Надгосударственная практика управления миграционными процессами в Европейском союзе Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

ф

Зарубежный опыт

Игорь ЖДАНОВ

НАДГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ МИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ В ЕС

Европейский союз является основным примером эффективной надгосударственной интеграции в современной мировой политике. Значительная часть суверенных полномочий его государств-членов оказалась передана на уровень общесоюзных институтов. К числу таких полномочий относится и миграционная политика. Поэтому опыт ЕС служит показательным примером новых возможностей (и новых проблем) при реальном надгосударственном управлении столь важной и сложной темой, какой являются вопросы миграции.

К концу ХХ столетия западно-европейские государства оказались прочно связанными общей интеграционной структурой и общими институтами, сосредоточившими в своих руках значительную часть национального суверенитета. К этому времени был создан единый внутренний рынок, в рамках которого обеспечивалось свободное движение лиц, услуг, товаров и капитала, что, несомненно, стало дополнительным источником роста и повышения эффективности экономики. Достигнутый уровень интеграции обеспечил фактическое сближение народов, при котором единое европейское гражданство наполняется конкретным содержанием. Европейский союз утвердился в мировой экономике, оказывая существенное влияние на условия международной торговли.

Вместе с тем Европейский союз постоянно сталкивается с новыми вызовами, выдвигаемыми глобализацией. Активное развитие транспорта предоставило возможность свободного перемещения по всему миру гражданам как промышленно развитых, так и ряда развивающихся стран. На рубеже веков активная международная миграция продолжалась и в Европейском союзе.

К 1995 году страны Европейского союза насчитывали 371,5 млн. жителей. Агентство Евростат зафиксировало увеличение общего числа жителей по сравнению с прошлым годом, когда в ЕС проживали 368,6 млн. человек. Общий прирост населения, составивший около 23 млн. человек, включал три источника. Прежде всего это 2,2 млн. жителей Австрии, Финляндии и Швеции — новых государств — членов ЕС. Второй составляющей являлся естественный рост населения, составивший 300 тыс. человек.

Большое значение в увеличении численности населения ЕС пятнадцати сыграл положительный миграционный баланс, составивший 700 тыс. человек. Следует отметить, что с 1989 г. нетто миграции уже превышало цифры естественного прироста населения и таким образом являлось главным компонентом общего увеличения населения1.

Согласно имеющимся данным с 1986 г. общая численность населения Евросоюза увеличилась с 322 млн. человек до 366 млн. человек в 1991 г. В этот период миграционный прирост населения пре-ЖДАНОВ валировал над естественным приростом, идущим на убыль. Со 100

Игорь тыс. человек в 1986 г. естественный прирост упал практически до

Викторович - 50 тыс. человек в 1995 г. и до 1999 г. варьировался в этих пределах.

кафедра мировых Зато миграционный прирост, находящийся в 1986 г. около 50 тыс.

политических человек к 1992 г., после распада СССР взлетел почти до полутора

процессов МГИМО млн. человек в год. После некоторого спада в 1996 г. миграцион-

Университета -----------

МИД России 1 Eurostat. Statistics in focus. Population and social conditions. 1995, № 8, p. 1

#

07’2007__________________ВЛАСТЬ_________________________99

ный прирост удерживался западно-европейскими странами на уровне1.

Иностранцы, проживающие в Европейском союзе, распределились неравномерно по государствам-членам. Люксембург, самое маленькое по площади и проценту населения из государств — членов ЕС, испытывал огромный наплыв иммигрантов. От общего числа населения в 1997 г. 35% составили иммигранты. Из государств с большей территорией наибольший процент иммигрантов (11%) наблюдался в Швеции, являющейся страной с наиболее высоким уровнем благосостояния. Несколько меньший процент иммигрантов наблюдался в Австрии и Нидерландах (по 9%), за которыми следуют Бельгия и Германия (по 8%), Франция (7%). Остальные страны ЕС принимали иммигрантов в меньшем количестве, процент которых в данных государствах не превышал 4%2.

В миграционном потоке превалировали граждане третьих стран. Около 80% временных трудовых мигрантов, работающих в Германии, прибыли из стран Центральной и Восточной Европы. А в целом в 1997 г. в Германии были 7,7 млн. иностранцев, законно въехавших в страну, то есть примерно 9% населения, где граждане третьих стран занимали лидирующее место. В общем миграционном потоке граждане ЕС составили всего 25% иностранного населения. Подобное состояние дел обнаружилось в Люксембурге, где иностранное население являлось существенным компонентом люксембургского населения. Основной миграционный поток шел из бывшей Югославии3.

В то же время государства-члены продолжали проведение ограничительной иммиграционной политики. Введенная с 1997 г. норма отказа иммигрантам, составляющая около 5%, постепенно повышается в период с 1995 по 1998 год от 4,2 до 6,8%. Для иммигрантов третьих стран, например из Турции, норма отказа по различным причинам в Германии составляла упомянутые 5% с последующим повышением — 6,7% в 1995-м, 9,2% в 1996-м и 11% в 1998-м). В частности, в Люксембурге основной причиной уве-

1 Ibid

2 Рязанцев С. В. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы: современные тенденции, 2001, стр. 483-484

3 Eurostat. Population and social conditions. 1995.

№ 8, р. 1

личения отказов иммигрантам с 8,71% в 1996 г. до 9,8% в 1998 г. являлось незаконное проживание или работа4.

В структуре иммиграционного потока 1990-х годов можно выделить несколько отчасти связанных тенденций. Во-первых, в большинстве стран ЕС, достигнув своего пика в 1992—1993 гг., в течение последующих лет сравнительно уменьшилась законная иммиграция вследствие проводимой государствами-членами ограничительной политики. Но даже несмотря на это, иммиграция уверенно лидирует при формировании общей численности населения ЕС, являясь основной ее составляющей.

Вторая тенденция — разнообразие стран происхождения иммигрантов. С одной стороны — оставалась существенной иммиграция из традиционных стран происхождения. Это относится, например, к иммиграции из Индии в Великобританию и иммиграции из северной Африки во Францию. С другой стороны — произошло значительное увеличение новых иммиграционных движений. Лучшим примером является иммиграционный поток из стран Центральной и Восточной Европы в Германию, Австрию и Швецию.

Третьей тенденцией является тот факт, что почти во всех государствах ЕС ищущие убежище и семейная иммиграция составляли наиболее существенную категорию иммиграционного потока.

Как мы видим, к началу 90-х годов ХХ в. иммигранты стали значительной составляющей европейского общества. Таким образом, широкие общественные дебаты вокруг миграции из третьих стран и возможностей национальных государств по регулированию миграционных процессов, проходившие на правительственном и общественном уровне в государствах ЕС, имели под собой основание. Это, безусловно, свидетельствует о низкой результативности политики, проводимой государствами ЕС на межправительственном основании.

Практика постмаастрихтского сотрудничества в области миграционной политики выдвинула на первый план недостатки межправительственного метода, а именно: неэффективность выработки тактики из-за тяжелой процедуры принятия решений, отсутствие ясно определен-

4 Eurostat. Statistiques Demographiques, 1997, р. 2

ных целей, закрытые переговоры, отсутствие парламентского контроля, судебного наблюдения. Все это, а также недостатки механизмов реализации вызвали необходимость принятия специальных мер на уровне Союза. Следовало пересмотреть политику и формы сотрудничества, реализуемые на основе Маастрихсткого договора с целью воздействия на механизмы и органы Сообщества. В связи с этим главы государств и правительств договорились о созыве в 1996 г. преемственной конференции, главной задачей которой стала ревизия Маастрихтского договора.

В результате работы межправительственной конференции в июне 1997 г. был принят Амстердамский договор. Его цель состояла в том, чтобы заключить новый договор для Европы на основе «достижений Сообщества» и подготовить Союз к последующим расшире-ниям1. Достижение поставленной цели планировалось путем реализации принципа «углубленного сотрудничества», в том числе применительно к третьей опоре. Отмена проверки людей на внутренних границах являлась одной из главных целей Сообщества, которая не была введена после окончания строительства единого рынка 1 января 1993, как запланировано. Эта цель была частично достигнута вне структуры Европейского союза с принятием Шенгенских соглашений. Амстердамским договором провозглашалось превращение Европейского союза в пространство свободы, безопасности и правосудия, в котором свободное движение лиц обеспечивается вместе с соответствующими мерами в отношении контроля на внешних границах, иммиграции и т. д.

Главным условием создания европейского пространства была названа необходимость распространения компетенции Сообщества на такие сферы внутренних дел и правосудия, как иммиграционная политика, порядок пересечения внешних границ и др. С этой целью была проведена интеграция Шенгенских достижений в юридический и институциональный механизм первой опоры. С этого момента Шенгенские достижения стали неотъемлемой частью правового механизма

1 Документы Европейского союза. Т. V. Амстердамский договор, изменяющий договор

о Европейском союзе, договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты. М., 1999, ст. В

Европейского союза2. Таким образом, 1 мая 1999 г. открылся новый, современный этап в развитии Шенгенских соглашений.

Через Шенгенскую систему к этой части механизма первой опоры присоединились Норвегия и Исландия, не являющиеся членами ЕС. Но в то же время три государства-члена — Великобритания, Ирландия и Дания получили право не участвовать в новой системе и сохранить полный суверенитет в вопросах, касающихся формирования пространства свободы, безопасности и правосудия, что явилось проявлением механизма углубленного сотрудничества, установленного договором3. Но наличие особых отношений с данными государствами, безусловно, не могло не осложнять осуществление общей иммиграционной и визовой политики.

Амстердамский договор перевел в первую опору — под юрисдикцию Сообщества — меры в области иммиграции и убежища, прав граждан третьих стран, внешнего пограничного контроля, получения виз, административного сотрудничества в перечисленных областях и судебного сотрудничества в гражданских вопросах. В рамках третьей опоры остались полицейское сотрудничество и судебное сотрудничество в преступных вопросах, включая действия против расизма и ксенофобии и нарушений в отношении детей.

Частичная коммунитаризация третьей опоры привела к введению юридически обязательных мер и стала одним из самых важных новшеств Амстердамского договора. Наднациональные юридические инструменты получили приоритет над национальным законодательством, в результате чего институты ЕС получили возможность влиять на формирование иммиграционной политики. Следствием вносимых изменений стал тот факт, что с вступлением в силу 1 мая 1999 г. Амстердамского Договора иммиграционная политика вошла в компетенцию Европейского сообщества4. Перенос важных вопросов, касающихся свободы пере-

2 Протокол об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского союза. Документы Европейского союза. Т. V, стр. 129—134

3 Протокол о применении некоторых положений статьи 7а Договора, учреждающего Европейское сообщество, к Соединенному Королевству и Ирландии. Там же. М., 1999, стр. 135—137. Протокол

о позиции Соединенного Королевства и Ирландии. Там же, стр. 138—140. Протокол опозиции Дании. Там же, стр. 141—143

4 Там же, стр. 63

#

07’2007__________________ВЛАСТЬ________________________101

движения граждан третьих стран из третьей опоры в первую, показывает, что государства-члены решили совместно использовать свой суверенитет в этом вопросе.

В договоре были зафиксированы достижения Союза — принятые по данному вопросу нормативные акты, гарантирующие свободное передвижение и проживание в любом из государств-членов граждан Европейского союза — как трудящихся, так и безработных. Работая на территории одного из государств — членов ЕС, они также имели право остаться там после завершения трудовой деятельности1.

Принятый договор содержал более четкие ориентиры в осуществлении миграционной политики в отношении граждан третьих стран и возлагал на Совет ЕС определенные полномочия по реализации поставленных задач. В течение установленного пятилетнего транзитного периода после вступления в силу Амстердамского договора Совет должен был принять меры, касающиеся иммиграционной политики в следующих вопросах:

— отмена всех видов контроля над передвижением граждан как Союза, так и третьих стран при пересечении внутренних границ;

— меры, касающиеся пересечения внешних границ, включая стандарты и процедуры пограничного контроля, а также визовый вопрос;

— предоставление гражданам третьих стран права передвижения на территории государств-членов на срок не более трех месяцев;

— незаконная иммиграция и незаконное проживание, включая репатриацию незаконных резидентов;

— условия въезда и проживания, а также стандартные процедуры выдачи государствами-членами долгосрочных виз и видов на жительство, включая по линии воссоединения семей;

— меры, определяющие права и условия, при которых граждане третьих стран, легально проживающие в одном государстве-члене, имели право поселиться в других государствах-членах.

Вместе с тем в соглашении приветствовалось сохранение или введение государствами-членами новых национальных норм, не противоречащих данному договору и международным соглашениям2.

1 Там же, стр. 39

2 Там же, стр. 61—63

Принятие этих направлений деятельности иллюстрирует возросшее понимание между государствами-членами, а также между ними и европейскими институтами вопроса о том, что при столкновении с межнациональными вызовами, представляемыми миграционными движениями, должен применяться принцип солидарности. А при реализации предложенных мер необходимо использовать рабочие методы, которые уже доказали свою ценность, например в Шенгенском контексте. Из полученного Шенгенского опыта государства-члены извлекли пользу, и прогресс, достигнутый через сотрудничество в Шенгенской структуре, оказался особенно подходящим при решении вопросов, касающихся краткосрочного проживания не граждан Евросоюза, борьбы против незаконной иммиграции, а также контроля на внешних границах.

Необходимо отметить, что при подготовке к вступлению в силу Амстердамского договора в течение всего 1998 года шли интенсивные и довольно трудные переговоры. Главными были проблема определения и инкорпорирования Шенгенских достижений в Амстердамский договор и трудности в обсуждении приоритетов в области правосудия и внутренних дел.

Вместе с тем с момента включения иммиграционной политики в компетенцию Европейского союза она не перестала являться вопросом межправительственной координации. На практике недавно коммунитаризированные проблемы иммиграционной политики сохранили сильные межправительственные особенности: доминировало принятие единодушных решений, оставались ограниченными право инициативы Комиссии ЕС, а также роль Европейского парламента в процессе формирования единой миграционной политики ЕС. В результате по крайней мере в течение переходного периода это был некий гибрид между наднациональными и межправительственными методами. Только после пятилетнего переходного периода процедура стала более коммунитарной, то есть решения принимались Советом квалифицированным большинством и в соответствии с процедурой совместного принятия решений с Европейским парламентом.

Таким образом, структура управления областью правосудия и внутренних дел представляла собой специальный режим, основанный на сочетании над-

ных и межправительственных инструментов и весьма отличающийся от управления Евросоюзом другими областями политики, особенно из-за высокой степени гибкости.

Ограничение иммиграции часто аргументировалось осуществлением прав национальных государств на самозащиту. В выступлениях должностных лиц сообщества логика политики исключения, проводимая в отношении граждан третьих стран, была представлена как усиление безопасности: исполнение законов против иммигрантов, как утверждалось, было продиктовано потребностью со стороны Союза выполнить свои обязательства перед собственными гражданами.

Однако эта стратегия действовала только при формировании политики в отношении граждан третьих стран. Условия Договора ЕС о свободе передвижения лишили государства-члены любой власти на ограничение движения граждан Сообщества. В результате, тогда как иммиграционная политика в отношении внутренних иммигрантов становилась все более либеральной и экспансионистской из-за активности институтов ЕС и подхода, основанного на праве свободного передвижения, иммиграционная политика в отношении внешних иммигрантов оказалась все более ограничительной.

Амстердамский договор установил широкую сферу деятельности в области формирования единого пространства свободы, безопасности и правосудия. В декабре 1998 г. на Венском саммите ЕС была одобрена программа действий по ее созданию. Для определения приоритетов и точной повестки дня, а также получения возможности полностью реализовать действия, обеспеченные договором, государства-члены приняли к реализации План действий. Представленный план содержал рекомендации по осуществлению положений Амстердамского договора в области свободы, безопасности и правосудия, что положило начало реализации идеи общего европейского пространства. Приоритетным направлением было объявлено улучшение обмена статистическими данными и информацией, касающейся иммиграции и убежища. Такой обмен включал статистику по проблемам иммиграции и убежища, информацию, касающуюся статуса граждан третьих стран, национального законода-

тельства и политики, проводимой на основе Плана действий Совета и комиссии1.

В рамках развития общей иммиграционной политики и предоставления политического убежища был выявлен ряд ключевых областей: партнерство со странами происхождения, общая европейская система убежища, справедливое обращение с гражданами третьих стран, более эффективное управление миграционными пото-ками2. В целом Европейский совет признал, что Европейский союз нуждается во всестороннем подходе к миграции, обращаясь к политическим правам человека и проблемам развития в странах происхождения и транзита. Общая миграционная политика ЕС должна базироваться на оценке экономических и демографических событий в рамках Союза, а также анализе ситуации в странах происхождения.

Таким образом, во-первых, с принятием Амстердамского договора и определением практики его применения в ходе саммита в Тампере Европейский союз перешел к модели надгосударственного регулирования и управления в одной из важнейших сфер внутренней политики своих государств-членов — вопросах миграции. Во-вторых, данный опыт получил свое развитие не только на уровне высшей политической координации миграционной политики, но и в повседневной практике управленческих структур государств Евросоюза. В-третьих, формирование единой внешней границы и единой миграционной политики в ЕС привело к тому, что общие контуры ЕС как надгосударственного интеграционного образования стали более зримыми и очевидными.

Немаловажно и то, что опыт Европейского союза может послужить примером и для России. Поскольку Россия в настоящее время также сталкивается с проблемой миграции и ищет пути ее эффективного регулирования, то уже достигнутые наработки Европейского союза в этой сфере могут быть полезны и для российской государственной политики.

1 Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of Amsterdam on an area of freedom, security and justice (Vienna Action plan), adopted by the JHA Council on

3 December 1998. Officia Journal. Luxembourg. С. 019. 23/01/1999, рр. 1-15

2 European Council. Tampere. Conclusions of the Presidency. 15 and 16 October 1999. European Council. 15 and 16 October 1999. Tampere. Speech by the President Nicole Fontaine. Presidency Conclusions. Bulletin. 18/10/1999, р. 11-24