CC BY
171
Виктор ДАРГЕЛЬ
НАДНАЦИОНАЛЬНАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ В ИММИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКЕ ЕВРОСОЮЗА
В статье предпринята попытка дать анализ роли наднациональных институтов в иммиграционной политике Евросоюза. Обоснован тезис, согласно которому на протяжении последних десятилетий наблюдалась тенденция к постепенному возрастанию значения наднациональных начал в политике регулирования иммиграционных потоков в регион.
This paper attempts to analyze the role of supranational institutions in the EU immigration policy. The thesis that over the past decades a trend towards a progressive increasing of supranational principles in regulatory policy of immigration flows to the region is substantiated.
Ключевые слова:
Евросоюз, наднациональные институты, договоры, суверенитет, компетенция, государства-члены; European Union, supranational institutions, treaties, sovereignty, competence, member states.
ДАРГЕЛЬ
Виктор
Владимирович — аспирант ИМЭМО РАН Wiktor
Dargiel <dobra@ bk.ru>
В последние три - четыре десятилетия миграционные процессы претерпели широкомасштабные изменения. Если вплоть до окончания Второй мировой войны миграционные потоки шли из более развитых с экономической и технологической точек зре -ния стран Запада в страны Востока, понимаемого в самом широком смысле, то во второй половине XX в. началось движение все более возрастающих масс людей в обратном направлении — с Востока на Запад, с Юга на Север. Миграция превратилась в одну из ключевых проблем, оказывающих все возрастающее влияние на важнейшие сферы общественной жизни на глобальном, региональном, нацио -нальном, субнациональном уровнях. Она стала важнейшим факто -ром социально - экономического и политического развития ЕС. До середины 50 -х гг. Западная Европа имела еще отрицательное сальдо миграций, т.е. по численности эмиграция превосходила иммигра -цию1. Постепенно регион превратился в крупнейший центр притя -жения иммигрантов из стран Азии и Африки, Ближнего и Среднего Востока.
Иммиграционная политика затрагивает не только сугубо эко -номическую, но также демографическую, социокультурную, кон -фессиональную, политико - культурную и др. сферы общественной жизни, саму идентичность принимающих стран. «Иммиграция, — писал итальянский исследователь К. Коданьоне, — находится на перекрестке двух весьма различных политических семантик: осно -ванной как на экономических, или функциональных, проблемах, так и на культуре, самобытности и традиции»2. Поэтому очевидна необходимость комплексного решения проблем, касающихся раз -работки и реализации миграционной политики, предусматриваю -щего, по возможности, выделение и учет ключевых факторов.
Необходимость единой наднациональной иммиграционной политики для Евросоюза определяется, прежде всего, тем фактом, что в условиях все более ускоряющихся процессов глобализации, интернационализации и информационно телекоммуникационной революции эффективное решение комплекса проблем, которые
1 Максаковский В.П. Зарубежная Европа как регион трудовых миграций населения // http://geo.1september.ru/2003/12/25.htm.
2 Коданьоне К. Миграционная политика как планирование наугад // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России. — М., 2002, с. 21-22.
затрагивают важнейшие сферы обще ственной жизни всех без исключения стран региона, невозможно решать в пре делах какой либо отдельно взятой, даже самой крупной страны. Дело в том, что все страны - члены Евросоюза интегриро ваны в сложную сеть перекрестных связей и отношений между собой. В условиях, когда европейская интеграция охватывает все новые сферы общественной жизни, границы между государствами региона во все возрастающей степени перестают играть роль эффективных барьеров, спо собных препятствовать проникновению нелегальных мигрантов, наркотрафику, международной организованной преступ ности и т.д. Эти реалии убеждают руково -дителей европейских стран в невозможно -сти решения связанных с этими процес сами проблем в рамках отдельно взятого государства и необходимости гармонизации политики в пределах всего союзного пространства. Поэтому предпринимаются шаги по разработке общей иммиграцион -ной политики.
Маастрихтский договор, или Договор о Европейском союзе, принятый в 1992 г., стал поворотным пунктом продвижения стран Евросоюза в вопросах управления миграцией от сотрудничества на межпра вительственной основе к более тесному взаимодействию на наднациональном уровне. Договор положил начало обще европейскому сотрудничеству, включив иммиграцию в круг вопросов, представ ляющих общий интерес для государств -членов ЕС. Иммиграционная политика теснейшим образом увязывалась с процес сами и принципами формирования еди ного внутреннего рынка (ЕВР), в качестве одного из базовых принципов которого рассматривалась свобода передвижения людей на всей союзной территории. В этом контексте, как отмечала О. Потемкина, иммиграционная политика изначально представлялась как обслуживающая еди ный рынок «система институциональных и политических рамок, в которой клю -чевая роль отводится совместной охране общей внешней границы ЕС»1. Подобная логика требовала установления одинако -вых правил въезда и высылки иммигран -тов, их передвижения.
В соответствии с Договором о
1 Потемкина О. Иммиграционная политика ЕС: от Амстердама до Лиссабона // Мировая эконо -мика и международные отношения, 2010, № 4.
Европейском союзе, иммиграционное законодательство строится на следующих установках:
— установление более или менее жестких требований к уровню образования и про фессиональной подготовки иммигрантов, стажу их работы по специальности;
— общепринятые требования к состоя -нию здоровья иммигрантов, в соответ -ствии с которыми в страны не допускаются наркоманы, психически больные, люди, зараженные вирусом СПИДа, и т.д.;
— количественное квотирование, уста -навливающее максимальное количество принимаемых иммигрантов;
— введение определенных финансовых ограничений, обеспечивающих сокраще -ние численности иммигрантов;
— установление максимальных сроков пребывания иностранных работников на рынках рабочей силы соответствующих стран;
— установление географического и национального приоритетов иммиграции;
— определение сфер экономики, в кото рых иммигрантам разрешено устроиться на работу;
— введение санкций за нарушение порядка иммиграции и др.
Трудности реализация установок Маастрихтского договора в сфере мигра ционной политики, такие как сложность процедур принятия решений, отсутствие ясно сформулированных целей, закры тость переговоров, отсутствие парламент ского и судебного контроля и др., под вигли руководителей государств — членов Евросоюза к пересмотру реализуемых на его основе политики и форм сотрудниче ства. Результатом усилий в этом направ -лении стало принятие на межправитель ственной конференции в июне 1997 г Амстердамского договора2. В нем была заявлена установка стран — членов ЕС на превращение Европейского союза в пространство свободы, безопасности и правосудия. Одновременно провозгла -шалось, что эта цель достигается вместе с соответствующими мерами для обеспе -чения должного контроля за иммиграци -онными потоками на внешних границах Евросоюза. Было предусмотрено расши -
2 Документы Европейского союза. Т. V. Амстердамский договор, изменяющий договор
о Европейском союзе, договоры, учреждающие европейские сообщества, и некоторые относя щиеся к ним акты. — М., 1999.
рение компетенции ЕС в сферах внутрен них дел и правосудия, иммиграционной политики, порядка пересечения внешних границ и др.1
В рамках развития общей иммигра ционной политики и предоставления политического убежища были выделены некоторые ключевые области, такие как сотрудничество со странами — экспор -терами иммигрантов, общеевропейская система убежища, справедливое обраще ние с гражданами третьих стран, более эффективный контроль за миграцион ными потоками2. С вступлением в силу 1 мая 1999 г. Амстердамского договора иммиграционная политика была вклю -чена в компетенцию Евросоюза3. Все это в совокупности способствовало дальней шему расширению наднационального начала в формировании иммиграционной политики ЕС.
В соответствии с планом Тампере, принятым в 1999 г., руководители стран Евросоюза приступили к разработке общей системы предоставления полити ческого убежища и иммиграции, в то же время разрабатывая и осуществляя меры по укреплению внешних границ для бло -кирования доступа нелегальным имми -грантам на территорию ЕС. В 2001 г. по предложению Комиссии Евросоюза была введена система координации в имми -грационной политике для гармонизации законодательств и политики государств
— членов ЕС в области предоставления убежища4. Она предусматривала создание единого стандарта рассмотрения заявле -ний об убежище, сближение законода -тельств, определяющих статус беженца.
В 2004 г. была принята новая Гаагская программа, в которой были поставлены следующие задачи:
— разработать и осуществлять общеев -ропейскую систему предоставления поли -тического убежища;
1 Протокол об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского союза // Документы Европейского союза. Т. V. - М., 1999, с. 129-134.
2 См.: European Council. Tampere. Conclusions of the Presidency. 15 and 16 October 1999 // European Council. 15 and 16 October 1999. Tampere. Speech by the President Nicole Fontaine. Presidency Conclusions // Bulletin, 18/10/1999, p. 11-24.
3 Протокол об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского союза // Документы Европейского союза. Т. V. — М., 1999, с. 63.
4 The European Council (Lisbon), 23-24 March.
Open Method of Co- ordination (OMC).
— установить возможности предоставле -ния иммигрантам из третьих стран работы в Евросоюзе в соответствии с потребно -стями рынков труда;
— установить общеевропейские стан -дарты интеграции мигрантов в принима -ющих странах;
— усилить партнерство с третьими стра -нами для регулирования нелегальной иммиграции;
— разработать политику реадмиссии нелегальных иммигрантов на родину и др.5
Немаловажное значение в этом направ -лении имело осознание необходимости увязывания иммиграционной политики с решением проблем национальной без -опасности в границах ЕС, что стало осо -бенно актуальным после террористиче -ской атаки на США 11 сентября 2001 г., а также последовавших за ней террористи ческих актов в Мадриде, Лондоне, стре -мительного роста активности и влияния политического исламизма на большом Ближнем Востоке.
Внешнеполитическое измерение стало одним из ключевых элементов иммигра -ционной политики Евросоюза. Его фор -мирование, начавшееся на саммите ЕС в Тампере в 1999 г., получило дальнейшее развитие в решениях саммитов в Лейкене (2001 г.), Севилье (2002 г.) и Салониках (2003 г.). И если такие составляющие общей иммиграционной политики, как установление унифицированных норм и правил приема и интеграции иммигран тов, не находили поддержки целого ряда государств членов, то меры по контролю за потоками иммиграции получили под держку большинства государств членов.
В этом направлении наблюдалась тен денция к расширению компетенций институтов ЕС в сфере миграционного регулирования. На саммите в Севилье было предложено интегрировать иммиграцион ную политику во внешнюю политику ЕС для интенсификации переговоров с тре тьими странами о реадмиссии нелегаль -ных иммигрантов. Предполагалось, что это обяжет правительства третьих стран взять на себя обязательства по приему обратно не только собственных граждан, но и транзитных мигрантов, находящихся в Евросоюзе нелегально. Результатом
5 The Hague programme // Ten Priorities for the Next Five Years, 2005, 10 May.
переговоров стало подписание в 2005— 2007 гг. соглашений по данному вопросу с целым рядом стран, таких как Шри -Ланка, Гонконг, Макао, Албания, Босния и Герцеговина, Македония, Черногория, Сербия, Россия и Украина. С Китаем была достигнута предварительная договорен -ность о возвращении китайских граждан, которые приехали в ЕС в качестве тури -стов и остались здесь нелегально. В этом вопросе одна из главных проблем состоит в том, чтобы связать в единую цепочку все, в т.ч. транзитные, страны, вовлеченные в процесс иммиграции. Как отмечалось в Гаагской программе, страны должны «плавно передавать нелегала друг другу до тех пор, пока в итоге он не окажется на родине»1.
После принятия решения о расширении Евросоюза началась разработка единых правил охраны его внешних границ. В ноябре 2001 г Еврокомиссия выступила с предложением создать Европейский кор пус пограничной охраны (European border guard) силами всех государств -членов, которые призваны патрулировать внеш ние границы в дополнение к националь ным пограничным войскам, не заменяя их. В июне 2002 г. Совет утвердил план по совместной охране границ Евросоюза2. Все бойцы такого отряда должны пройти обучение по общим правилам и методам охраны границ. Для реализации этой цели создана Европейская академия погра -ничных войск. В июне 2005 г. в Варшаве начало свою работу новое европейское агентство по охране внешних границ ФРОНТЕКС (FRONTEX), призванное координировать усилия государств членов по охране внешних границ и оказывать им помощь в учреждении подразделе ний пограничных служб. Предполагается также создание Европейской системы морского патрулирования (Евросур), которая будет функционировать в рамках ФРОНТЕКСа3.
В сентябре 2003 г. Совет Европейского
1 Войников В.В. Правовые аспекты миграци -онной политики ЕС. Текст выступления, подготовленного для IV форума «Диалог цивилизаций». Родос, 27 сентября - 1 октября 2006.
2 Потемкина О.Ю. Иммиграционная политика Европейского союза: опыт для ЕврАзЭс // http:// fillol.livejournal.com/26388.html
3 Кудрина Л.В. Пространство свободы, безопас-
ности и правопорядка. Европейский союз: факты и комментарии, вып. 48 // http://www.edc-aes.ru/
site/ru/union/archive/vipusk_48.html
союза одобрил Директиву о праве вос -соединения членов семьи легальных иммигрантов, проживающих в странах Евросоюза, хотя и с целым рядом исклю чений и оговорок. В нем предлагалось усовершенствовать меры по интеграции легальных иммигрантов, уделять больше внимания вопросам их занятости, про фессиональной подготовки, социаль-ной защиты, максимального прибли жения их правового статуса к статусу граждан Евросоюза. В январе 2006 г. директива вступила в силу. В этом же ряду следует оценивать представленный Комиссией Евросоюза в декабре 2005 г Стратегический план действий по регу лированию легальной миграции на 2006— 2009 годы4, предусматривавший принятие мер, дающих иностранным рабочим воз можность преодолеть разного рода бюро -кратические проволочки при получении разрешения на въезд, работу и прожива -ние на территории стран Евросоюза, пре -доставление информационной помощи вновь прибывшим иммигрантам, возмож -ностей для языковой подготовки и т.д. С 16 мая 2007 г. принято рамочное решение о введении на территории всего Евросоюза единых уголовных санкций в отношении работодателей, использующих труд неле -гальных иммигрантов. В нем предусмо -трен целый ряд санкций — от штрафов и лишения субсидий на период до 5 лет до уголовного преследования в отношении тех работодателей, которые используют труд нелегальных иммигрантов5.
Новый импульс проблемам солидар -ности стран ЕС при распределении мате риальных и моральных затрат по приему иммигрантов дали вступление в силу в 2009 г. Лиссабонского договора, при -нятого в 2007 г., и утверждение Советом Евросоюза новой Стокгольмской программы развития пространства свободы, безопасности и правосудия.
Иммиграционная политика факти чески превратилась в самостоятельное комплексное направление политической стратегии Евросоюза. Однако, несмотря на то, что по Амстердамскому договору иммиграционная политика была изъята из исключительной компетенции нацио нальных государств и перенесена на над
4 Policy Plan on Legal Migration, 21 Dec., 2005 // COM(2005)669.
5 Кудрина Л.В. Указ. соч.
национальный уровень, Еврокомиссия не обладает преимущественными полномо чиями в формировании законодательства в данной сфере. Значительные полномочия в этой сфере сохраняются за государствами — членами ЕС, а сам Евросоюз играет в основном роль координатора дей -ствий стран -членов. Некоторыми стра -нами ставилась под сомнение даже необ ходимость гармонизации законодательств, которая была предусмотрена Договором о Европейском союзе. Иначе говоря, миграционная политика большей частью остается в компетенции национальных правительств стран — членов Евросоюза. Каждая отдельно взятая страна самосто ятельно разрабатывает и устанавливает свои собственные принципы, критерии, правила приема иммигрантов.
Все это создает серьезные трудности в деле достижения политического кон сенсуса в Совете Евросоюза при утверж дении той или иной общей инициативы. Трудности в этой весьма щепетильной и чувствительной сфере не в последнюю очередь объясняются опасениями нацио нальных государств лишиться части сво его суверенитета. Естественно, каждое отдельно взятое государство Евросоюза стремится сохранить за собой как можно более широкий круг полномочий в сфере регулирования иммиграционных потоков. Дополнительную лепту в эти трудности вносит также тот факт, что решения по
вопросам иммиграционной политики в Совете Европейского союза до последнего времени принимались практически без участия Европейского парламента.
Этими и другими связанными с ними факторами объясняется тот факт, что иммиграционная политика продолжает оставаться сферой межправительственной координации. Сохранились принципы принятия решений на основе консенсуса, ограничения права инициативы Комиссии Евросоюза, а также роли Европейского парламента в формировании единой миграционной политики. В должной мере не адаптирована к современным условиям и правовая база, касающаяся нелегальных иммигрантов и беженцев. Немаловажную роль играет несовершенство законода -тельства и мер по адаптации иммигрантов к условиям труда, быта и культуры страны их пребывания. На наднациональном уровне согласованы лишь отдельные эле менты их статуса, которые в той или иной мере связаны с условиями допуска и пре быванием иммигрантов на территории ЕС.
Очевидно, что сохраняется сочетание наднациональных и межправительствен ных начал в системе разработки и реализа -ции иммиграционной политики. В итоге правовое регулирование миграционной политики ЕС осуществляется на двух уровнях: законодательства стран -членов и нормативных документов Евросоюза.
