граждан государств-членов и граждан (беженцев) из третьих стран на основе реализации принципа уважения человеческого достоинства на всей территории ЕС.
Среди актов вторичного права, посвященных регулированию предоставления убежища и прав беженцев, представляется целесообразным более подробно остановиться на рассмотрении Директивы № 2004/83 о минимальных стандартах квалификации беженцев из третьих стран в качестве беженцев16. Эта директива интересна тем, что она устанавливает не только минимальные стандарты квалификации граждан третьих стран и апатридов в качестве беженцев, но и вводит различие между ними и лицами, нуждающимися в международной защите, которая носит субсидиарный характер.
Строго говоря, эти категории лиц тесно связаны между собой. Однако если понятие «беженец» директива определяет согласно критериям Женевской конвенции 1951 г. и Нью-Йоркского протокола 1967 г. о статусе беженцев, то лица, нуждающиеся в международной защите, не отвечают этим требованиям17. К ним директива относит лишь тех, кому угрожает смертный приговор на родине, пытки или бесчеловечное отношение, унижающее человеческое достоинство, насилие во время международных или внутренних вооруженных конфликтов18. При этом пороговый критерий для предоставления международной защиты выше, чем для беженцев: если последним достаточно лишь привести аргументы «обоснованного опасения» причинения им серьезного вреда, то для предоставления международной защиты заинтересованному лицу необходимо доказать, что его жизнь подвержена «реальной угрозе причинения серьезного вреда».
В предоставлении статуса беженца, равно как и международной защиты, может быть отказано в следующих случаях:
• при неправильном истолковании фактов, изложенных в прошении;
• есть основания верить, что обратившийся совершил преступление против человечности;
• обратившийся виновен в совершении актов против целей и принципов ООН;
• обратившийся представляет угрозу для принимающего государства-члена.
16 См.: О.Л. 2004. L.304/12. Помимо указанной Директивы 2004/83 следует упомянуть Директиву № ЕС 2001/55 (О.Л. 2001^. 212/12) о массовом притоке беженцев в ЕС в результате военных действий. Поводом для ее принятия послужили балканские войны, ставшие следствием распада СФРЮ. В директиве разработана система сотрудничества государств-членов в случае наплыва беженцев из третьих стран и признаваемых таковыми как согласно Женевской конвенции 1951 г., так и фактически. Речь идет в первую очередь о предоставлении временной защиты беженцам на основе минимальных стандартов.
17 Для получения статуса беженца согласно конвенции необходимо обоснованное опасение в преследовании по причинам расовой, религиозной, национальной вражды, за политические убеждения, за принадлежность к какой-либо социальной группе, за нетрадиционную сексуальную ориентацию (если это не защищается национальными судами), за атеизм. Директива включает в обоснование также опасность сексуального насилия и детского рабства. Понятие «преследование» толкуется широко, в него включаются не только государство, но и частные организации.
18 Но под эту категорию не подпадают лица, которым грозит смертный приговор за тяжкие уголовные преступления, совершенные на родине.
Кроме того, статус беженца может быть прекращен, если нет угрозы преследования данного лица и ему гарантирована защита в стране его гражданства.
В целом следует подчеркнуть, что в директиве при предоставлении статуса беженца акцент делается на гуманитарных аспектах, а в случае международной защиты — на полицейском надзоре. Как следствие этого, лица, подлежащие международной защите, существенно ограничены в правах, особенно социально-экономических, по сравнению с беженцами19. Так, они лишены права на невозвращение (поп-гериЫеШ), а срок их пребывания в ЕС ограничен выдачей разрешения на один год. Свобода их передвижения по территории государств-членов также ограничена выдачей специальных разрешительных документов, обусловленной серьезными гуманитарными основаниями. Они также лишены права заниматься трудовой и предпринимательской деятельностью. Их доступ к медицинским услугам и социальной защите ограничен необходимым минимумом20.
Те же цели преследует Директива № 2003/9 о статусе лиц, ищущих убежища21. Основной принцип директивы — гарантия человеческого достоинства на всей территории ЕС. С этой целью государство-член, предоставившее убежище, обязано предоставить жилье, пищу, одежду, необходимую медицинскую помощь, право свободно передвигаться по своей территории, которое может быть ограничено в интересах полицейского контроля. Лица, ищущие убежища, имеют более широкие права, чем экономические мигранты, но круг их семейных, образовательных и трудовых прав уже, чем у граждан государств-членов и стран, входящих в Европейское экономическое пространство22.
Большое значение имеет Регламент № 343/2003 ЕС, устанавливающий критерии и механизмы определения государства, компетентного рассматривать правильность запроса гражданина третьей страны о предоставлении ему убежища в одном из государств-членов23. Согласно регламенту в отношении запроса беженцев компетентно лишь одно государство-член, которое определяется согласно ряду критериев, установленных в иерархическом порядке. В частности, под эти критерии подпадает:
• государство, в котором лицо, ищущее убежище, легально проживает;
• государство места пребывания лица, запрашивающего убежища;
19 Среди общих прав этих двух категорий лиц можно назвать право на воссоединение семей, на образование, на проживание на тех же условиях, что и граждане третьих стран, законно проживающие в ЕС, на удовлетворение специальных потребностей отдельных категорий лиц, таких как инвалиды, старики, дети без родителей, беременные, а также пострадавшие от пыток или других форм физического или сексуального насилия.
20 Впрочем, соответствующее государство-член может расширить круг предоставляемых социально-экономических прав этим лицам по своему усмотрению.
21 См.: О.Л. 2003. L. 31/18. Любопытно, что Ирландия отказалась от ее применения.
22 В преимуществах директивы может быть отказано, если лицо, ищущее убежище, не проживает в предписанном ему месте, вторично обращается за предоставлением ему данного статуса, но при этом не представляет требуемой информации или скрывает свои финансовые средства. Тем не менее, директива не предусматривает высылки таких лиц, оставляя это право на усмотрение соответствующего государства-члена, которое должно в свою очередь учитывать гуманитарные требования, разработанные ООН по защите беженцев.
23 См.: О.Л. 2003. L. 50/1; с изменениями — О.Л. 2008. L. 304/84. См. в связи с этим Регламент № 1560/2003 (О.Л. 2003. К223/3), а также Директиву № 2005/85 (О.Л. 2005. К 326/13), в которой определяется понятие безопасного государства гражданства и третьей страны при применении процессуальных норм правового механизма, регулирующего предоставление убежища.
• государство места въезда мигранта из третьй страны на территорию ЕС и т.д.24
Наконец, в связи с предоставлением убежища и защитой прав беженцев нельзя не упомянуть и решение Совета № 2004/904 о создании Европейского фонда по вопросам предоставления убежища25. Решение, кроме прочего, предусматривает распределение финансового бремени между государствами-членами при решении проблем в данной сфере.
Формирование общей политики в отношении мигрантов из третьих стран. После вступления в силу Лиссабонского договора общая (единая) иммиграционная политика ЕС регулируется на основании ст. 79 (1, 2) ДФЕС (ст. 63 (3,4) Договора о ЕС) и носит гибкий характер. ЕС стремится адаптировать ее как к событиям, происходящим в мире, так и к насущным потребностям государств-членов. Учитывая крайнюю привлекательность ЕС для мигрантов из третьих стран (главным образом по экономическим мотивам), его общая миграционная политика призвана гарантировать эффективное управление миграционными потоками, с одной стороны, обеспечивая должное обращение с гражданами третьих стран, которые въезжают и проживают в ЕС на законных основаниях, а с другой — препятствуя нелегальной иммиграции.
1. Граждане третьих стран, прибывающие в ЕС и проживающие в ЕС на законных основаниях.
Здесь основными регулирующими актами вторичного права ЕС можно назвать Директиву № 2003/109 о статусе граждан третьих стран, постоянно проживающих на территории ЕС, а также Директиву № 2003/86 о воссоединении семей26. Директива № 2003/109 регулирует статус граждан третьих стран, постоянно и на законных основаниях проживающих в ЕС. Этот статус обусловлен правомерными въездами на территорию ЕС и незапятнанностью с точки зрения полицейского надзора. На практике это означает, что они не должны, кроме прочего, представлять угрозу национальной безопасности и должны с уважением относиться к культурным традициям принимающего государства-члена27. Статус постоянного места жительства обеспечивает равенство прав с гражданами государств-членов28.
24 См. подр., напр.: Chalmers D. et al. Op. cit. Р. 640-641.
25 O.J. 2004. L. 381/52. Это решение отменено Решением № 573/2007 (O.J. 2007. L. 144/1) о создании аналогичного фонда на период 2008-2013 гг.
26 O.J. 2003. L. 16/44; O.J. 2003. L. 251/12. Можно упомянуть и Регламент ЕС № 1030/2002 (O.J. 2002. L. 157/1) об установлении единого формата вида на жительство для граждан из третьих стран. Изменен - Регламент № 380/2008 // O.J. 2008. L. 115/1.
27 Для приобретения постоянного места жительства граждане третьих стран должны иметь документ, подтверждающий их правомерное проживание в ЕС не менее 5 лет, и обладать достаточными финансовыми средствами и полной медицинской страховкой. (Ср. с Директивой № 2004/38.) Статус постоянного места жительства не предоставляется учащимся из третьих стран, сезонным рабочим, дипломатам.
28 В частности, это включает равные трудовые права и право заниматься предпринимательством, право на образование и профессиональное обучение, признание дипломов и квалификаций, право на социальные и налоговые льготы, на свободный доступ к получению жилья, товаров и услуг, медицинское обслуживание, свободу ассоциаций, собраний, участие в профессиональных союзах, свободу передвижения (за исключением зон со статусом национальной безопасности), право на воссоединение семей.
Граждане третьих стран могут быть лишены статуса постоянного места жительства в ЕС, если выяснится, что они приобрели его путем обмана или отсутствовали в государстве места приема более 12 месяцев. Возможна и их экстрадиция, если они стали представлять угрозу для общественного порядка и национальной безопасности государства-члена своего постоянного пребывания29.
В рамках общей миграционной политики ЕС в отношении граждан третьих стран право на воссоединение семей имеет принципиальное значение как важный элемент ее гуманитарной направленности. Реализация этого права предусмотрена в Директиве № 2003/86. Согласно этой директиве воссоединение возможно после 12 месяцев правомерного проживания гражданина третьей страны в ЕС и при наличии у него реальных шансов на получение права постоянного проживания. В директиве дается узкое толкование понятия «семья»: оно включает только другого супруга и малолетних детей30.
Объединение семьи обусловлено наличием достаточных ресурсов на ее содержание и интеграцией членов семьи в местное общество, что включает обязательное знание языка государства места приема, его политики, истории, культурных традиций. Более того, местные власти могут проводить тестирование детей мигрантов старше 13 лет по данной тематике. Во избежание фиктивных браков директива содержит довольно спорное требование, чтобы супруги были не старше 21 года31.
Резко ограничены и социально-экономические права членов семей мигрантов из третьих стран. Право на труд и предпринимательство, на образование, включая и профессиональное, они приобретают после года совместного проживания в государстве места приема. Это право предоставляется лишь родственникам первой очереди. В перечне прав, перечисленных в директиве, отсутствует право на социальное обеспечение. Только после приобретения статуса постоянного проживания в каком-либо государстве-члене мигранты из третьих стран и члены их семей получают возможность работать, учиться и заниматься предпринимательством в других государствах-членах.
Таким образом, при проведении общей миграционной политики ЕС в отношении граждан третьих стран акцент делается:
• на правомерном въезде и правомерном постоянном проживании на территории государства места приема;
• на интеграции в местное общество;
• на разделении граждан третьих стран, ищущих убежище в ЕС, на две категории — беженцев и нуждающихся в международной защите, что влечет за собой различие в предоставлении политических и социально-экономических прав;
• на ужесточении условий объединения семей мигрантов из третьих стран и ограничении социально-экономических прав членов воссоединенных семей;
• на усилении полицейского контроля на уровне как ЕС, так и государств-членов.
29 Здесь прослеживается аналогия с высылкой граждан государств-членов. Но при высылке граждан государств-членов решающую роль играет их личное поведение.
30 Данный принцип распространяется и на полигамные семьи: признается только один супруг. Признание остальных — по усмотрению государства приема. Это относится и к другим членам семьи.
31 См., напр.: Решение Суда ЕС по делу С-540/03 Commission c. Council (2006).
2. Борьба с нелегальной иммиграцией.
Нелегальная иммиграция стала вызовом ЕС и борьба с ней превратилась в первоочередную задачу его общей миграционной политики. Союз был вынужден ужесточать ее и согласовывать с национальными мерами государств-членов. В интересах наиболее эффективного решения проблемы основное внимание стало уделяться разработке механизмов (юридических, финансовых, институциональных) возврата нелегалов из третьих стран в страны их гражданства. В первичном праве такая возможность зафиксирована в ст. 79 (3, 4, 5) ДФЕС. Согласно этой статье (п. 3) ЕС наделяется правом заключать международные договоры с третьими странами о возвращении граждан этих стран на родину в случае их нелегального въезда и проживания в государствах-членах32. Из содержания данной статьи вытекает также необходимость тесного взаимодействия ЕС и государств-членов в данной сфере (п. 4, 5).
В задачу настоящей работы не входит подробный анализ мер борьбы против нелегальной иммиграции, тем более что основное бремя ложится здесь на государства-члены. Для наших целей достаточно коснуться лишь основных из них, чтобы выявить тенденцию развития общей миграционной политики ЕС по предотвращению нелегальной иммиграции из третьих стран. Прежде всего отметим меры по ужесточению контроля на внешних границах ЕС. В 2004 г. было создано Европейское агентство по оперативному сотрудничеству на внешних границах (FRONTEX)33. Его основная задача — координировать действия государств-членов по охране внешних границ ЕС, оказывать им содействие для организации общих действий по возврату нелегалов, поддерживать их в критических ситуациях и т.д. Его первой мерой стало командирование осенью 2010 г. по просьбе Греции на турецко-греческую границу группы быстрого реагирования из 200 человек для перекрытия каналов проникновения в Шенгенскую зону сотен нелегальных иммигрантов из третьих стран34.
В 2004 г. была разработана Программа «AENEAS» на период до 2008 г. о возврате нелегалов из третьих стран на родину на основе договоров государств-членов с этими странами35. Программа, однако, оказалась не очень эффективной. Поэтому в ее развитие была принята Директива № 2008/115 о минимальных стандартах высылки нелегальных мигрантов из третьих стран36. Здесь большую роль играет система EURODAC, цель которой — определять нелегалов по отпечаткам пальцев37. Большое внимание уделяется механизмам обмена данных между государствами-членами на основе шенгенской информационной системы «SIS», связывающей национальные базы данных38.
32 Не исключается и заключение подобных соглашений и государствами-членами.
33 Регламент ЕС № 2007/2004 // O.J. 2004. L. 349/1; изменен - O.J. 2007. L. 199/30.
34 См.: Frankfurter Allgemeine Zeitung. 2010. 28.10.
35 См. O.J. 2004. L. 80/1.
36 См.: O.J. 2008. L. 348/115.
37 Регламент № 2725/2000 // O.J. 2000. L. 316/1; изменен - O.J. 2006. L. 66/38; Регламент № 407/2002 (O.J. 2000. L. 62/1), устанавливающий правила применения Регламента № 2725/2000.
38 В институциональном плане элементами «SIS» служат национальные информационные бюро (SIRENEN — Supplementary Information Request at the National Entry), которые работают по единым правилам (O.J. 2003. C. 38/1). Для решения проблемы защиты базы данных была разрабо-
Из других институциональных мер можно назвать создание сети служащих на внешних границах Союза, которые занимаются прежде всего вопросами нелегальной иммиграции39.
В свете сказанного необходимо упомянуть о возросшей роли сотрудничества полицейских ведомств государств-членов. В частности, речь может идти о трансграничных полицейских акциях в приграничных зонах государств-членов и об автоматическом обмене базами данных. Хотелось бы также отметить, что с вступлением в силу Лиссабонского договора (ст. 88 ДФЕС) сделан очередной шаг по пути европеизации Европола. С 1 января 2010 г. это уже не международная организация, а агентство ЕС со всеми вытекающими отсюда последствиями. И хотя основой сферы деятельности Европола по-прежнему остается сотрудничество с государствами-членами по розыскным мероприятиям и обмену оперативной информацией в уголовно-правовой сфере, влияние ЕС существенно возросло как в том, что касается финансирования, так и в том, что касается участия в принятии руководящих решений и контроля со стороны Европейского парламента и Суда ЕС40.
Таким образом, общий обзор мер ЕС по регулированию свободы движения лиц в отношении граждан третьих стран показывает, что оно получило наибольшее развитие в двух сферах — гуманитарной и охранительной. Но если в гуманитарной сфере ЕС, опираясь на нормы международного права, в целом действует успешно, то регулирующие механизмы в охранительной сфере, по крайней мере в том, что касается борьбы с нелегальной иммиграцией, находятся в стадии становления.
Наиболее впечатляющим примером неспособности властей государств-членов ЕС решить проблему нелегальной иммиграции на национальном уровне может служить судьба небольшого средневекового итальянского города Прато в Тоскане. На 190 тыс. местного населения приходится почти 40 тыс. иммигрантов, 2/3 из которых являются нелегалами. В абсолютном большинстве это граждане КНР. Они прибывают сюда из России и балканских стран, уничтожив свои паспорта или передав их местным мафиозным группировкам, которые помогают им обосноваться в Италии. Ныне местный бизнес и традиционное для города текстильное производство высшего качества находятся по преимуществу в руках китайцев, включая и нелегально проживающих в городе. Они переводят на родину более 1 млн евро
тана специальная система «SIS II» — Регламент № 1987/2006 (O.J. 2006. L. 381/4), а также рамочное решение Совета № 2007/533/JI (O.J. 2007. L. 205/63). «SIS» одновременно служит инструментом борьбы с терроризмом, угроза которого исходит прежде всего от нелегальных мигрантов из третьих стран. В связи с этим следует отметить и Соглашение о сотрудничестве (полиций) по борьбе против терроризма, трансграничной преступности и нелегальной иммиграции, заключенное 27 мая 2005 г. в г. Прюм (Германия) между Бельгией, Германией, Испанией, Францией, Люксембургом, Голландией, Австрией. Ныне в соглашении участвует 12 государств-членов (с 2007 по 2009 г. к нему присоединились Финляндия, Словения, Венгрия, Эстония, Румыния). В литературе соглашение называют «Шенген III». Оно направлено на обмен информацией между государствами-членами в указанных областях. Частично инкорпорировано в право ЕС — решения Совета № 2008/615 JHA (O.J. 2008. L. 210/1) и 2008/616 JHA (O.J. 2008. L. 210/12). В случае конфликта норм соглашения с правом ЕС примат имеет последнее (ст. 47 соглашения). Интерес может представить и Решение Совета № 2004/573 (O.J. 2004. L. 261/28) об организации совместных авиарейсов для выдворения с территории двух или более государств-членов граждан третьих стран, подлежащих экстрадиции по индивидуальным судебным приказам.
39 См.: Регламент № 377/2004 // O.J. 2004. L. 64/1.
40 См. подр.: Common Market Law Review. 2010. № 4. Р. 1089 ff.
ежедневно(!), но не инвестируют в итальянскую экономику. Более того, по мнению властей, растет влияние китайской организованной преступности, включая не только контрабанду, но и торговлю людьми, проституцию и отмывание денег. Даже облик некоторых центральных улиц города начинает приобретать китайские очертания. Многие полагают, что китайское правительство согласно своим стратегическим планам создало в Прато оплот для своего экономического наступления на Европу. Попытки решить проблему нелегальной китайской иммиграции в Прато на местном и национальном уровнях до сих пор были безуспешными. Не удалось заключить и двустороннего договора о высылке нелегальных иммигрантов. Дело зашло так далеко, что посол Китая в Италии вынужден был признать потенциальную опасность нелегальной иммиграции из КНР для развития международных связей его страны с ЕС: «Вопрос Прато — уникальный и специфический. Он не должен оказать отрицательного влияния на сотрудничество между нашими странами»41.
41 См.: Шетайопа! НегаЫ ТпЬипе. 2010. 14.09.
