CC BY
512
УПРАВЛЕНИЕ ЧЕЛОВЕЧЕСКИМИ РЕСУРСАМИ
УДК 314.7
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
В статье рассматривается история формирования нормативно-правовой базы регулирования международной миграции на глобальном уровне. Проанализирован феномен двойственного характера миграционной политики на глобальном, региональном и национальном уровнях, обусловленный несовпадением интересов различных акторов системы международных отношений. Приводятся рекомендации по совершенствованию государственной политики в области регулирования миграционных процессов.
Ключевые слова: глобализация, международная миграция населения, миграционная политики, двойственный ха- И.А. АлешКОВСКИй рактер миграционной политики.
Глобализационные процессы в сочетании со стремительными переменами в глобальных политических и экономических системах способствовали резкой интенсификации международных миграционных потоков во второй половине XX века и привели к формированию принципиально новой миграционной ситуации в мире. Так, общая численность «классических» международных мигрантов в мире за последние полвека увеличилась более чем в три раза (с 75,46 млн человек в 1960 году до 232 млн человек в 2013 году), а иностранные граждане стали неотъемлемой частью жизни всех стран мира [20].
Превращение миграционных потоков в глобальное явление, оказывающее воздействие на все стороны жизни мирового сообщества, обусловили значительное увеличение интереса к проблемам международной миграции со стороны ученых, государственных и политических деятелей, международных общественных организаций, широких слоев общественности. В свою очередь, появилась потребность в совершенствовании инструментов регулирования миграционных процессов на национальном и региональном уровнях, формировании миграционной политики на глобальном уровне, которая представляет собой систему международных договоров, соглашений и других двусторонних и многосторонних нормативноправовых актов по регулированию межгосударственных
© Алешковский И.А., 2015
119
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
территориальных перемещений населения, преследующую социальные, экономические, демографические, геополитические и другие цели [1].
Проведенный нами анализ показал, что одной из характерных особенностей сложившейся системы мер в области регулирования межгосударственных территориальных перемещений населения стал ее двойственный характер [1, 3, 4, 6, 9, 11, 12, 14, 15].
При этом на современном этапе двойственный характер политики в области регулирования международной миграции отчетливо проявляется на трех уровнях:
на глобальном (мировом) уровне как результат противоречий между интересами различных акторов системы международных отношений (развитых и развивающихся стран, международных организаций и отдельных государств);
на региональном и межгосударственном уровне как существование противодействующих тенденций либерализации миграционных режимов внутри интеграционных объединений и одновременного ужесточения миграционной политики по отношению к гражданам третьих стран;
на национальном уровне (на уровне отдельных государств) как противоречие между социально-демографическими и экономическими интересами, с одной стороны, и соображениями национальной безопасности — с другой стороны.
Глобальный (мировой) уровень миграционной политики
Основу нормативной базы по вопросам регулирования миграционных процессов на межгосударственном уровне составляют международные договоры, соглашения, рекомендации и другие нормативно-правовые акты, которые принимаются на различных заседаниях и конференциях, проводимых под эгидой ведущих международных организаций, прежде всего Организации Объединенных Наций и ее подразделений (ЮНФПА, ЮНКТАД, УВКБ ООН), Международной организации по миграции и Международной организации по труду.
Среди глобальных конференций особое место принадлежит Всемирным конференциям ООН, имеющим межправительственный статус. Всего было проведено пять таких конференций: три по вопросам народонаселения и развития (в 1974 году — в Бухаресте, в 1984 году — в Мехико и в 1994 году — в Каире), на которых были приняты два основополагающих документа, содержащих концептуальные подходы и механизмы к реализации миграционной политики: Всемирный план действий в области народонаселения (1974) и Программа действий в области народонаселения и развития (1994).
Во Всемирном плане действий в области народонаселения, в частности, указывается, что «для некоторых стран международная миграция может стать, при определенных обстоятельствах, инструментом демографической политики. По крайней мере два типа международной
120
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
миграции представляют значительный интерес для многих стран в мире: миграции трудящихся-мигрантов с низкой квалификацией и миграции квалифицированных рабочих и специалистов. Перемещения неквалифицированных мигрантов часто являются многочисленными и поднимают такие вопросы, как справедливое и надлежащее отношение в странах иммиграции, разрушение семейных связей и другие социально-экономические вопросы как в странах эмиграции, так и в странах иммиграции. Миграция квалифицированных рабочих и специалистов приводит к «утечке умов», в основном, из развивающихся стран в развитые страны, что в настоящее время становится предметом значительного беспокойства во многих странах мира и международного сообщества в целом. Количество документов по этой проблематике и возрастающий интерес международных организаций отражают международную осведомленность по этим вопросам» [19].
В числе рекомендаций в области регулирования международной миграции во Всемирном плане действий в области народонаселения содержатся следующие [10, с. 24—26]:
— правительства и международные организации должны, прежде всего, облегчать добровольные межгосударственные миграции;
— правительствам, которые рассматривают международную миграцию важной для их развития в краткосрочной или долгосрочной перспективе, рекомендуется проводить двусторонние или многосторонние консультации с целью гармонизации их политики в области международной миграции;
— проблемы беженцев и вынужденно перемещенных лиц, в том числе их право на возвращение домой и право на имущество, должны быть урегулированы в соответствии с принципами Устава ООН, со Всеобщей декларацией прав человека и с другими международными документами;
— страны, которые сталкиваются с оттоком трудящихся-мигрантов и желают сохранить оставшихся работников и способствовать возвращению работников, должны прилагать усилия для создания благоприятных возможностей для трудоустройства на национальном уровне;
— страны, принимающие мигрантов, должны обеспечить надлежащее медицинское обслуживание и услуги социального обеспечения для мигрантов и членов их семей, должны гарантировать их физическую безопасность;
— в отношении трудящихся-мигрантов правительствам следует принять меры по предотвращению дискриминация на рынке труда и в обществе, защите прав человека и борьбе с предрассудками в их отношении, устранению препятствий на пути воссоединения их семей;
— правительства принимающих стран должны способствовать постоянным мигрантам сохранять свое культурное наследие, в том числе за счет использования их родного языка;
— законы, направленные на ограничение нелегальной иммиграции, должны относиться не только к нелегальным мигрантам, но и тем, кто
121
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
стимулирует или содействует их незаконным действиям, а также должны учитывать международное право и основные права человека;
— правительствам следует иметь в виду гуманитарные соображения в отношении нелегальных мигрантов;
— необходимо принять меры по разработке национальной и международной политики, направленной на предотвращение «утечки умов»;
— развивающимся странам, страдающим от значительной эмиграции квалифицированных рабочих и специалистов, следует предпринять обширные образовательные программы кадрового планирования и инвестиций в научно-технические программы;
— необходимо принять меры для стимулирования возвращения ученых и квалифицированных кадров для конкретных вакансий;
— в странах, где иммиграция имеет долгосрочный характер, предлагается изучить возможности расширения национальных гражданских прав на иммигрантов;
— странам с большим числом трудящихся-мигрантов настоятельно рекомендуется заключить двусторонние или многосторонние соглашения, которые бы регулировали миграцию, вопросы защиты и помощи трудя-щимся-мигрантам, защищали интересы затронутых миграцией стран.
На Международной конференции по народонаселению 1984 году были сформулированы общие рекомендации по разработке политики в области международной миграции.
В их числе содержались следующие рекомендации [17]:
— политика в области международной миграции должна уважать основные права и свободы человека;
— принимающие страны должны реализовать меры для защиты основных прав человека для всех мигрантов на их территории, обеспечить уважение к их культурной идентичности;
— должны быть приняты меры в целях содействия взаимной интеграции иммигрантов и населения принимающих стран;
— правительствам принимающих стран следует учитывать не только экономические и социальные интересы собственных стран, но и вопросы благополучия мигрантов и их семей, а также демографические последствия миграции;
— правительства стран эмиграции, затронутые продолжающимся оттоком квалифицированных рабочих и специалистов, должны стремиться сохранять таких работников, а также стимулировать их возвращение, в том числе путем развития благоприятной экономической среды и расширения возможностей трудоустройства;
— правительства принимающих стран должны работать в направлении распространения на зарегистрированных трудящихся-мигрантов и сопровождающих членов их семей основных прав, аналогичных правам граждан их стран, в том числе условий трудоустройства, социального обеспечения,
122
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
участия в профсоюзах, доступа к услугам здравоохранения, образования и другим социальным услугам;
— правительствам принимающих стран предлагается рассмотреть вопрос о принятии мер по содействию нормализации семейной жизни зарегистрированных трудящихся-мигрантов в принимающих странах через воссоединение семей;
— правительства стран происхождения и принимающих стран должны провести информационно-просветительские мероприятия с целью повышения осведомленности мигрантов относительно их правового положения и прав, обеспечить реалистичную оценку положения мигрантов, в том числе о наличии рабочих мест;
— принимающие страны должны признать право мигрантов на объединение, чтобы они могли более эффективно участвовать в жизни принимающего общества, сохраняя свою культурную самобытность.
— правительствам стран происхождения и принимающих стран следует поощрять и способствовать широкому распространению информации, направленной на содействие пониманию общественностью и предотвращение любой деятельности, наносящей ущерб вкладу зарегистрированных трудящихся-мигрантов в экономическое развитие и культурный обмен;
— все меры, принятые или осуществляемые странами отправления и прибытия, чтобы уменьшить незаконный въезд, пребывание или трудоустройство нелегальных мигрантов (включая амнистии, другие программы регулирования, пограничный контроль и депортации), должны уважать основные права человека;
— при разработке законов и нормативных актов, направленных на ограничение нелегальной миграции, чтобы быть эффективными, содержащиеся в них меры должны распространяться не только на нелегальных мигрантов, но и на тех лиц, которые стимулируют и содействуют нелегальной миграции;
— правительства и международные организации должны стремиться найти долгосрочные решения проблем, связанных с беженцами и перемещением беженцев, и работать в направлении устранения причин этих проблем;
— основные права и свободы человека должны быть гарантированы для беженцев и членов их семей, должна быть оказана помощь в развитии возможностей для возвращения к нормальному и продуктивному образу жизни.
В Программе действий в области народонаселения и развития, принятой в 1994 году и рассчитанной на двадцать лет, международной миграции посвящена отдельная X глава. В ней, в частности, указывается, что эффективная политика в области международной миграции должна строиться с учетом ограниченных экономических возможностей принимающей страны, влияния миграции на принимающее общество и ее воздействия на страны происхождения.
123
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
Среди рекомендаций в области миграционной политики в Программе действий в области народонаселения и развития 1994 года были предложены, в частности, следующие [8]:
— правительствам принимающих стран предлагается рассмотреть возможность использования определенных форм временной миграции, таких как краткосрочная миграция и миграция, связанная с осуществлением проектов, в целях повышения квалификации граждан стран происхождения, особенно развивающихся стран и стран с переходной экономикой;
— правительствам рекомендуется обмениваться информацией о своей политике в области международной миграции и правилах, регулирующих въезд и пребывание мигрантов на их территории;
— правительствам предлагается рассмотреть возможность ратификации Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигран-тов и членов их семей (коммент. 1)
— правительствам принимающих стран рекомендуется рассмотреть возможность распространения на зарегистрированных мигрантов, которые удовлетворяют соответствующим требованиям относительно сроков пребывания, и на членов их семей, находящихся в принимающей стране на законных основаниях, одинакового по сравнению со своими гражданами обращения в плане осуществления основных прав человека, принять соответствующие меры, с тем чтобы избежать любых форм дискриминации в отношении мигрантов;
— правительства принимающих стран должны обеспечивать защиту мигрантов и членов их семей;
— правительствам как принимающих стран, так и стран происхождения следует принимать эффективные санкции против лиц, организующих незарегистрированную миграцию, эксплуатирующих незарегистрированных мигрантов или занимающихся торговлей незарегистрированными мигрантами;
— правительства при поддержке соответствующих международных организаций должны препятствовать распространению незарегистрированной миграции путем ознакомления потенциальных мигрантов с юридическими условиями въезда, пребывания и обеспечения занятости в принимающих странах посредством информационной деятельности в странах происхождения;
— правительствам стран происхождения и принимающих стран следует искать удовлетворительное и долгосрочное решение проблем, порождаемых незарегистрированной миграцией, путем проведения двусторонних или многосторонних переговоров, в том числе относительно заключения соглашений о реадмиссии;
— к правительствам обращается настоятельный призыв соблюдать нормы международного права применительно к беженцам.
Таким образом, предложенные на Всемирных конференциях по народонаселению рекомендации отражают тот факт, что международная
124
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
миграция может способствовать формированию нового международного экономического порядка, и признают, что необходимым условием для реализации положительного вклада миграции в развитие принимающих стран является эффективная защита основных прав и свобод человека для всех мигрантов без дискриминации по признаку расы, культуры, религии или пола.
Рекомендации по совершенствованию системы управления процессами международной миграции содержатся и в решениях других всемирных конференций и саммитов, в том числе Всемирных конференций ООН по вопросам окружающей среды и развития (Рио-де-Жанейро, 1992 год; Йоханнесбург; 2002 год); Международной конференции по правам человека (Вена, 1993 год); Всемирного саммита по вопросам социального развития (Копенгаген, 1995 год); IV Международной конференции по проблемам женщин (Пекин, 1995 год), Всемирной конференции по проблемам расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и нетерпимости (Дурбан, 2001 год); Всемирного саммита (Нью-Йорк, 2005 год).
Еще одним важным мероприятием межправительственного характера является Бернская инициатива (2001 год), в рамках которой была выработана Международная программа регулирования миграционных процессов.
Особого упоминания заслуживают итоговые рекомендации по совершенствованию регулирования международной миграции на национальном, региональном и глобальном уровнях, подготовленные в 2003—2005 годах под эгидой Глобальной комиссии по вопросам международной миграции [14, с. 87—121].
Опубликованный Департаментом по экономическим и социальным вопросам Секретариата ООН в 2006 году «Сборник рекомендаций по вопросам международной миграции и развития» ("Compendium of Recommendations on International Migration and Development") характеризует, в какой степени принятые документы способны служить ориентиром для правительств с точки зрения содействия выработке совместных инициатив в области управления международной миграцией [14].
В сентябре 2006 года в Нью-Йорке прошел первый Диалог на высшем уровне по вопросам международной миграции и развития, в ходе которого были рассмотрены многоплановые аспекты международной миграции и развития, включая обмен опытом и информацией о передовой практике в отношении возможных путей максимального увеличения связанных с международной миграцией выгод и уменьшения ее негативных последствий. По итогам Диалога было принято решение продолжить глобальное обсуждения проблем международной миграции и развития и создать Глобальный форум по проблемам международной миграции и развития (Global Forum on Migration and Development) в качестве места систематического и всеобъемлющего обсуждения проблем, связанных с международной миграцией и развитием.
125
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
В 2007—2014 годах прошло семь совещаний в рамках Глобального форума по проблемам международной миграции и развития (Бельгия — 2007 год, Филиппины — 2008 год, Греция — 2009 год, Мексика — 2010 год, Швейцария — 2011 год, Маврикий — 2012 год; Швеция — 2014 год), в которых приняли участие представители более 160 государств — членов ООН и более 45 международных организаций. В 2015 году мероприятия Глобального форума пройдут в Турции.
Мероприятия Глобального форума позволяют обеспечить неформальное обсуждение специалистами и лицами, ответственными за принятие решений, актуальных вопросов совершенствования миграционной политики в интересах развития; обмен передовым опытом в этой области; выявить имеющиеся проблемы в регулировании миграционных процессов на национальном, региональном и международном уровнях; обсудить возможности для установления партнерских отношений и сотрудничества между странами, международными организациями и диаспорами по вопросам миграции и развития.
В октябре 2013 года в Нью-Йорке состоялся второй Диалог на высшем уровне по вопросам международной миграции и развития. В принятой по итогам второго Диалога Декларации, в частности, указывается, что представители государств:
— принимают решение действовать в направлении разработки эффективной и всеохватной повестки дня по вопросам международной миграции, включающей в себя аспект развития и обеспечивающей соблюдение прав человека, за счет улучшения деятельности существующих институтов и структур, а также повышения эффективности партнерских связей со всеми заинтересованными сторонами, причастными к международной миграции и развитию, на региональном и глобальном уровнях;
— признают необходимость в таком международном сотрудничестве, которое позволяло бы целостно и всеобъемлющим образом решать проблемы неорганизованной миграции в целях обеспечения безопасной, упорядоченной и организованной миграции при полном соблюдении прав человека;
— признают усилия, прилагаемые международным сообществом по урегулированию соответствующих аспектов международной миграции и развития на основе различных инициатив как в системе Организации Объединенных Наций, так и в рамках других процессов;
— подтверждают необходимость действенного поощрения соблюдения и защиты прав человека и основных свобод всех мигрантов, особенно женщин и детей, независимо от их миграционного статуса и решения проблем международной миграции на основе международного, регионального и двустороннего сотрудничества и диалога;
— отмечают в этой связи необходимость принятия надлежащих мер по защите трудящихся женщин-мигрантов во всех секторах, в том числе жен-щин-мигрантов, работающих в качестве домашней прислуги;
126
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
— подчеркивают необходимость соблюдения и поощрения соответствующих международных трудовых норм и соблюдения прав мигрантов на работе;
— рекомендуют государствам-членам сотрудничать в разработке программ мобильности, способствующих безопасной, упорядоченной и организованной миграции, в том числе мобильности рабочей силы [11].
Таким образом, итоговые документы конференций и встреч на высшем уровне под эгидой ООН содержат основные направления действий по совершенствованию управления миграционными процессами, а также направлены на извлечение максимальной пользы из процесса миграции с точки зрения развития.
Вместе с тем анализ основных межгосударственных документов в области регулирования миграционных процессов выявил двойственный характер миграционной политики на глобальном уровне [14, 15].
Двойственность на глобальном уровне заключается, прежде всего, в том, что интересы различных акторов системы международных отношений часто входят в противоречие друг с другом. Так, например, существуют противоречия между основными странами эмиграции и странами иммиграции. Как следствие, многие подписанные на международных конференциях документы и соглашения долгие годы, вследствие их ратифи-цикации незначительным числом стран, остаются не вступившими в силу или применяются в ограниченном числе стран.
Характерным примером является ситуация с ратификацией международных конвенций, касающихся трудящихся-мигрантов и затрагивающих экономические интересы отдельных государств. Так, Конвенция Международной организации труда 1949 года № 97 «О трудящихся-мигрантах» ратифицирована до настоящего времени только 26% стран, Конвенция МОТ 1975 года № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения» — 12% стран. В свою очередь, Международная конвенция о защите прав всех тру-дящихся-мигрантов и членов их семей, принятая в 1990 году, вступила в силу только в 2003 году и ратифицирована до настоящего времени только 24% стран (таблица 1).
Завершая рассмотрение миграционной политики на глобальном уровне, подчеркнем важную особенность в отношении мирового сообщества к проблеме международной миграции: она рассматривается как функция изменяющихся политических, экономических и социальных условий и неотъемлемый элемент развития.
При этом во всех дискуссиях по вопросам миграции просматриваются три ключевые «проблемы»:
1) недостаток достоверных и полных статистических данных по миграции;
127
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
Таблица 1
Положение с ратификацией международно-правовых документов, касающихся международной миграции
Договор Год вступления в силу участники договоров на 19 апреля 2006 года участники договоров на 01 декабря 2013 года
Коли- чество стран Процентная доля стран Коли- чество стран Процентная доля стран
Конвенция МОТ 1949 года № 97 о трудящихся-мигрантах 1952 45 23 49 26
Конвенция МОТ 1975 года № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1978 19 10 23 12
Международная конвенция о защите прав всех трудящихся--мигрантов и членов их семей 1990 года 2003 34 17 47 24
Протокол 2000 года о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее 2003 97 50 157 81
Протокол 2000 года против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху 2004 89 46 137 71
Конвенция о статусе беженцев 1951 года 1954 143 73 144 75
Источник: данные ООН [14, 15].
2) комплексный характер международной миграции и отсутствие всеобъемлющей теории миграции;
3) сложная взаимосвязь между миграцией и развитием, неполное понимание совокупностей взаимосвязей между миграцией и различными факторами (экономическими, политическими, экологическими и др.).
Поиск ответа на эти проблемы необходим для выработки обоснованной миграционной политики, принятия решений по всем актуальным аспектам
128
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
взаимосвязи миграции и развития, реализации потенциала международной миграции в развитии стран происхождения, транзита и назначения.
Региональный уровень миграционной политики
Региональное сотрудничество в сфере управления международной миграцией подразделяется на официальные механизмы, действующие в рамках региональных интеграционных объединений (либерализация мобильности населения как составная часть региональной интеграции), и региональные межгосударственные соглашения (единая миграционная политика в рамках межгосударственных соглашений) (коммент. 2), а также менее формальные механизмы (например, региональные консультативные советы).
Развитие интеграционных процессов между государствами одного региона, как правило, предусматривает и определенную свободу передвижения граждан этих государств через их государственные границы, создание так называемых «прозрачных границ».
Наиболее ярким примером управления международной миграцией в рамках регионального интеграционного объединения является режим свободного перемещения граждан и рабочей силы в рамках Европейского союза. В настоящее время граждане стран — членов ЕС могут свободно передвигаться через внутренние межгосударственные границы ЕС с различными целями (в том числе, в целях найма на работу или организации предпринимательской деятельности) без ограничения продолжительности пребывания на территории другого государства — члена ЕС. Европейский союз также проводит единую политику в отношении иммиграции и предоставления убежища гражданам третьих стран, укрепляет партнерство с основными странами происхождения мигрантов, разрабатывает и принимает меры для обеспечения равного обращения с гражданами третьих стран, проживающими в странах — членах ЕС. Необходимо отметить, что принятые к настоящему времени общеевропейские нормативно-правовые акты в основном касаются правил предоставления убежища и предотвращения нелегальной иммиграции, и лишь некоторые из них рассматривают вопросы легальной иммиграции, в том числе воссоединение семей, привлечения студентов, исследователей и высококвалифицированных трудя-щихся-мигрантов.
Механизмы регулирования международной миграции, в том числе соглашения о содействии передвижению лиц или трудящихся-мигрантов, действуют и в рамках других региональных интеграционных объединений, включая Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА), Ассоциацию стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Андское сообщество, Южноамериканский общий рынок (МЕРКОСУР), Содружество Независимых Государств (СНГ), Экономическое сообщество западноафриканских государств (ЭКОВАС), Центральноафриканское экономическое и валютное сообщество (ЦАЭВС), Евразийский экономический союз и другие.
129
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
Региональные межгосударственные соглашения представляют собой официальные межгосударственные соглашения о сотрудничестве в области управления миграционными процессами. Согласно проведенному в 2005 году МОТ обследованию, 66 стран, представляющих доклады, заключили около 600 двусторонних соглашений в области регулирования международной миграции, при этом на долю десяти стран приходится около половины всех соглашений (коммент. 3). Большинство соглашений (63%) заключены между странами Европы, 11% — между Канадой и США. В основном межгосударственные соглашения касаются программ приглашения трудовых мигрантов; приема стажеров или молодых специалистов; сезонной миграции; вопросов координации материальных прав и выплат в области социального обеспечения; реадмиссии нелегальных иммигрантов; вопросов содействия безопасному и своевременному переводу денежных средств трудящихся-мигрантов.
Так, в Соглашении стран членов СНГ о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов (1994 год) указывается, что «стороны предпринимают необходимые меры с целью предотвращения трудоустройства трудящихся-мигрантов посредниками, не имеющими соответствующих разрешений компетентных органов стороны выезда на осуществление такой деятельности. Всякое лицо, способствующее тайной или незаконной иммиграции несет ответственность в соответствии с действующим законодательством Стороны трудоустройства». В Соглашении о сотрудничестве стран членов СНГ в борьбе с незаконной миграцией (1998 год) указывается, что «правительства государств участников Соглашения рассматривают сотрудничество в борьбе с незаконной миграцией как одно из важных направлений регулирования миграционных процессов».
Следует отметить, что двусторонний подход позволяет правительствам действовать более гибко, чем общие соглашения в рамках интеграционных объединений, поскольку условия каждого соглашения можно сформулировать с учетом ситуации в соответствующих странах. Однако с точки зрения регулирования миграционных потоков отслеживание хода осуществления многочисленных соглашений, содержащих различные положения, увеличивает административное бремя.
Новой формой регионального сотрудничества стали региональные консультативные советы (РКС), число которых многократно возросло с начала 1990-х годов. Одними из первых РКС стали Межправительственные консультации по вопросам политики в области убежища, беженцев и миграционной политики в Европе, Северной Америке и Австралии, которые стали проводиться с 1985 года для обсуждения вопросов предоставления убежища. В настоящее время, по данным ООН, в Европе действуют несколько таких консультативных советов, в том числе Будапештский процесс, Сёдеркёпинг, Панъевропейский диалог по управлению миграцией и др. Как правило, региональные консультативные советы
130
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
носят неофициальный характер, и их решения, несмотря на то что они получают одобрение участвующих сторон, не являются обязательными. Вместе с тем они содействуют диалогу и обмену информацией, позволяют собрать вместе официальных представителей стран происхождения, транзита и назначения мигрантов, способствуют координации и согласованности действий не только на международном, но и на национальном уровне.
Проведенный нами анализ показал, что двойственный характер миграционной политики на региональном уровне выражается в двух аспектах. Первый состоит в том, что в современном мире в условиях активно развивающихся интеграционных процессов, с одной стороны, происходит либерализация миграционной политики, появляются «прозрачные границы» в рамках региональных союзов, обеспечивается свобода перемещения населения и рабочей силы граждан стран-участниц через внутренние государственные границы этих союзов. С другой стороны, в рамках интеграционных объединений происходит унификация законодательства в области регулирования международной миграции, а также имеет место принятие все более жестких мер в отношении иммигрантов из «третьих стран», что обусловлено различными аспектами национальной безопасности (в том числе, борьба с угрозами международного терроризма, защита национального рынка труда). Так, например, в настоящее время страны участницы Шенгенского соглашения внедряют единую визовую информационную систему (ВИС), которая, в том числе предусматривает снятие отпечатков пальцев заявителей на получение визы.
Второй аспект заключается в том, что интересы и задачи интеграционного объединения в целом могут не совпадать или даже противоречить интересам его отдельных государств-членов. Например, позиция Великобритании с самого начала ее вхождения в ЕС (1973 год) имела несколько особый ограничительный характер, что затем нашло отражение в том, что она не подписала Шенгенское соглашение. В настоящее время правительство Великобритании рассматривает возможность введения ограничительных мер по отношению к мигрантам из других стран Европейского союза, а также ограничений по их пользованию социальными услугами и системой социальной защиты Великобритании. В Североамериканской зоне свободной торговли (НАФТА) между США, Канадой и Мексикой свобода передвижения граждан, в том числе трудящихся-мигрантов, обеспечивается между США и Канадой, в то время как возможности трудовой миграции мексиканских граждан в эти страны существенно ограничены.
Национальный уровень миграционной политики
На разных исторических этапах в миграционной политике государства преобладает та или другая ее составляющая (эмиграционная или иммиграционная), которая и определяет в целом ее сущность в данный период.
В специальном периодическом издании ООН по демографической политике (World Population Polices Database) содержится отдельный
131
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
информационный раздел о взглядах национальных правительств на миграцию и государственной политике в области международной миграции.
Таблица 2
Взгляды национальных правительств в отношении иммиграционной
политики, 2011 год
Регион политика в области уровня иммиграции
снижать поддерживать увеличивать без вмешательства
Мир в целом 16% 60% 11% 13%
Европа 11% 64% 25% -
Африка 19% 38% 2% 41%
Азия 30% 55% 12% 2%
Латинская Америка и Карибский бассейн 12% 79% 3% 6%
Северная Америка - 100% - -
Австралия и Океания - 94% 6%
Таблица 3
Взгляды национальных правительств в отношении эмиграционной
политики, 2011 год
Регион политика в области уровня эмиграции
снижать поддерживать увеличивать без вмешательства
Мир в целом 24% 22% 9% 45%
Европа 18% 14% - 68%
Африка 25% 15% 2% 58%
Азия 21% 29% 29% 21%
Латинская Америка и Карибский бассейн 33% 36% - 30%
Северная Америка - - - 100%
Австралия и Океания 31% 19% 31% 19%
Источник: [15].
132
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
Как видно из таблиц 2 и 3, в настоящее время только 13% суверенных государств (большая часть из которых расположена в Африке) не регулируют уровень иммиграции. Тогда как политику в отношении эмиграции не проводят 45% государств (в основном страны Африки, Европы и Северной Америки). При этом все развитые страны реализуют меры в области регулирования иммиграции, тогда как эмиграции регулирует только 20% из них.
Таким образом, в современных условиях в большинстве стран мира преобладающей становится иммиграционная политика, в рамках которой правительства проявляют большой интерес к тому, что собой представляют иммигранты, и предъявляют к въезжающим различные требования, касающиеся уровня образования, профессии, квалификации, материального состояния, возраста, семейного положения и т.п.
На последние характеристики обращается особое внимание как с учетом ситуации на национальном рынке труда и исходя из демографических соображений, так и с учетом аспектов национальной безопасности.
Стоит отметить, что наибольшие изменения, которые произошли в национальной миграционной политике с конца 1950-х годов, связаны именно с ее иммиграционной составляющей. Для государств, традиционно проводящих иммиграционную политику, суть изменений состоит в том, что принятые законы были направлены, во-первых, на поощрение иммиграции высококвалифицированных специалистов, во-вторых, на борьбу с нелегальной миграцией.
Анализ законов, принятых в последние годы и направленных на противодействие нелегальной миграции, демонстрирует двойственность политики принимающих государств: с одной стороны, политика в отношении вновь прибывающих мигрантов становится все более рестриктивной, с другой стороны, проводится политика легализации тех, кто въехал в страну раньше и нелегально трудоустроился. В развитых странах с 1980 года по 2014 год было проведено свыше 30 миграционных амнистий и свыше 10 млн нелегальных иммигрантов было амнистировано. Таким образом, фактически речь идет не об искоренении нелегальной иммиграции, а о легализации тех, кто въехал в страну раньше и нелегально трудоустроился. Так, в 2014 году Президент США Б. Обама подписал указ о реформе миграционной системы США, предполагающий легализацию свыше 5 млн нелегальных мигрантов. Необходимо отметить, что ряд экспертов высказываются против проведения такого рода кампаний, поскольку последние, по их мнению, лишь увеличивают потенциальные масштабы нелегальной иммиграции.
Двойственность миграционной политики на национальном уровне также проявляется в противоречиях экономического, демографического и геополитического характера. Так, в интересах демографического и экономического развития часто представляется необходимым провести либерализацию миграционной политики, в то время как интересы национальной
133
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
безопасности нередко настаивают на ее ужесточении. Последнее противоречие особенно наглядно проявилось после событий 11 сентября 2001 года.
Что касается миграционной политики России, то, с одной стороны, за современный период ее развития (1991—2014 годы) была создана определенная законодательная база в области регулирования миграционных процессов, а с другой стороны — в России до сих пор нет стратегического видения миграции как положительного явления.
Двойственность миграционной политики России проявляется в том, что на высшем государственном уровне (в частности, в Посланиях Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепции миграционной политики Российской Федерации) провозглашается тезис о необходимости проведения осмысленной иммиграционной политики, привлечения из-за рубежа наших соотечественников и квалифицированных легальных трудовых ресурсов, тогда как на «исполнительном» уровне отношение государства к управлению миграционными процессами остается во многом полицейским, а сама миграция рассматривается, прежде всего, как процесс, угрожающей национальной безопасности России. Сохранение такой ситуации идет вразрез с интересами экономического и демографического развития России. Таким образом, сохраняется потребность в совершенствовании миграционной политики России.
В заключение отметим, что, на наш взгляд, для преодоления двойственного характера миграционной политики правительствам, прежде всего принимающих стран необходимо осознать, что обеспечение легитимного поля международной миграции и рациональное использование имеющейся у мигрантов квалификации может быть достигнуто только с помощью разумной, стратегически выверенной миграционной политики.
Комментарии
1. Конвенция, принятая Генеральной Ассамблеей в 1990 году, впервые устанавливала международное определение различных категорий ра-бочих-мигрантов и представляла собой важный шаг к закреплению ответственности принимающих стран в признании прав мигрантов и обеспечении их защиты. Вступила в силу с 2003 года.
2. Как правило, межгосударственные соглашения в области управления миграционными процессами заключаются между странами одного региона. Однако существуют и межрегиональные межгосударственные соглашения. Так, например, между ЕС и США существует соглашение, согласно которому граждане ЕС и США могут передвигаться по территории, соответственно, США и ЕС без визы не более трех месяцев в течение полугода.
3. Без централизованного регистра межгосударственных соглашений об их количестве судить трудно. По некоторым оценкам, их общее число более чем вдвое превышает количество, о котором было сообщено МОТ (подробнее: ООН. 2006, 100 с.).
134
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
Литература
1. Алешковский И.А., Ионцев В.А. Тенденции международной миграции в глобализирующемся мире // Век глобализации. 2008. Вып. 2. С. 77—87.
2. Алешковский И.А. Тенденции международной миграции населения в современной России в условиях глобализации // Век глобализации. 2011. № 1. С. 159-181.
3. Ивахнюк И.В. Международная миграция как ресурс развития (замечания в связи с глобальной дискуссией) // Век глобализации. 2011 № 1. C. 67-79.
4. Ионцев В.А. Международная миграция: теория и история изучения. Научная серия «Международная миграция населения: Россия и современный мир». Вып. 3. М.: Диалог-МГУ, 1999. 370 С.
5. За справедливый подход к трудящимся-мигрантам в глобальной экономике. Доклад VI. Международная конференция труда, 92-я сессия 2004 год. Женева. МОТ, 2004. 216 с.
6. Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г.С. Витковской. М.: Гендальф, 2002. 264 с.
7. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. М, 2012. [Электронный ресурс]: http:// www.kremlin.ru/acts/15635 (дата обращения: 30 декабря 2014 года).
8. Программа действий Международной конференции по народонаселению и развитию 1994 года // Доклад Международной конференции по народонаселению и развитию. Каир, 5-13 сентября 1994 года. А/ CONF.171/13/Rev.1. Нью-Йорк: ООН, 1994. 195 с.
9. Руководство по разработке эффективной политики в области трудовой миграции в странах происхождения и назначения. М.: ОБСЕ, МОМ, МОТ, 2006. 280 с.
10. Справочник по терминологии в области миграции. Женева: МОМ, 2011. 166 с.
11. Aleshkovski Ivan, Ivakhniouk Irina. New approaches to international migration management in Russia in the early 2000s // International Migration Trends. Scientific Series "International Migration of Population: Russia and the Contemporary World" / Edited by Vladimir Iontsev. Vol. 14. Moscow: Max Press, 2005. pp. 99-105.
12. Appleyard Reginald International Migration Policies: 1950-2000 //
International Migration. 2001. Vol. 39 (6). pp. 7-20.
13. Castles S., Haas H. de, Miller M.J. The Age of Migration: International Population Movements in the Modern World. 5th ed. N.Y.; L.: The Guilford Press, 2014. 401 p.
14. Compendium of Recommendations on International Migration and Development: The United Nations Development Agenda and the Global Commission on International Migration Compared. New York: United Nations, 2006. 130 p.
135
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
15. International Migration Policies: Government Views and Priorities 2013. New York: United Nations, 2013. 108 p.
16. Ozden C., Parsons C., Schiff M., Walmsley T. Where on Earth is Everybody? The Evolution of Global Bilateral Migration 1960—2000. Policy Research Working Paper 5709. New York: World bank, 2011. p. 59.
17. Report of the International Conference on Population, 1984, Mexico City, 6—14 August 1984. New York, 1984. 23 p.
18. United Nations Millennium Declaration. Resolution adopted by the General Assembly 55/2 of 8 September 2000. New York: United Nations, 2000. Available at: http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm. (accessed on 30 December 2014).
19. World population plan of action. Report of the United Nations World Population Conference, 1974, Bucharest, 19—30 August 1974. New York, 1975. Available at: http://www.population-security.org/27-APP1.html. (accessed on 30 December 2014).
20. World Migration Report 2010. The future of migration: building capacities for change. Geneva: IOM, 2010. 279 p.
References
1. Aleshkovski I.A., Iontsev V.A. Trends of international migration in the globalized world. Vek globalizatsii [Age of globalization], 2008. Vol. 2. pp. 77—87 (in Russian).
2. Aleshkovski I.A. Trends of international migration of population in Russia and globalization . Vek globalizatsii [Age of globalization], 2011. Vol. 1. pp. 159—181 (in Russian).
3. Ivakhniouk I.V. International migration as a development resource (comments due to the global debate). Vek globalizatsii [Age of globalization], 2011. Vol. 1. pp. 67—79 (in Russian).
4. Iontsev V.A. Mezhdunarodnaja migracija: teorija i istorija izuchenija (International Migration: theory and history of research). Scientific Series “International Migration of Population: Russia and the Contemporary World”. Moscow: Dialog MGU Publ., 1999. Vol. 3, p. 370 (in Russian).
5. Za spravedlivyy podkhod k trudyashchimsya-migrantam v global'noy ekonomike. (Towards a fair deal for migrant workers in the global economy). Report VI. International Labour Conference, 92nd Session, 2004. Geneve, ILO, 2004.
210 p.
6. Immigracionnaja politika zapadnyh stran: al'ternativy dlja Rossii / Pod red. G.S. Vitkovskoj. Moscow: Gendal'f, 2002. 224 p. (Immigration Policy of Western Countries: Alternatives for Russia) (in Russian).
7. Koncepcija gosudarstvennoj migracionnoj politiki Rossijskoj Federacii na period do 2025 goda (The State Migration Policy Concept of the Russian Federation for the period up to 2025) Available at: http://www.kremlin.ru/acts/15635 (accessed 30 December 2014) (in Russian).
136
Управление процессами международной миграции в условиях глобализации
8. Programme of Action of the 1994 United Nations International Conference on Population and Development. Available at: http://www.un-documents.net/ ac171-13.htm (accessed 30 December 2014) (in Russian).
9. Handbook on Establishing Effective Labour Migration Policies in Countries of Origin and Destination. М.: ОSCE, ЮМ, ILO, 2006. p. 248.
10. Handbook on Migration Terminology (Russian-English). Geneva: IOM, 2011.
166 p.
11. Aleshkovski Ivan, Ivakhniouk Irina. New approaches to international migration management in Russia in the early 2000s // International Migration Trends. Scientific Series “International Migration of Population: Russia and the Contemporary World” / Edited by Vladimir Iontsev. Vol. 14. Moscow: Max Press, 2005. pp. 99—105 (in English).
12. Appleyard Reginald International Migration Policies: 1950—2000 // International Migration. 2001. Vol. 39 (6). pp. 7—20 (in English).
13. Castles S., Haas H. de, Miller M.J. The Age of Migration: International Population Movements in the Modern World. 5th ed. N.Y.; L.: The Guilford Press, 2014. 401 p. (in English).
14. Compendium of Recommendations on International Migration and Development: The United Nations Development Agenda and the Global Commission on International Migration Compared. New York: United Nations, 2006. 130 p. (in English).
15. International Migration Policies: Government Views and Priorities 2013. New York: United Nations, 2013. 108 p. (in English).
16. Ozden C., Parsons C., Schiff M., Walmsley T. Where on Earth is Everybody? The Evolution of Global Bilateral Migration 1960—2000. Policy Research Working Paper 5709. New York: World bank, 2011. p. 59. (in English).
17. Report of the International Conference on Population, 1984, Mexico City, 6—14 August 1984. New York, 1984. 23 p. (in English).
18. United Nations Millennium Declaration. Resolution adopted by the General Assembly 55/2 of 8 September 2000. New York: United Nations, 2000. Available at: http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm. (accessed on 30 December 2014) (in English).
19. World population plan of action. Report of the United Nations World Population Conference, 1974, Bucharest, 19—30 August 1974. New York, 1975. Available at: http://www.population-security.org/27-APP1.html. (accessed on 30 December 2014) (in English).
20. World Migration Report 2010. The future of migration: building capacities for change. Geneva: IOM, 2010. 279 p. (in English).
137
