CC BY
250
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. XXVII. ГЛОБАЛИСТИКА И ГЕОПОЛИТИКА. 2016. № 2
И.А. Алешковский*
РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖДУНАРОДНОЙ МИГРАЦИИ НА ГЛОБАЛЬНОМ УРОВНЕ**
I.A. Aleshkovskiy
THE GLOBAL GOVERNANCE OF INTERNATIONAL MIGRATION
В статье рассматривается процесс становления многоуровневой системы управления межгосударственными территориальными перемещениями населения, включающей глобальный, региональный и национальный уровни. Особое внимание уделяется истории формирования механизмов регулирования международной миграции на глобальном уровне. Проанализирован феномен двойственного характера миграционной политики, обусловленный несовпадением интересов разных акторов системы международных отношений. Приводятся рекомендации по совершенствованию управления миграционными процессами.
Ключевые слова: глобализация, управление, международная миграция населения, миграционная политика, двойственный характер миграционной политики.
The article is devoted to the formation of a multi-level system of international migration governance on the global, national and regional levels. The focus is on the history of the formation of international migration governance mechanisms on the global level. The author analyzes the phenomenon of migration policy dual character, determined by the divergence of interests of various actors in the international relations system. The recommendations on improving of the international migration governance are provided.
Key words: globalization, governance, international migration, migration policy, the dual character of migration policy.
Во второй половине XX в. стремительные перемены в глобальных политических, социальных и экономических системах способствовали рез-
* Алешковский Иван Андреевич — канд. экон. наук, доцент, зам. декана ф-та глобальных процессов МГУ имени М.В. Ломоносова. E-mail: [email protected]
**Статья выполнена в рамках Проекта №15-18-30063 (РНФ) «Историческая глобалистика: историческая эволюция, современность и прогнозные сценарии развития глобальных сетей связей, глобальных процессов и институтов планетарного масштаба, а также роли в них России и БРИКС».
кой интенсификации межгосударственных территориальных перемещений населения и привели к формированию принципиально новой миграционной ситуации в мире. Ее важнейшими особенностями являются: беспрецедентное увеличение масштабов международной миграции населения и формирование «нации мигрантов»; расширение географии международных миграций, вовлечение в ее орбиту практически всех стран и территорий современного мира; качественные изменения структуры миграционных потоков; определяющая роль экономической, прежде всего трудовой, миграции; неуклонный рост и структурная «непреодолимость» нелегальной миграции; рост масштабов и расширение географии вынужденных миграций; увеличение значимости международной миграции в экономико-демографическом развитии1.
К началу XXI в. международная миграция стала одним из важнейших глобальных явлений, оказывающих воздействие на все стороны жизни мирового сообщества и способствующих развитию глобализационных процессов. Это обусловило увеличение интереса к ней со стороны ученых, государственных и политических деятелей, институтов гражданского общества, широких слоев общественности.
В последние годы потребность в совершенствовании механизмов регулирования международной миграции населения резко возросла.
В настоящее время можно выделить три уровня управления межгосударственными территориальными перемещениями населения:
• глобальный (общемировой) уровень, представляющий собой совокупность инструментов по регулированию межгосударственных территориальных перемещений населения, функционирование которых регламентировано международными договорами, соглашениями и другими многосторонними нормативно-правовыми актами;
• региональный уровень (уровень интеграционных объединений и группировок), который представляет собой совокупность инструментов управления миграционными процессами, применяющихся на территории ряда государств и регламентированных договорами, соглашениями и другими нормативно-правовыми актами интеграционных объединений или региональных консультативных советов;
• национальный уровень (уровень отдельных государств), который представляет собой совокупность мер по управлению межгосударственными территориальными перемещениями, легитимизированных нормативно-правовыми актами отдельных государств2.
На схеме представлены ключевые элементы многоуровневой системы управления международной миграцией. При этом особый интерес
1 См.: Алешковский И.А., Ионцев В.А. Тенденции международной миграции в глобализирующемся мире // Век глобализации. 2008. Вып. 2.
2 См.: Алешковский И.А., Ионцев В.А. Управление международной миграцией в условиях глобализации // Век глобализации. 2015. Вып. 1; Справочник по терминологии в области миграции. Женева, 2011.
Ключевые элементы многоуровневой системы управления международной миграцией
представляют механизмы формирования единых принципов и подходов к управлению миграционными процессами на глобальном уровне.
Глобальный (мировой) уровень миграционной политики
Международная нормативная база по вопросам регулирования межгосударственных перемещений населения начала формироваться в начале XX в. Одними из первых международных документов, затрагивающих вопросы защиты прав разных категорий мигрантов, стали международные конвенции, принятые в рамках Лиги Наций. Так, в 1921 г. была заключена Конвенция о борьбе с торговлей женщинами и детьми, в 1926 г. — Конвенция о рабстве, в 1933 г. — Конвенция о борьбе с торговлей совершеннолетними женщинами. Принятие этих конвенций было среди прочего обусловлено геополитическими изменениями начала XX в., способствовавшими росту трансграничного трафика мигрантов, в особенности женщин. Так, Конвенция 1921 г. предусматривала принятие мер,
направленных на защиту прав женщин-мигрантов и детей-мигрантов, в том числе во время перевозки, а также на выявление и судебное преследование лиц, занимающихся траффиком детей и женщин. Конвенция 1926 г. накладывала на подписавшие ее стороны обязательства по ликвидации на своих территориях рабства, работорговли и принудительного труда. Конвенция 1933 г. предусматривала принятие мер, направленных на предотвращение торговли женщинами и вовлечения их в занятие проституцией3.
Геополитические итоги Первой мировой войны, распад Российской и Османской империй привели к резкому росту масштабов вынужденных миграций, обострили внимание мирового сообщества к проблеме беженцев. В 1921 г. Советом Лиги Наций была организована и проведена в Женеве конференция по вопросу беженцев, результатом которой стало учреждение Верховной комиссии Лиги Наций по делам беженцев. Разработанные в рамках деятельности данной комиссии соглашения заложили основу системы защиты прав беженцев на глобальном уровне. В 1930 г. Лига Наций приняла решение о создании на основе Верховной комиссии Нансеновской международной организации по делам беженцев.
Первые международные документы, содержащие универсальные механизмы регулирования территориальных перемещений трудящихся-мигрантов и членов их семей, были разработаны в рамках Международной организации труда (МОТ). Она была создана в соответствии с решениями Версальской конференции 1919 г. с целью обеспечения всеобщего и прочного мира, социальной справедливости и гуманности, в том числе путем «передвижения рабочих, включая миграцию, в целях устройства на работу...». В преамбуле к Уставу МОТ также поставлена задача «защиты интересов работников, работающих за границей».
Основными направлениями деятельности МОТ, обусловленными развитием процессов экономической глобализации и ростом экономической взаимозависимости стран, стали разработка политики и программ, направленных на улучшение условий труда и повышение уровня занятости, социальную защиту трудящихся и обеспечение прав трудящихся-мигрантов, установление международных трудовых стандартов.
Как показал проведенный нами анализ, в конвенциях и рекомендациях МОТ рассматриваются разные аспекты регулирования международной трудовой миграции, предусматривается предоставление трудящимся-мигрантам широкого перечня льгот и гарантий в области труда и социального обеспечения. Вместе с тем в настоящий момент полноценная система международного сотрудничества в области международной трудовой миграции не функционирует. Так, только одна (Конвенция № 19 от 1925 г.) из восьми конвенций МОТ, затрагивающих вопросы регулирования международной миграции, была ратифицирована более чем
3ILO Information System on International Labour Standards. URL: http://www.ilo.org/ dyn/normlex/en/ (дата обращения: 01.06.2016).
50% государств — членов организации. Отметим, что Российской Федерацией (ранее СССР) не была ратифицирована ни одна из соответствующих конвенций.
Учрежждение в 1945 г. Организации Объединенных Наций способствовало дальнейшему развитию формирования единых подходов к регулированию межгосударственных перемещений населения на глобальном уровне. Вторая мировая война и ее геополитические итоги привели к появлению миллионов беженцев и других категорий вынужденных мигрантов. В связи с этим одним из приоритетных направлений деятельности ООН в первые годы существования стало совершенствование нормативной базы регулирования вынужденных миграций. Так, по итогам первой сессии Генеральной ассамблеи ООН 1946 г. был принят ряд резолюций, регламентирующих правовую основу для помощи беженцам, была учреждена Международная организация по делам беженцев и принят ее устав. В 1950 г. на ее основе было образовано Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев.
В 1951 г. Генеральная ассамблея приняла Конвенцию о статусе беженцев, которая обобщала существовавшие международные договора относительно беженцев и распространялась на события, происшедшие до 1951 г. В конвенции, в частности, содержится определение понятия «беженец», устанавливаются порядок выдачи беженцам документов и прописываются минимальные стандарты обращения с беженцами в принимающем государстве. Последние отвергают какую бы то ни было дискриминацию беженцев. В 1967 г. был принят протокол, касающийся статуса беженцев, который расширил применение конвенции на лиц, ставших беженцами в результате событий происшедших после 1 января 1951г. Протокол 1967 г. вместе с Конвенцией 1951 г. в настоящее время являются центральными элементами системы защиты прав беженцев на глобальном уровне.
В 1949 г. резолюцией Генеральной ассамблеи ООН была принята Конвенция о борьбе с торговлей людьми и с эксплуатацией проституции третьими лицами, закреплявшая принцип юридической ответственности за склонение к проституции и/или эксплуатацию проституции, организацию международной торговли людьми.
В 1956 г. была принята Дополнительная конвенция об упразднении рабства, работорговли и институтов и обычаев, сходных с рабством, которой предусматривалось принятие мер, направленных на отмену (упразднение) институтов и обычаев, сходных с рабством, наказание лиц за организацию торговли людьми.
В документах, принятых в 1948—1967 гг. Генеральной ассамблеей ООН, были сформированы основы современной системы международно-правовой защиты прав всех мигрантов, в особенности беженцев, а также механизмов борьбы с торговлей людьми.
В 1990 г. Генеральной ассамблеей ООН была принята Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. В ней конкретизируются ключевые понятия в области международной трудовой миграции (в том числе «трудящийся мигрант», «приграничный
трудящийся», «сезонный трудящийся», «трудящийся целевого найма»), гарантируются базовые права трудящихся мигрантов и закрепляется принцип недискриминации их прав, предусматриваются меры по созданию нормальных, справедливых, гуманных и законных условий в отношении международной миграции трудящихся и членов их семей.
Развитие процессов глобализации способствовало транснационализации организованной преступности во второй половине XX в., что в свою очередь обусловило необходимость принятия мер по противодействию организованной преступности на глобальном уровне. В 2000 г. была подписана Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности и три протокола к ней (в том числе «О предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее» и «Против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху»). В подписанных протоколах впервые закрепляются определения понятий «торговля людьми» и «незаконный ввоз мигрантов», предусматривается система мер по противодействию торговле людьми и незаконному ввозу мигрантов, а также мер по защите прав жертв торговли людьми и незаконно ввезенных мигрантов4. В настоящее время контроль за исполнением конвенции и протоколов выполняет Управление по наркотикам и преступности ООН, оно поддерживает государства в усилиях по их выполнению, занимается вопросами в рамках Глобальной программы по борьбе с торговлей людьми.
Основу нормативной базы по вопросам управления миграционными процессами на глобальном уровне составляют международные договоры, соглашения, рекомендации и другие нормативно-правовые акты, которые принимаются на заседаниях и конференциях, проводимых под эгидой ведущих международных организаций, прежде всего ООН и ее подразделений (ЮНФПА, юнктад, УВКБ ООН, ПРООН и др.), Международной организации по миграции (МОМ) и Международной организации по труду. Среди глобальных конференций особое место принадлежит всемирным конференциям ООН, имеющим межправительственный статус. По вопросам народонаселения были проведены три такие конференции (в 1974 г. в Бухаресте, в 1984 г. в Мехико и в 1994 г. в Каире), на которых были приняты два основополагающих документа, содержащих концептуальные подходы к управлению процессами международной миграции: Всемирный план действий в области народонаселения (1974)5 и Программа действий в области народонаселения и развития (1994)6.
4 United Nations Treaty Collection. URL: https://treaties.un.org/pages/Index.aspx (дата обращения: 01.06.2016).
5 World population plan of action. Report of the United Nations World Population Conference, 1974, Bucharest, 19—30 August 1974. N.Y., 1975. URL: http://www.population-security.org/ 27-APP1.html (дата обращения: 01.06.2016).
6 Программа действий Международной конференции по народонаселению и развитию 1994 г.: Докл. Междунар. конф. по народонаселению и развитию. Каир, 5—13 сентября 1994 г. A/CONF.171/13/Rev.1. Нью-Йорк, 1994. C. 195.
В Программе действий в области народонаселения и развития, принятой в 1994 г. и рассчитанной на следующие двадцать лет, международной миграции посвящена отдельная X глава. В ней указывается, что эффективная политика в области международной миграции должна строиться с учетом ограниченных экономических возможностей принимающей страны, влияния миграции на принимающее общество и ее воздействия на страны происхождения. Среди рекомендаций в области миграционной политики в Программе были предложены, в частности, следующие:
• правительствам предлагается рассмотреть возможность ратификации Международной конвенции о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей;
• правительствам принимающих стран рекомендуется рассмотреть возможность распространения на зарегистрированных мигрантов и членов их семей одинакового по сравнению со своими гражданами обращения в плане осуществления основных прав человека, принять соответствующие меры с тем, чтобы избежать любых форм дискриминации в отношении мигрантов;
• правительства принимающих стран должны обеспечивать защиту мигрантов и членов их семей;
• правительствам как принимающих стран, так и стран происхождения следует принимать эффективные санкции против лиц, организующих незарегистрированную миграцию, эксплуатирующих незарегистрированных мигрантов или занимающихся торговлей незарегистрированными мигрантами;
• правительствам стран происхождения и принимающих стран следует искать удовлетворительное и долгосрочное решение проблем, порождаемых незарегистрированной миграцией, путем проведения двусторонних или многосторонних переговоров, в том числе относительно заключения соглашений о реадмиссии;
• к правительствам обращается настоятельный призыв соблюдать нормы международного права применительно к беженцам7.
Предложенные на всемирных конференциях по народонаселению рекомендации отражают тот факт, что международная миграция может способствовать формированию нового международного экономического порядка, и признают, что необходимым условием для реализации положительного вклада миграции в социально-экономическое развитие является эффективная миграционная политика.
Рекомендации по совершенствованию управления международной миграцией содержатся и в решениях других всемирных конференций и саммитов, в том числе Всемирных конференций ООН по вопросам окружающей среды и развития (Рио-де-Жанейро, 1992; Йоханнесбург, 2002); Международной конференции по правам человека (Вена, 1993); Всемир-
7 Там же.
ного саммита по вопросам социального развития (Копенгаген, 1995); IV Международной конференции по проблемам женщин (Пекин, 1995); Всемирной конференции по проблемам расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и нетерпимости (Дурбан, 2001); Всемирного саммита (Нью-Йорк, 2005).
Опубликованный Департаментом по экономическим и социальным вопросам Секретариата ООН в 2006 г. «Сборник рекомендаций по вопросам международной миграции и развития» (Compendium of Recommendations on International Migration and Development) характеризует, в какой степени принятые на международных конференциях и саммитах документы способны служить ориентиром для правительств с точки зрения содействия выработке совместных инициатив в области управления международной миграцией8.
В 2000-е гг. под эгидой ООН состоялись два Диалога на высоком уровне по вопросу о международной миграции и развитии. Первый прошел в сентябре 2006 г. в Нью-Йорке, где были рассмотрены многоплановые аспекты международной миграции и развития, включая обмен опытом и информацией о передовой практике в отношении возможных путей максимального увеличения связанных с международной миграцией выгод и уменьшения ее негативных последствий. По его итогам было принято решение создать межправительственный Глобальный форум по миграции и развитию (Global Forum on Migration and Development) в качестве добровольного и неофициального консультативного процесса по обсуждению проблем международной миграции и развития. В 2007—2015 гг. прошло восемь совещаний в рамках Глобального форума, в которых приняли участие представители более 160 государств — членов ООН и более 45 международных организаций.
В октябре 2013 г. в Нью-Йорке состоялся второй Диалог на высоком уровне по вопросам международной миграции и развития. В декларации, принятой Генеральной ассамблеей ООН по его итогам, указывается, что государства принимают решение «действовать в направлении разработки эффективной и всеохватной повестки дня по вопросам международной миграции за счет улучшения деятельности существующих институтов и структур, а также повышения эффективности партнерских связей на региональном и глобальном уровнях», «признают усилия, прилагаемые международным сообществом по урегулированию соответствующих аспектов международной миграции и развития на основе различных инициатив как в системе Организации Объединенных Наций, так и в рамках других процессов»9.
8 Compendium of Recommendations on International Migration and Development: The United Nations Development Agenda and the Global Commission on International Migration Compared. N.Y., 2006.
9 Декларация по итогам диалога на высоком уровне по вопросу о международной миграции и развитии. Резолюция A/RES/68/4, принятая Генеральной ассамблеей 3 октября 2013 г. Нью-Йорк, 2013.
Проведенный анализ показал, что в итоговых документах различных конференций и встреч на высшем уровне в рамках системы ООН подчеркивается значимость международной миграции как ресурса глобального развития, при этом необходимым условием для реализации положительного потенциала миграции является эффективная миграционная политика. Так, в резолюции «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», принятой Генеральной ассамблеей ООН в сентябре 2015 г., указывается: «Мы признаем позитивный вклад мигрантов в обеспечение всеохватного роста и устойчивого развития; мы также признаем, что международная миграция представляет собой многоплановое явление, имеющее большое значение для развития стран происхождения, транзита и назначения и требующее применения согласованного и всеобъемлющего подхода»10 .
Таким образом, геополитические изменения XX в. обусловили необходимость совершенствования инструментов миграционной политики и формирования единых подходов к управлению миграционными процессами на глобальном уровне. За этот период была разработана система международных договоров, соглашений и других многосторонних нормативно-правовых актов, затрагивающих различные аспекты регулирования межгосударственных территориальных перемещений населения.
В то же время необходимо отметить, что до настоящего момента не сформирован глобальный (общемировой) миграционный режим, закрепляющий единый подход к управлению межгосударственными территориальными перемещениями населения. Последнее является следствием двойственности подходов к управлению миграционными процессами на глобальном уровне, обусловленной прежде всего противоречием интересов различных акторов системы международных отношений. Наиболее острыми остаются противоречия между основными странами эмиграции и странами иммиграции, между международными обязательствами и национальной политикой отдельных государств и др. Большинство подписанных международно-правовых документов, содержащих положения о регулировании международной миграции, ратифицируется лишь незначительным числом стран, а в остальных на протяжении многих лет международные миграционные соглашения остаются не вступившими в силу11.
Характерным примером является ситуация с ратификацией международных конвенций, касающихся трудящихся-мигрантов и затрагивающих экономические интересы принимающих государств. Так, Конвенция МОТ 1949 г. № 97 о трудящихся-мигрантах ратифицирована до настоящего времени только 26% стран, Конвенция МОТ 1975 г. № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства
10 Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года. Резолюция Л/КЕ8/70/1 Генеральной ассамблеи ООН 2015 г. Нью-Йорк, 2015.
11 См.: Алешковский И.А., Ионцев В.А. Тенденции международной миграции в глобализирующемся мире.
возможностей и обращения — 12% стран. Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей была принята в 1990 г., вступила в силу только в 2003 г. и ратифицирована к настоящему времени лишь 25% стран (таблица).
Положение с ратификацией международно-правовых документов, касающихся международной миграции
Договор Год вступления в силу Участники договоров на 01.06.2016
число стран процентная доля стран
Конвенция МОТ 1949 г. № 97 о трудящихся-мигрантах 1952 49 26
Конвенция МОТ 1975 г. № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1978 23 12
Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. 2003 48 25
Протокол 2000 г. о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее 2003 170 88
Протокол 2000 года против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху 2004 142 73
Конвенция о статусе беженцев 1951 г. 1954 145 75
Источник: составлено по данным МОТ (ILO Information System on International Labour Standards) и ООН (UnitedNations Treaty Collection).
Завершая рассмотрение миграционной политики на глобальном уровне, подчеркнем важную особенность отношения мирового сообщества к этой проблеме: международная миграция рассматривается как функция изменяющихся геополитических, экономических, демографических и социальных условий и как неотъемлемый элемент глобального развития. При этом во всех дискуссиях по вопросам миграции просматриваются три ключевых проблемы:
1) недостаток достоверных и полных статистических данных по миграции;
2) комплексный характер международной миграции и отсутствие всеобъемлющей теории миграции;
3) сложная взаимосвязь между миграцией и развитием, отсутствие системного видения зависимости процесса миграции от различных факторов (демографических, экономических, политических, экологических и др.) развития.
Разрешение этих проблем необходимо для выработки обоснованной миграционной политики, принятия решений по всем актуальным аспектам взаимосвязи миграции и развития, реализации потенциала международной миграции как фактора развития стран происхождения, транзита и назначения.
В заключение отметим, что, на наш взгляд, полноценное использование потенциала международной миграции как ресурса развития может быть достигнуто только с помощью реализации разумного и стратегически выверенного подхода к управлению миграционными процессами на глобальном, региональном и национальном уровнях.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Алешковский И.А, Ионцев В.А. Тенденции международной миграции в глобализирующемся мире // Век глобализации. 2008. Вып. 2.
Алешковский И.А., Ионцев В.А. Управление международной миграцией в условиях глобализации // Век глобализации. 2015. Вып. 1.
Декларация по итогам диалога на высоком уровне по вопросу о международной миграции и развитии. Резолюция A/RES/68/4, принятая Генеральной ассамблеей 3 октября 2013 г. Нью-Йорк, 2013.
Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года. Резолюция A/RES/70/1 Генеральной ассамблеи ООН 2015 г. Нью-Йорк, 2015.
Программа действий Международной конференции по народонаселению и развитию 1994 г.: Докл. Междунар. конф. по народонаселению и развитию. Каир, 5—13 сентября 1994 г. A/CONF.171/13/Rev.1. Нью-Йорк, 1994.
Compendium of Recommendations on International Migration and Development: The United Nations Development Agenda and the Global Commission on International Migration Compared. N.Y., 2006.
United Nations Treaty Collection. URL: https://treaties.un.org/pages/Index.aspx
World population plan of action. Report of the United Nations World Population Conference, 1974, Bucharest, 19—30 August 1974. N.Y., 1975. URL: http://www.popu-lation-security.org/27-APP1.html
