CC BY
88
РАЗДЕЛ VI. РОССИЯ И МИР В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ
В.А. Волох
МЕЖГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ И ФОРМИРОВАНИЕ ЕДИНЫХ ПОДХОДОВ К РЕГУЛИРОВАНИЮ МИГРАЦИИ
НАСЕЛЕНИЯ
Аннотация. В статье «Межгосударственная региональная интеграция и формирование единых подходов к регулированию миграции населения» автор анализирует практику регулирования миграции населения интеграционные объединениях, с учетом активизации внешних миграционных процессов на территории стран Европейского Союза.
Ключевые слова. Миграция, интеграция, Европейский союз, Шенгенское соглашение, регулирование.
Современная ситуация характеризуется в значительной мере ростом взаимных связей различных государств, развитие интеграционных процессов, обусловленная прежде всего процессами глобализации, в той или иной мере, охвативших все сферы общественной жизни различных государств и народов мира. Так, например, в 1950 г. в Западной Европе было создано Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), в 1957 г. - Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), а в 1959 г. - Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ). В 1960-е и 1970-е годы возникли многочисленные группировки, в развивающихся государствах Азии, Африки и Латинской Америки. В 1980-1990-х годах сформировалась Североамериканская ассоциация свободной торговли (НАФТА), Общий рынок стран Южного Конуса (Меркосур) [2]. На постсоветском пространстве тоже сформировался ряд интеграционных объединений, как с участием России, так и ряда других, участником, которых Российская Федерация не является, как, например:
- интеграционные объединения с участием Российской Федерации - СНГ, Союз России-Беларуси, Таможенный союз, ЕврАзЭС;
- интеграционные объединения без участия Российской Федерации - союз Грузии, Украины, Азербайджан и Молдовы (ГУУАМ), Центрально-Азиатское экономическое сообщество.
В настоящее время международные экономические интеграционные объединения имеются во всех регионах мира, в состав которых входят государства с разным социально-экономическим строем и уровнем развития. На начало XX века, по данным Секретариата Всемирной торговой организации, в мире их насчитывалось более 215 [5]. Представляется логичным подробнее уточнить сущность и движущие силы этих процессов.
Межгосударственная региональная интеграция представляет собой модель сознательного и активного участия группы стран в процессе глобальной стратификации мира [1]. Главная цель региональной интеграции состоит в создании условий для объединения государств в сферах, наиболее важных для данного этапа глобализации. В тоже время каждое государство стремиться обеспечить для себя максимально благоприятную стратегическую перспективу.
Для достижения названной выше цели интеграция ставит и решает конкретные задачи, из которых в рамках современного мирового опыта выделяются три наиболее важные:
© Волох В.А., 2013
1) укрепление позиций группировки в мире;
2) политическая стабильность внутри региона;
3) развитие экономики и рост благосостояния.
Термин «интеграция» происходит от латинского корня «Ше§у», что значит «целый», т.е. интеграция предполагает образование новой общности. Научный коллектив кафедры европейской интеграции МГИМО [4, с.15-17] выделяет семь основных признаков региональной интеграции.
- Региональная интеграция является игрой с положительной суммой. Она выгодна как каждому участнику и в целом объединению. Объединившись, государства-члены получают преимущества, которых они не смогли бы добиться в одиночку (так называемый синергетический эффект).
- Региональное объединение выделяется из остального мира и обосабливается от него. Обычно либерализация потоков товаров, капиталов, услуг и людей внутри интеграционной группировки сочетается с намеренной или невольной дискриминацией аутсайдеров.
- Региональная интеграция - сознательный и добровольный процесс. Усиление взаимозависимости государств без участия правительств не является интеграцией. Отечественный исследователь Ю.В. Шишков называет это интегрированием. Интегрирование может быть как предпосылкой, так и следствием региональной интеграции. Поскольку интеграция - дело сугубо добровольное для ее участников, то объединение территорий и создание империй нельзя рассматривать как интеграцию.
- Интеграция охватывает внутреннюю и внешнюю политику государств-членов. Например, в ЕС действуют общие правила конкуренции и принципы государственной бюджетной политики; существует гражданство ЕС. В отличие от региональных группировок международные организации регулируют в основном трансграничные процессы (на юридическом языке - отношения, осложненные международным элементом).
- Региональная интеграция охватывает многие сферы общественной ^жизни. экономику, политику, право, экологию, миграцию рабочей силы, науку и технику, образование и т.д. Международные же организации (за исключением региональных) обычно действуют в одной сфере.
Региональная группировка, как правило, имеет общие органы и нормативную базу. Такие органы могут действовать на основе межправительственного сотрудничества, в рамках которого решения принимаются представителями государств-членов на основе консенсуса. В наиболее продвинутых интеграционных группировках делегируются наднациональным органам часть государственного суверенитета.
- Региональная интеграция базируется на представлении об общей будущей судьбе ее участников. Такое представление обычно (но не обязательно) опирается на общую историю и культуру. Концепция будущей общей судьбы предполагает, что члены объединения имеют постоянные обязательства в отношении друг друга.
Региональная интеграция развитых стран характеризуется более высоким, качественно новым уровнем интернационализации их политической, хозяйственной, научной, культурной жизни. Новизна такой интернационализации, заключается в том, что в интеграционном процессе взаимные действия национальных хозяйств, культур, политических, правовых и управленческих структур совершенствуются и в определенной мере объединяются. Это объективный процесс устойчивых, всесторонних связей между национальными хозяйствами нескольких государств с однотипным социально-экономическим строем.
Разделения международного труда, увеличение международной торговли товарами и услугами, интернациональное перемещение капиталов, создание новых
производств, производственная и научно-технической кооперация, совместное управление обуславливает процесс международной интеграции. Международная интеграция существенно способствует дальнейшему прогрессу.
Наиболее распространенное определение «интеграция» трактует её как постепенное сращивание национальных рынков и формирование на этой основе целостного хозяйственного комплекса, а затем и политического союза.
Большинство других определений вытекают из различных теоретических моделей интеграции, таких как федерализм, неофункционализм, теория коммуникаций, межправительственный подход.
Сторонники федерализма полагают, что интеграция должна вести к созданию сверхгосударства, и поэтому определяют ее как объединение с наднациональными органами управления. Главным признаком интеграции они считают наличие наднациональных органов, которым государства-участники передают часть национального суверенитета.
Интеграция от других мировых хозяйственных процессов отличается межгосударственным регулированием экономической взаимной зависимости; созданием регионального управленческого комплекса; освобождением движения капиталов, товаров, услуг и рабочей силы от национальных препятствий; формированием единого внутреннего рынка; ростом производительности труда и уровня жизни в государствах объединения.
Важной особенностью современного периода является распространение межгосударственных соглашений о свободном движении рабочей силы в интеграционных объединениях стран мира, как например:
- между членами Скандинавского сообщества в отношении квалифицированной и неквалифицированной рабочей силы;
- между Австралией и Новой Зеландией в рамках Торгового соглашения о более тесных экономических связях (СЕРТА);
- между Канадой и США в отношении квалифицированной рабочей силы в рамках НАФТА (и Мексикой с 2004 г.);
- между государствами-членами Андского сообщества наций;
- между странами-членами Центрально-африканского экономического и валютного союза (ЦАЭВС) и странами-членами Западно-африканского валютного и экономического союза (ЗАВЭС);
- между странами Карибского бассейна в отношении квалифицированной и неквалифицированной рабочей силы в рамках КАРИКОМ [3].
Анализ источников, посвященных межгосударственной интеграции позволяет сделать вывод о том, что политические, экономические, научно-технические, военные, социальные, культурные и другие аспекты жизни общества в интеграционном процессе тесно связаны.
На нынешнем этапе важнейшими из них являются, несомненно, экономические и политические аспекты. Во всех случаях региональная интеграция представляет собой органическое единство экономики и политики, т. к. политическое взаимодействие между национальными государственными институтами и общественными организациями по различным аспектам процесса региональной интеграции неизбежно. На наш взгляд, экономическая и политическая стороны этого двуединого процесса неотделимы друг от друга.
В целях теоретического анализа можно расчленить этот двуединый процесс на его составляющие - экономическую и политическую интеграцию. Без этого трудно понять внутреннюю структуру данного процесса и механизма его развития. Политическая интеграция отличается от экономической более глубоким, многосторонним сотрудничеством государств-участников на постоянной основе. При политической интеграции существуют специфические институциональные и
организационные формы повседневного взаимодействия. Современные межгосударственные интеграционные объединения в целом являются в основном региональными и различаются по объемам процессов.
Следует отметить, что интеграционные процессы в Европе после Второй мировой войны были инициированы политическими решениями, принятыми главами ведущих государств континента.
В настоящее время на территорию государств Европейского Союза (в основном Англии, Италии, Франции и ФРГ) только с разрешения властей ежегодно прибывает около 2 млн. иностранцев, что превышает масштабы легальной миграции в США, составляющие 700-800 тыс. человек в год. Если в 1950-е гг. численность пришлого населения в Западной Европе составляла около 5 млн. человек, то к началу XXI в. численность мигрантов, по данным экспертов Центра европейской политики в Брюсселе (СЕРБ), увеличилась до 18 млн. человек.
Активизация внешних миграционных процессов на территории стран Европейского Союза, обусловила необходимость выработки и принятия соответствующей миграционной политики, учитывающей соблюдение законных прав и свобод самих мигрантов, а также сохранение своих национальных интересов.
Сегодня Европейский союз является одним из крупнейших регионов приема мигрантов, совмещающий все формы интеграции с проведением общей экономической и валютно-финансовой политики. Именно поэтому представляется целесообразным более подробно рассмотреть опыт ЕС в части формирования и реализации миграционной политики странами-участницами данного интеграционного объединения. Научная актуальность такого подхода в значительной мере объясняется недостаточностью комплексного анализа миграционной политики Евросоюза в российской науке. Поскольку Российская Федерация, будучи европейским государством, пока не имеет соответствующего опыта управления международными миграционными потоками, представляется целесообразным изучить его более детально.
С расширением процессов глобализации и интеграции в Европе стали существенно увеличиваться иммиграционные потоки в государства, ранее считавшимися эмиграционными. И как следствие в этих странах стали возникать проблемы, связанные с принятием, размещением и адаптацией большого числа иммигрантов. Кроме того, процесс интеграции стран Европы, нацеленный на создание тесного союза европейских народов, стал фактором активизации миграционного обмена между населением западноевропейских стран. В связи с этим необходимо проанализировать международно-правовые акты, касающиеся внешних миграционных процессов, принятые европейскими странами в процессе интеграции.
Исследуя права человека в сфере миграция населения, необходимо рассмотреть право человека свободно переезжать и выбирать своё место жительства; право выезжать из страны, в т.ч. своей собственной и обратно возвращаться; право искать и пользоваться убежищем в других государствах. Поэтому все международно-правовые документы, регулирующие миграционные процессы, прежде всего, исходят из норм международных соглашений, гарантирующих указанные права, получивших закрепленные в ряде международно-правовых соглашениях универсального характера. Как, например: во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Пакте о гражданских и политических правах 1966 г., Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1966 г., а также данные права получили развитие в ряде международно-правовых соглашений регионального характера, в частности в Протоколе №4, принятом 16 сентября 1963 г. к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
Для реализации положений Конвенции 1950 г. были созданы:
1. Европейская комиссия по правам человека;
2. Европейский суд по правам человека.
Оценивая значимость Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., следует отметить, что этот документ принимался не в рамках ЕС, а под эгидой Совета Европы. Однако положения данной Конвенции представляют собой отражение всех основных гуманитарных норм и принципов международного права и являются императивными для стран-членов ЕС. В соответствии со ст. 6 Амстердамского договора государства ЕС обязались соблюдать основные права человека, гарантированные Европейской конвенцией 1950 г.
Право человека на свободу передвижения получило дальнейшее развитие во многих соглашениях, принятых европейскими государствами-членами Европейского Союза. При этом в условиях проведения западноевропейскими странами целенаправленной политики, сконцентрированной на идее создания общего рынка, экономического и валютного союза, в большинстве соглашений акцент делается на регулирование вопросов, связанных с миграцией граждан государств-членов ЕС. Так, в Маастрихтском договоре о Европейском Союзе 1992 г. государства-участники подтвердили свою цель способствовать свободному передвижению лиц в пределах Союза. Более того, Маастрихтский договор установил союзное гражданство, но не отменил институт гражданства государства-члена ЕС. Также в согласно статье 8 данного договора «европейское гражданство дополняет, но не заменяет национальное гражданство» [7].
При анализе содержания Маастрихтского договора выявлено, что государства-члены ЕС, проводя политику стимулирования свободного передвижения своих граждан в пределах Союза, одновременно ужесточают иммиграционную политику в отношении мигрантов - выходцев из других государств.
Государства-члены ЕС сотрудничают в вопросах, представляющих «общий интерес»:
1) политика предоставления убежища;
2) правила, регулирующие пересечение лицами внешних границ государств-членов и осуществление соответствующего контроля;
3) иммиграционная политика и политика в отношении граждан других государств;
4) условия въезда и передвижения граждан других государств по территории государств-членов;
5) условия проживания граждан других государств на территории государств-членов, включая воссоединение семей и получение работы по найму;
6) борьба с незаконной иммиграцией, проживанием и работой граждан других государств на территории государств-членов.
Положения по урегулированию визовой политики и предоставлению убежища в ЕС включены в Амстердамский договор.
Необходимо отметить, что о сотрудничестве, направленном на отмену внутреннего пограничного контроля и усиление внешнего контроля, некоторые западноевропейские страны договорились, подписав 14 июля 1985 г. в Шенгене (Люксембург) Соглашение о постепенной отмене контроля на общих границах (далее -Шенгенское соглашение*) [6]. Первоначально под документами поставили свои под-писи представители правительств пяти стран: Бельгии, Люксембурга, Нидерландов, ФРГ и Франции.
После вступления соглашения в силу (26 марта 1995 г.), мигрировать по Европе стало значительно проще. По условиям договора страны-участницы отменили паспортный контроль при пересечении границ внутри зоны. В 2011 г. в число участников Шенгенского соглашения вошли двадцать пять европейских стран:
* В развитие Шенгенского соглашения 1985 г. 19 июня 1990 г. была принята Конвенция о порядке его вступления в силу и применения.
Австрия, Бельгия, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Исландия, Испания, Италия, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды (Голландия), Норвегия, Польша, Португалия, Словакия, Словения, Финляндия, Франция, Чехия, Швейцария, Швеция, Эстония*.
Список Шенгенских стран дополняют также Великобритания, Ирландия, Болгария, Кипр и Румыния. Однако Великобритания и Ирландия - это не страны зоны, они подписали Шенгенское соглашение, но не отменили паспортный контроль. Что касается последних трёх стран (Болгарии, Кипра и Румынии), они пока что тоже не входят в страны Шенгенской зоны, так как только рассматривают возможность отмены паспортного контроля при пересечении границ этих государств. Таким образом, граждане других государств, получив визу в одну из стран, входящих в список Шенгенских государств, могут посещать все страны зоны на основании такой визы. Свободно въезжать во все государства Шенгенского соглашения могут граждане любого государства этой зоны, имеющие визу любой страны, подписавшей соглашение, а также граждане других государств, имеющих договор о безвизовом режиме с любой страной, входящей в Шенгенское соглашение.
Для граждан стран, не входящих в Шенгенское соглашение, установлены некоторые ограничения. Например, въезд в государства зоны необходимо осуществлять через государство, выдавшее визу, а запрашивать визу следует у страны договора, которая станет основным местом пребывания.
Вступить в Шенгенское пространство могут только страны ЕС. Однако этот принцип не означает, что Шенгенская группа не может заключать отдельные соглашения о безвизовом сообщении с другими государствами.
Страны Центральной, Восточной и Южной Европы - кандидаты на вступление в Шенгенскую зону (буферные страны) предприняли меры по приведению законодательных структур и правовых актов, регулирующих миграцию населения в соответствии с требованиями Евросоюза. Государства Шенгенской зоны и кандидаты на присоединение к ней в своей миграционной политике придерживаются таких основных направлений как:
- усиление пограничного контроля;
- предотвращения нелегальной миграции;
- борьба с нелегальной занятостью, в том числе применение санкции к работодателям, использующих труд нелегальных трудовых мигрантов;
- кооперация между принимающими и буферными странами;
- усиление визового режима между буферными странами и странами исхода;
- разработка системы предоставление убежища для беженцев.
Государства-участники договорились принимать необходимые меры для
облегчения передвижения граждан государств-членов Сообществ, проживающих в населенных пунктах, расположенных вблизи общих границ.
Для укрепления внешних границ, в целях обеспечения защиты своей территории от незаконной иммиграции и деятельности, которая может нанести ущерб государственной безопасности государства-участники обязаны:
- укреплять сотрудничество между таможенными и полицейскими властями своих стран, в частности, расширять систему обмена информацией между ними;
- согласовывать визовую политику и условия въезда на их территорию;
- согласовывать свои правила, регулирующие определенные аспекты законодательства об иностранцах, в отношении граждан третьих стран.
В целях наиболее эффективного сотрудничества в ЕС создана Шенгенская единая информационная система, позволяющая пограничной полиции выявлять и не
* Все Шенгенские страны, кроме Исландии, Норвегии и Швейцарии, являются членами Европейского союза.
пропускать на свою территорию лиц, въезд которых запрещен по законодательству какого-либо государства, участника- Конвенции.
Данная информационная система представляет собой базу данных, которая используется всеми государствами-членами Шенгенского соглашения и в которой сведены вместе две основные категории информации:
1) данные о лицах, находящихся в розыске или под наблюдением;
2) сведения о пропавших автомашинах или предметах.
Деятельность стран Шенгенской группы координирует Исполнительный комитет. Регулярно проводятся совещания представителей государств-участников Соглашений, на которых рассматриваются вопросы, касающиеся её расширения, а также проблемы международной преступности, использующей открытость границ этих стран.
В Конвенции 1990 г. также содержатся единые меры иммиграционного контроля в отношении граждан третьих стран. Так, государства-участники договорились о проведении тщательных проверок граждан третьих стран как при въезде на их территорию, так и при выезде.
Дублинская конвенция 1990 г., установила правила предоставления убежища. Амстердамским договором 1997 г. предусмотрена передача вопросов убежища и миграции в компетенцию Европейского сообщества.
Следует отметить, что в конце 1990-х гг. начался новый этап миграционной политики западноевропейских стран - переход от этнической модели к эмигрантской модели. Это повлекло существенные изменения в законодательной политике западноевропейских стран в сфере миграции населения. Эти изменения выразилось в отходе от моноэтнической модели государственного устройства и внедрение элементов иммигрантской модели государства. Были приняты интеграционные программы, предусматривающие участие иностранцев в социальной жизни принимающих их государств. Начиная с 1998 г., западноевропейские страны постепенно стали государствами иммиграции со всеми вытекающими политическими, экономическими и социальными последствиями.
Подводя итог, отметим, что в целом все меры, регулирующие миграционные процессы, направлены на гармонизацию миграционной политики государств-членов ЕС.
Литература
1. Буторина О.В. Интеграция в стиле фанк // Россия в глобальной политике. -2007. - №5. - Сентябрь-Октябрь.
2. Буторина О.В. Понятие региональной интеграции: новые подходы // Космополис. - 2005. - №3(13).
3. Глущенко Г.И. Влияние международной трудовой миграции на развитие мирового и национального хозяйства. - М.: ИИЦ Статистика России, 2006.
4. Европейская интеграция: учебник / под ред. О.В. Буториной. - М.: Деловая литература, 2011.
5. Международная миграция населения: Россия и современный мир. - М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, 2007. - Вып. 20.
6. Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. - М.: Международная организация по миграции, 1994.
7. The European Convention, Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe, Brüssels, 18 July 2003 [Электр. ресурс]: www.europa.eu.int.
