CC BY
85
ТА. Васильева
МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА И СТАТУС ГРАЖДАН ТРЕТЬИХ СТРАН, ПРОЖИВАЮЩИХ НА ТЕРРИТОРИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: СООТНОШЕНИЕ НАДНАЦИОНАЛЬНОГО И ВНУТРЕННЕГО ПРАВА
Одной из отличительных особенностей современного периода считается интернационализация конституционного права. Данная тенденция проявляется по-разному применительно к различным институтам конституционного права. В странах Западной Европы наиболее кардинальные изменения в области регламентации положения иностранцев связаны с учреждением гражданства Европейского союза и разработкой в рамках ЕС унифицированных подходов в отношении статуса мигрантов из третьих стран. Следует отметить, что в связи с «европеизацией» иммиграционной политики гармонизация законодательства государств-членов происходила даже в те периоды, когда решения ЕС не носили обязывающий характер и кооперация осуществлялась только на межправительственном уровне.
В соответствии с общими принципами международного права суверенитет предполагает право государства самостоятельно определять условия допуска иностранцев на свою территорию и приоритеты иммиграционной политики. Провозглашение в Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества задачи устранения препятствий свободному движению лиц между государствами-членами, закрепление положений о запрете дискриминации по признаку гражданства и о свободном передвижении трудящихся сыграли существенную роль: органы Сообщества стали постепенно оказывать воздействие на отдельные аспекты миграционной политики государств-членов в рамках сотрудничества в сфере социальной политики, затем в связи с координацией действий в области правосудия и внутренних дел, впоследствии - в процессе формирования зоны свободы, безопасности и законности на территории ЕС. Вместе с тем
* Старший научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
необходимо отметить, что государства-члены предпринимали определенные попытки защитить свои интересы, оспаривая легитимность вмешательства институциональных структур Сообщества в сферу их исключительной компетенции.
В 1985 г. Комиссия Европейских сообществ издала Решение 85/381 о введении процедуры предварительного уведомления и консультаций о миграционной политике в отношении государств, не входящих в состав Сообщества1, ссылаясь на положения ст. 118 Договора о ЕЭС2 и необходимость учета общей политики и мер, предпринимаемых в рамках Сообщества, в частности, в сфере регулирования рынка труда, при разработке миграционной политики отдельных государств-членов. В соответствии с этим документом государства-члены должны были заблаговременно информировать Комиссию и других членов Сообщества о разрабатываемых мерах, связанных со въездом, проживанием и трудоустройством трудящихся из третьих стран и членов их семей, обеспечением равенства в обращении в отношении условий труда и проживания, заработной платы и экономических прав, оказанием данным лицам содействия в интеграции в обществе, на рабочем месте и в культурной сфере, добровольном возвращении в страну происхождения, а также о проектах соглашений с третьими странами по данной проблематике (п. 1 ст. 1). Кроме того, предусматривалось проведение консультаций в целях выработки общей позиции Комиссии и государств-членов в отношении международных инструментов регулирования миграции, гармонизации законодательства, регламентирующего статус иностранцев, включения общих положений в двусторонние соглашения с третьими странами (ст. 2, 3).
В связи с принятием указанного решения ФРГ, Франция, Нидерланды, Дания и Великобритания обратились в Суд ЕС с
1 Commission Decision 85/381/ЕЕС of 8 July 1985 setting up a prior communication and consultation procedure on migration policies in relation to non-member countries//OJ. L 217. 14.08.1985.
2 В этой статье содействие тесному сотрудничеству между государст-вами-членами в социальной области рассматривалось в качестве одной из задач Комиссии. Она уполномочивалась также организовывать консультации в отношении проблем, возникавших в национальных рамках, и в сфере, отнесенной к ведению международных организаций. 132
иском о признании его положений не имеющими юридической силы в силу того, что Комиссия не была наделена правом принимать обязывающие решения в сфере исключительной компетенции государств-членов. Заявители исходили из того, что миграционная политика в отношении третьих стран либо не относилась к социальной сфере, урегулированной в ст. 118 Договора, вовсе, либо относилась к ней лишь частично. Франция особо акцентировала внимание на том, что условия въезда, пребывания и трудоустройства граждан третьих стран затрагивали безопасность государств-членов и в силу этого выходили за пределы действия соответствующей статьи Договора.
Суд ЕС в решении от 9 июля 1987 г. по делу «ФРГ и другие против Комиссии Европейских сообществ»3 признал, что миграционная политика в отношении государств, не входящих в состав Сообщества, затрагивает социальную сферу в понимании ст. 118 Договора в том случае, если речь идет о положении трудящихся из этих стран и о влиянии данных лиц на рынок и условия труда в рамках ЕС (п. 23). Суд признал также, что культурная интеграция затрагивает всех иммигрантов, проживающих на территории страны, и весьма относительно связана с вопросами труда и занятости (п. 22). Рассматривая позицию Франции, Суд согласился с тем, что государства-члены в рамках собственных дискреционных полномочий могут принимать меры в отношении трудящихся, являющихся гражданами третьих стран, по мотивам публичной политики, общественной безопасности и охраны здоровья, однако пришел к заключению, что миграционная политика в отношении граждан этих стран не может быть отнесена исключительно к сфере общественной безопасности (п. 25).
Суд признал несостоятельной позицию Франции и Германии, согласно которой соблюдение требования предварительного уведомления Комиссии и других государств-членов осложняет соблюдение принципа конфиденциальности при осуществлении переговоров с государствами, не входящими в состав Сооб-
3 CJEC. Joined Cases C-281, 283, 284, 285 and 287/85 Federal Republic of Germany and others v. Commission of the European Communities. Judgment of 9 July 1987.
щества, указав, что проекты соглашений должны передаваться только после их официального опубликования. Кроме того, он обратил внимание на то, что в соответствии со ст. 4 Решения государства-члены должны предпринимать необходимые меры для обеспечения конфиденциальности при осуществлении обмена информацией, в том числе и в отношении тех документов, которые были им переданы до опубликования на добровольной основе (п. 26). Таким образом, Суд подтвердил полномочие Комиссии инициировать процедуру предварительного уведомления и консультаций государств-членов по вопросам миграционной политики в отношении государств, не входящих в состав Сообщества, за исключением вопросов культурной интеграции. С учетом позиции Суда ЕС Комиссия в 1988 г. приняла новое Решение по данной проблематике 4.
В Договоре о Европейском союзе, подписанном 7 февраля 1992 г. в Маастрихте5, политика предоставления убежища, правила, регулирующие пересечение внешних границ государств-членов и осуществление соответствующего контроля, иммиграционная политика и политика в отношении граждан третьих стран6 были признаны вопросами, представляющими общий интерес для государств-членов (п. 1-3 ст. К 1). В рамках Договора предусматривались правовые механизмы урегулирования отдельных аспектов миграционной политики на наднациональном уровне. Так, по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом Совет на основании единогласного решения мог определять те страны, гражданам которых необходимо было получать визу для пересечения внешних границ государств - членов Сообщества, распространять действие поло-
4 См.: Commission Decision 88/384/ЕЕС of 8 June 1988 setting up a prior communication and consultation procedure on migration policies in relation to non-member countries // OJ. L 183. 14.07.1988.
5 В соответствии с Маастрихтским договором был учрежден Европейский союз, а Европейское экономическое сообщество было переименовано в Европейское сообщество.
6 Условия въезда, передвижения и проживания на территории государств-членов, включая воссоединение семей и получение работы по найму, борьба с нелегальной иммиграцией, проживанием и трудоустройством данных лиц.
жений ст. 100-С Договора о ЕЭС и на другие вопросы, представляющие общий интерес, занимать по данным вопросам согласованную позицию и предпринимать совместные действия, если в результате этого цели Союза могли быть достигнуты лучше, чем посредством индивидуальных действий государств-членов, а также готовить соглашения, рекомендуемые для принятия государствам-членам (п. 1 ст. 100-С Договора о ЕЭС, ст. К.9, п. 2 ст. К 3 Договора о Европейском союзе).
Определенные коррективы в регламентацию миграционной политики на наднациональном уровне были внесены Амстердамским договором7, выдвинувшим задачу превращения Европейского союза в зону свободы, безопасности и справедливости (ст. В). В настоящее время в Договоре о Европейском сообществе имеется специальный раздел, посвященный визовой политике, предоставлению убежища, иммиграционной политике и другим направлениям политики, связанной со свободой передвижения лиц (разд. IV). В соответствии с положениями данного раздела Совету было предписано в течение пяти лет после вступления в действия Амстердамского договора разработать меры, определяющие условия въезда и пребывания, процедуру выдачи долгосрочных виз и вида на жительство (пп. Ь п. 3 ст. 63), условия предоставления гражданам третьих стран права на передвижение в рамках территории государств-членов на срок более трех месяцев (п. 3 ст. 62), а также право тех, кто легально проживает в одном из государств-членов, поселиться в другом госу-дарстве-члене (п. 4 ст. 63).
На встрече в Тампере в октябре 1999 г. Европейский Совет определил основные элементы миграционной политики ЕС: развитие партнерских отношений с государствами происхождения мигрантов; общая европейская система предоставления убежища; справедливое обращение с гражданами третьих стран и в перспективе предоставление им прав и обязанностей, сопоставимых со статусом граждан государства пребывания; контроль за миграционными потоками, предполагающий обеспечение
7 Амстердамский договор внес изменения в Договор о Европейском союзе, договоры об учреждении Европейских сообществ и некоторые другие связанные с ними акты.
справедливого баланса между приемом мигрантов по гуманитарным и экономическим основаниям.
Реализация на практике концепции гражданства Европейского союза способствовала размыванию содержания традиционных парных категорий, характеризовавших ранее правовое положение лица в стране пребывания, - гражданина и иностранца. В праве ЕС были выделены категории обычных8 (граждане стран, не входящих в состав Союза) и привилегированных иностранцев (граждане ЕС)9, различающихся по своему правовому положению. Собственно в качестве иностранцев в праве Сообщества рассматриваются граждане третьих стран, а граждане Союза, если они реализовали свое право на свободу передвижения и выбор места жительства в рамках Сообщества, фактически приравниваются по своему статусу к гражданам государства пребывания. При этом выбор гражданами государств-членов места жительства на территории Сообщества рассматривается в контексте осуществления их прав, а не вопросов миграционной политики. В январе 2006 г. граждане третьих стран составляли 3,8% общего числа населения государств - членов ЕС (18,5 млн из 493 млн человек)10.
В литературе акцентируется внимание на том, что в праве ЕС отсутствует целостная система прав граждан третьих стран11, поскольку на наднациональном уровне урегулированы только те
8 В одной из работ данные лица именуются «жителями второго сорта». См.: Hoogenboom Т. Free Movement of Non-EC Nationals // www.ejil.org/Vol3/Nol/art2.pdf (15 мая 2006 г.).
9 См.: Labayle H. La libre circulation des personnes dans l'Union européenne, de Schengen à Amsterdam // L'Actualité juridique - Droit administratif. 1997. №. 12. P. 923; BaubökR. Citizenship and national identities in the European Union // www.jeanmonnetprogram.org/papers/97/97-04-.html (28 июня 2006 г.).
10 См.: Commission of the European Communities. Communication to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 11 September 2007. Third Annual Report on Migration and Integration. COM (2007) 512 final.
11 Cm: Nagy B. Migration between the European Union and Hungary and the Regulating Law: A Case Study // European Public Law. 1997. Vol. 3. Is. 3. P. 364.
элементы статуса, которые в той или иной мере связаны с условиями допуска12 и пребыванием данных лиц на территории Сообщества. Следует отметить, что в праве ЕС граждане третьих стран не рассматриваются как однородная группа. В качестве особой подгруппы выделяются члены семей граждан Союза, специфика правового положения которых обусловлена особыми связями с гражданами государств-членов. Данные лица обладают правами, производными от прав граждан Союза. Не случайно положение граждан ЕС и членов их семей традиционно регламентируется в одних и тех же нормативных документах.
Право ЕС действует в отношении членов семьи только в том случае, если они сопровождают гражданина Союза, который реализовал свое право на свободное передвижение и проживание на территории Сообщества, или присоединяются к нему в государстве пребывания. Суд ЕС неоднократно подчеркивал в своих решениях, что право Сообщества не распространяется на ситуации, регулируемые внутренним правом государств-членов, когда граждане третьих стран претендуют на въезд и проживание как супруги или родственники граждан13, и не препятствует государствам отказывать данным лицам в праве въезда и проживания на своей территории, если граждане государств-членов, являющиеся членами их семей, не реализовали свое право на свободу передвижения в рамках Сообщества14.
В решении по делу Сингха от 7 июля 1992 г. Суд ЕС сформулировал правовую позицию, согласно которой в случае возвращения в государство происхождения гражданина государст-
12 В настоящей статье не рассматриваются вопросы, связанные с Шен-генским правом, получившие достаточно полное освещение в российской литературе. См.: Право Европейского Союза: Учебник для вузов / Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2002. С. 775-815; Лафитский В.И. Миграционное право Европейского Союза // Журнал российского законодательства и сравнительного правоведения. 2005. № 1. С. 37-50.
13 См.: CJEC. Joined cases С-297/88 and С-197/89 Drodzi v. Belgian State. Judgment of 18 October 1990. Para. 28.
14 См.: CJEC. Joined cases C-35/82 and C-36/82 Morson v. State of the Netherlands and Head of the Plaaselijke Politie within the meaning of the Vreemdelingenwet, Jhanjan v. State of the Netherlands. Judgment of 27 October 1982. Para. 18.
ва-члена, воспользовавшегося правом на свободное передвижение и свободой учреждения на территории Сообщества, его супругу в соответствии с правом Сообщества должно быть предоставлено такое же право на въезд и проживание, как и в другом государстве-члене. Однако, по мнению Суда, это не препятствует государствам предоставлять иностранцам - супругам граждан страны более благоприятный режим, чем предусмотрен в праве Сообщества15.
В деле Акрич16 истец просил уточнить, насколько сформулированные в деле Сингха подходы применимы в тех случаях, когда гражданин государства-члена заключил брак с гражданином третьей страны, не имевшим в соответствии с законодательством права въезда в страну своего супруга, и переехал в другое государство - член Сообщества вместе с супругом-иностранцем, с тем чтобы, проработав там незначительный период времени, воспользоваться преимуществами, предоставляемыми правом ЕС, и возвратиться в страну своего гражданства.
В этой связи Суд сформулировал ряд позиций. Для того чтобы граждане третьих стран, являвшиеся супругами граждан Союза, смогли воспользоваться правом на совместное проживание в другом государстве - члене Сообщества, они должны проживать на законных основаниях в одном из государств-членов во время отъезда в ту страну, куда переехал или переезжает их супруг. Данное положение неприменимо, если был заключен фиктивный брак, с тем чтобы обойти положения, регламентировавшие въезд и проживание граждан третьих стран. В том случае, если брак не носил фиктивный характер, тот факт, что супруги обосновались в другом государстве-члене, чтобы воспользоваться правами, предусмотренными в праве ЕС, не является существенным при рассмотрении статуса соответствующих лиц компетентными властями страны гражданства одного из супругов. Если же гражданин Союза возвращается в страну
15 Cm.: CJEC. Case C-370/90 The Queen v. Immigration Appeal Tribunal and Singh, ex parte Secretary of State for Home Department. Judgment of 7 July 1992. Para. 23.
16 Cm.: CJEC. Case C-109/01 Secretary of State for Home Department v. Akrich. Judgment of 23 September 2003.
своего гражданства в целях трудоустройства и его супруг не может воспользоваться правами, предусмотренными в праве ЕС, поскольку проживал в другом государстве-члене нелегально, компетентные власти должны учитывать право на уважение семейной жизни, гарантированное ст. 8 Конвенции о правах человека, при рассмотрении ходатайства о въезде и проживании в стране супруга (п. 51).
В ряде дел Суд ЕС рассматривал вопросы, связанные с отказом в выдаче разрешения на въезд и проживание. В деле «Движение против расизма, антисемитизма и ксенофобии против Бельгийского государства»17 перед Судом были поставлены вопросы о том, могут ли положения директив и регламентов Совета о свободе передвижения трудящихся и лиц, осуществляющих самостоятельную экономическую деятельность, быть истолкованы в свете принципов соразмерности и недискриминации и права на уважение семейной жизни как разрешающие государствам-членам задерживать на границе и выдворять иностранцев - супругов граждан Союза, которые пытаются въехать на территорию государства без соответствующей визы или удостоверения личности, а также отказывать им в выдаче разрешения на проживание и принимать решение о высылке, если супруги граждан Союза въехали на территорию страны нелегально.
Прежде всего Суд обратил внимание на то, что в законодательстве Сообщества признается важность обеспечения защиты семейной жизни граждан государств-членов и необходимость устранения препятствий для осуществления свобод, гарантированных Договором (п. 53). Вместе с тем, по мнению Суда, положения права Сообщества в принципе не препятствуют задержанию на границе и выдворению иностранца, поскольку в них не определены те меры, которые может предпринять государство-член в отношении гражданина третьей страны, состоящего в браке с гражданином Союза, при попытке въезда на территорию Сообщества без действительного удостоверения личности либо получения визы (п. 57). При отсутствии действительных документов заинтересованное лицо, как правило, не может удостове-
17 CJEC. Case C-459/99 Mouvement contre racisme, l'antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX) v. Belgian State. Judgment of 25 July 2002.
рить свою личность и семейное положение (п. 58). В соответствии с правом Сообщества право гражданина третьей страны, состоящего в браке с гражданином Союза, быть допущенным на территорию государств-членов обусловлено исключительно его семейными связями, однако реализация этого права может предполагать и наличие визы (п. 59). Суд, учитывая то значение, которое право Сообщества придает защите семейной жизни, пришел к выводу, что выдворение гражданина третьей страны, состоящего в браке с гражданином Союза, является несоразмерным и запрещается в том случае, если соответствующее лицо может удостоверить свою личность и семейное положение и если отсутствуют доказательства того, что данное лицо представляет угрозу для публичной политики, общественной безопасности и охраны здоровья (п. 61).
Кроме того, Суд обратил внимание на ряд аспектов при рассмотрении вопроса о положении гражданина третьей страны, въехавшего на территорию государства незаконно, но способного удостоверить свою личность и семейное положение. Прежде всего он отметил, что право на проживание лица, состоящего в браке с гражданином Союза, предусмотрено непосредственно в директивах о свободе передвижения и не зависит от выдачи соответствующего разрешения компетентными властями государства пребывания (п. 74). Однако право Сообщества не препятствует государствам-членам предусматривать санкции за нарушение положений национального законодательства, связанных с осуществлением контроля за иностранцами, если предпринятые меры являются соразмерными (п. 77). Вместе с тем, по мнению Суда, отказ в выдаче разрешения на проживание и принятие а fortiori решения о высылке только на том основании, что заинтересованное лицо не смогло соблюсти правовые формальности, связанные с осуществлением контроля за иностранцами, затрагивает саму суть права на проживание, предусмотренного в праве Сообщества, и очевидно несоразмерно тяжести правонарушения (п. 78). Хотя в соответствующих директивах и допускается возможность применения к данным лицам определенных мер по мотивам публичной политики, общественной безопасности и охраны здоровья, неспособность соблюсти правовые формальности, касающиеся въезда, передвижения и проживания ино-
странцев, не может сама по себе служить основанием для их применения (п. 79). Соответственно Суд признал, что государство-член не может отказать в выдаче разрешения на проживание и вынести решение о высылке гражданина третьей страны, способного удостоверить свою личность и семейное положение, только на том основании, что он въехал на территорию страны нелегально (п. 80).
Суд должен был также рассмотреть вопрос о том, могут ли положения соответствующих директив быть истолкованы как предоставляющие государству-члену право не выдавать разрешение на проживание и высылать иностранца, состоящего в браке с гражданином Союза, если он въехал на территорию страны на законных основаниях, но на момент обращения с ходатайством о выдаче соответствующего разрешения срок действия его визы истек. Суд отметил, что пребывание гражданина третьей страны на территории государства-члена после истечения срока действия его визы представляет собой нарушение законодательства о пребывании иностранцев (п. 86). Вместе с тем положения соответствующих директив уполномочивают государства-члены требовать представления заинтересованным лицом документа, с которым он въехал на территорию страны, и не предписывают, чтобы соответствующий документ продолжал действовать на момент обращения с ходатайством о выдаче разрешения на пребывание (п. 89). Более того, высылка гражданина третьей страны только на том основании, что истек срок действия его визы, очевидно несоразмерна тяжести правонарушения (п. 90). Соответственно государство-член не может отказать в выдаче разрешения на проживание гражданину третьей страны, состоящему в браке с гражданином Союза, законно въехавшему на его территорию, и издать приказ о высылке только на том основании, что срок действия визы истек до того, как он обратился с ходатайством о выдаче разрешения на пребывание (п. 91).
Кроме того, Суд признал, что на любого иностранного гражданина, состоящего в браке с гражданином государства-члена, подпадающего под действие положений соответствующих директив, распространяются минимальные процедурные гарантии, даже если у него нет действительных документов, он въехал в страну без визы или остался на территории государства-члена
после истечения срока ее действия (п. 102). В тех случаях, когда право на апелляцию в отношении соответствующих мер возможно только по мотивам их законности, эти гарантии предполагают и право вынесения на рассмотрение компетентных органов вопроса об отказе в выдаче первого разрешения на пребывание или принятия решения о высылке. В подобных ситуациях компетентные органы до вынесения окончательного решения должны исследовать все необходимые факты и обстоятельства, в том числе и то, насколько уместно применение соответствующих мер (п. 100).
В деле «Комиссия ЕС против Королевства Испании»18 Суд ЕС рассматривал вопрос о несоответствии законодательства Испании положениям директив об условиях выдачи разрешений на проживание гражданам третьих стран, являющихся членами семей граждан Союза, которые осуществили свое право на свободное передвижение. Комиссия отмечала, что в соответствии с законодательством Испании разрешение на проживание выдается только при наличии долгосрочной визы, полученной в консульстве по месту последнего жительства членов семей граждан Союза. Поводом для обращения с иском послужили жалобы двух граждан Союза, женам которых был отказано в выдаче разрешения на пребывание в Испании. В обоснование своего иска они указывали на то, что в Договоре о Европейском сообществе и во вторичном праве Сообщества гражданам государств-членов гарантируется право на свободное передвижение и что члены их семей также пользуются определенными правами (п. 16). По мнению Комиссии, введение требования о наличии долгосрочной визы представляет собой не только нарушение прав членов семьи, но и косвенное ограничение прав граждан государств-членов на свободное передвижение (п. 17).
Суд прежде всего обратил внимание на то, что законодательство Сообщества признает важность защиты семейной жизни граждан государств-членов и необходимость устранения препятствий для осуществления ими основных свобод, гарантированных Договором о Европейском сообществе (п. 26). В соот-
18 CJEC. Case C-157/03 Commission of the European Communities v.
Kingdom of Spain. Judgment of 14 April 2005.
ветствии с директивами, регламентирующими въезд и пребывание на территории государств-членов, действие права Сообщества распространяется и на супругов граждан государств-членов независимо от их гражданства (п. 27). Предоставление данным лицам права въезжать на территорию государства-члена обусловлено исключительно их семейным положением. Соответственно выдача разрешения на пребывание представляет собой меру, удостоверяющую положение гражданина третьей страны в праве Сообщества, а не порождающую какие-либо права (п. 28).
Условия получения разрешения на пребывание, предусмотренные в соответствующих директивах, являются исчерпывающими (п. 30). Государства-члены могут потребовать въездную визу или иной приравненный к ней документ (п. 33), однако выдача соответствующих документов членам семей граждан Союза должна осуществляться безотлагательно и, насколько это возможно, в месте пропуска на территорию страны (п. 33). Соответственно, положения испанского законодательства вступают в противоречие с нормам права ЕС (п. 38).
Второй иск был подан Комиссией в связи с нарушением Испанией установленного срока (шесть месяцев после подачи ходатайства) для принятия решения о выдаче разрешения на пребывание. В данном деле гражданка третьей страны, являвшаяся супругой гражданина Союза, получила разрешение на пребывание через десять месяцев после подачи соответствующего ходатайства (п. 46). Суд признал несущественным тот факт, что она могла временно проживать на территории государства, ожидая вынесения соответствующего решения, и установил нарушение предусмотренных Директивой обязательств (п. 47, 49).
В настоящее время статус граждан третьих стран, являющихся членами семей граждан Европейского союза, регламентируется Директивой 2004/58 от 29 апреля 2004 г. «О праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов»19. В соответствии с
19 Directive 2004/58/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States amend-
данным документом в качестве членов семьи гражданина Союза могут рассматриваться: супруг;
лицо, с которым гражданин заключил договор о регистрируемом партнерстве в соответствии с законодательством госу-дарства-члена, если такой договор приравнивается к браку, согласно законодательству государства пребывания;
потомки гражданина Союза по нисходящей линии, не достигшие 21 года, а также иждивенцы и потомки по нисходящей линии его супруга или партнера;
прямые потомки родственников по восходящей линии гражданина Союза, его супруга или партнера (п. 2 ст. 2).
Кроме того, государства-члены могут в соответствии со своим законодательством облегчать въезд и проживание других лиц, которые рассматриваются в качестве иждивенцев или членов семьи гражданина Союза в той стране, откуда они прибыли, или состояние здоровья которых требует личного ухода членов семьи гражданина Союза. Это положение распространяется и на партнера, состоящего в длительных отношениях с гражданином Союза при условии, что это удостоверено надлежащим образом (п. 1 ст. 3).
Члены семей, как и граждане Союза, могут въезжать на территорию другого государства-члена при наличии действительного паспорта (п. 1 ст. 5), однако гражданам определенных стран необходимо иметь въездную визу20, которая выдается бесплатно в соответствии с ускоренной процедурой. Это требование не распространяется на тех членов семей граждан Союза, которые уже получили разрешение на пребывание в государстве - члене ЕС (п. 2 ст. 5).
ing Regulation (EEC) № 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC, 68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC // OJ. L 229/35. 29.6.2004.
20 В Регламенте № 539/2001 от 15 марта 2001 г. Совет определил перечень третьих стран, гражданам которых необходимо иметь въездную визу при пересечении внешних границ ЕС. См.: Council Regulation (ЕС) No. 539/2001 of 15 March 2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement // OJ. L 81. 21.03.2001. 144
Члены семей, сопровождающие граждан Союза или прибывающие к ним, имеют право находиться на территории другого государства-члена. Если срок их пребывания не превышает трех месяцев, им достаточно иметь действительный паспорт (п. 2 ст. 6). Для более длительного пребывания необходимо обратиться с ходатайством о получении разрешения на пребывание21 в течение трех месяцев после прибытия в страну (п. 2 ст. 9). Данный документ, выдаваемый сроком на пять лет, должен быть оформлен в течение шести месяцев после подачи соответствующего ходатайства (п. 1 ст. 10, п. 1 ст. 11). Члены семьи гражданина Союза приобретают право на постоянное пребывание, если они на законных основаниях прожили непрерывно в государстве пребывания пять лет (п. 2 ст. 16). Выдаваемый данным лицам вид на жительство обновляется автоматически один раз в десять лет (п. 1 ст. 20). Члены семей граждан Союза, имеющие право на пребывание, приобретают право на трудоустройство и на осуществление самостоятельной экономической деятельности в государстве пребывания (п. 23).
В праве государств - членов Европейского союза статус иностранцев традиционно зависит от законности и продолжительности их пребывания на соответствующей территории. Эти подходы нашли отражение и в праве ЕС, где в качестве самостоятельной и в определенной степени привилегированной группы граждан третьих стран выделяют мигрантов, пребывающих на долгосрочной основе на территории Сообщества. Интеграция данных лиц в государстве пребывания рассматривается в праве ЕС как один из основных элементов достижения социальной и экономической сплоченности, провозглашенной в качестве основополагающей задачи ЕС.
В соответствии с Директивой 2003/109 от 25 ноября 2003 г. о статусе граждан третьих стран, пребывающих на долгосрочной
21 В соответствии с Регламентом Совета № 1030/2002 от 13 июня 2002 г. гражданам третьих стран выдается разрешение на пребывание единого образца. См.: Council Regulation (ЕС) № 1030/2002 of 13 June 2002 laying down a minimum format for residence permits for third-country nationals//OJ. L 157. 15.06.2002.
основе в государстве - члене ЕС22, такой статус предоставляется лицам, если они на законных основаниях прожили непрерывно в соответствующем государстве пять лет до обращения с ходатайством (ч. 1 ст. 4). При его рассмотрении государства-члены могут потребовать от лица представления доказательства стабильности и регулярности его дохода, позволяющего обеспечивать самого заявителя и членов его семьи, а также наличия медицинской страховки у всех членов семьи (п.1 ст. 5). При оценке доходов могут приниматься во внимание такие факторы, как уплата пенсионных взносов и налогов.
Ходатайство заинтересованного лица может быть отклонено по мотивам публичной политики или общественной безопасности, но не по экономическим причинам. Основанием для отклонения ходатайства по мотивам публичной политики может служить совершение серьезных правонарушений. При вынесении соответствующего решения учитывается тяжесть совершенного правонарушения, общественная опасность лица, срок проживания и наличие связей с государством пребывания (ст. 6).
Тем, кто получил соответствующий статус, выдается разрешение на пребывание на пять лет23, которое продлевается автоматически (п. 2 ст. 8). Этот статус может быть утрачен, если обнаружится, что он был получен мошенническим путем, если в отношении лица принято решение о высылке, а также если гражданин третьей страны отсутствует на территории Сообщества двенадцать месяцев подряд (п. 1 ст. 9).
Лица, пребывающие на долгосрочной основе в государстве -члене ЕС, приравниваются к гражданам страны в социально-экономических отношениях. Это касается доступа к трудоустройству и осуществлению самостоятельной экономической деятельности; образования и профессионального обучения; признания профессиональных дипломов, удостоверений и квалифика-
22 Council Directive 2003/109/ЕС of 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals who are long-term residents // OJ. L 16. 23.01.2004.
23 Следует отметить, что аналогичный срок устанавливается и для получения статуса постоянного жителя гражданином Союза, проживающим на территории Сообщества вне страны своего гражданства.
ций; социальной помощи, защиты и обеспечения; налоговых льгот; доступа к товарам и услугам; свободы объединений и членства в организациях, представляющих работодателей и работников, иных профессиональных организациях; свободы передвижения по территории государства пребывания в пределах, установленных национальным законодательством (п. 1 ст. 11). После получения соответствующего статуса граждане третьих стран приобретают право проживать на территории других государств-членов, в том числе и в целях осуществления экономической деятельности, получения образования и профессионального обучения (п. 1, 2 ст. 14). Однако они не обладают свободой передвижения в полном объеме, поскольку могут въезжать в другое государство в целях трудоустройства только при наличии предложения работы.
Решение о высылке лица, пребывающего на долгосрочной основе в государстве-члене, может быть принято только в том случае, если данное лицо представляет реальную и достаточно серьезную угрозу публичной политике или общественной безопасности (п. 1 ст. 12). При вынесении соответствующего решения учитываются следующие факторы: срок проживания в государстве пребывания, возраст лица, последствия принятия решения о высылке для самого лица и членов его семьи, наличие связей со страной пребывания и со страной происхождения (п. 3 ст. 12). Граждане третьих стран имеют право на судебное обжалование решения о высылке и на получение юридической помощи даже в случае отсутствия у них необходимых средств (п. 4, 5 ст. 12)
Третью группу составляют лица, не имеющие семейных связей с гражданами государств-членов и прибывающие на территорию Сообщества в целях трудоустройства, осуществления самостоятельной экономической деятельности, учебы или участия в научных проектах. Условия допуска данных лиц на территорию государств-членов в значительной степени зависят от целей их пребывания и заинтересованности Сообщества в осуществлении соответствующей деятельности.
В связи с высоким уровнем безработицы на рынке труда го-сударства-члены особо не заинтересованы в осуществлении гражданами третьих стран экономической деятельности на их
территории. Как отмечается в пояснительной записке к Докладу Комитета по гражданским свободам, юстиции и внутренним делам Европарламента «О подходах ЕС к управлению экономической миграцией» 2005 г.24, в случае экономической миграции, в отличие от приема граждан по гуманитарным основаниям, необходим селективный подход. При этом в качестве значимых критериев указываются такие, как: уровень образования, профессиональная квалификация и стаж работы, наличие трудовых отношений, знание языка и семейные связи потенциального мигранта.
В соответствии с Резолюцией Совета об ограничении допуска граждан третьих стран на территорию государств-членов в целях трудоустройства от 20 июня 1994 г.25 ходатайства о въезде соответствующих лиц должны рассматриваться только в том случае, если существующие вакансии не могут быть заполнены гражданами страны, гражданами Союза или трудящимися из третьих стран, уже проживающими на постоянной основе и на законных основаниях в одном из государств-членов. Получение разрешения на работу, которое может выдаваться работодателю либо работнику, является необходимым условием для трудоустройства. Первичное разрешение не предполагает право выбора места работы, поскольку в нем фиксируется возможность осуществления конкретной работы у определенного работодателя. Согласно Резолюции Совета об ограничении допуска граждан третьих стран на территорию государств-членов в целях осуществления самостоятельной экономической деятельности от 30 ноября 1994 г.26 государства-члены разрешают допуск соответствующих лиц, если их деятельность способствует повышению уровня экономического развития принимающего государства или его
24 European Parliament. Report on an EU approach to managing economic migration of 7 October 2005. A6-0286/2005.
25 Council Resolution of 20 June 1994 on limitation on admission of third-country nationals to the territory of the Member States for employment // OJ. C274. 19.09.1996.
26 Council Resolution of 30 November 1994 relating to the limitations on the admission of third-country nationals to the territory of the Member States for the purpose of pursuing activities as self-employed persons // OJ. C/ 274. 19.09.1996.
региона в связи с привлечением инвестиций, использованием инноваций, передачей технологий, созданием новых рабочих мест. В обеих резолюциях специально оговаривается недопустимость продления сроков пребывания лиц, временно находящихся на территории государства-члена с какой-либо иной целью (студенты, стажеры, временные посетители), для трудоустройства или осуществления ими самостоятельной экономической деятельности. Следует отметить, что резолюции не носят обязательный характер для государств-членов, однако достаточно четко отражают отношение Совета к экономической миграции.
Гораздо более мягкие подходы предусмотрены в отношении въезда граждан третьих стран в целях обучения. Это объясняется тем, что данный вид миграции носит временный характер и не оказывает серьезного воздействия на рынок труда принимающего государства. В соответствии с Директивой 2004/114 от 13 декабря 2004 г. об условиях допуска граждан третьих стран в целях обучения, в порядке обмена учащимися, в целях прохождения стажировки или работы в качестве волонтера27 лица, обращающиеся с ходатайством о въезде на территорию страны по этим основаниям, должны предъявить действительный проездной документ, разрешение родителей на обучение за границей, если они являются несовершеннолетними, медицинскую страховку, а также по требованию - документ, подтверждающий уплату сбора, взимаемого в связи с рассмотрением соответствующего ходатайства (п. 1 ст. 6).
Для того чтобы въехать на территорию Сообщества в качестве студентов, граждане третьих стран должны быть зачислены в учреждение высшего образования одного из государств-членов для прохождения обучения. Данные лица должны продемонстрировать также наличие достаточных средств для проживания, обучения и покрытия транспортных расходов для возвращения домой, а также, если это потребуется, подтвердить определен-
27 Council Directive 2004/114/EC of 13 December 2004 on the conditions of admission of third-country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training or voluntary service // OJ. L 375. 23.12. 2004.
ный уровень владения языком, на котором ведется обучение, и внесение установленной образовательным учреждением платы за обучение (п. 1 ст. 7).
Как правило, разрешение на пребывание выдается студентам на срок не менее одного года и может быть продлено. В выдаче нового разрешения может быть отказано или выданное разрешение может быть отозвано, если соответствующие лица не соблюдают требования, касающегося осуществления экономической деятельности, или не показывают надлежащего прогресса в обучении (ст. 12).
В соответствии с правилами, установленными в принимающем государстве, студенты могут работать или заниматься самостоятельной экономической деятельностью в свободное от учебы время. Согласно Директиве, государства-члены могут вводить ограничения на осуществление такой деятельности в течение первого года пребывания, предусматривать выдачу предварительных разрешений на ее осуществление, количественные ограничения в отношении времени осуществления экономической деятельности (ст. 17).
Государства - члены Сообщества заинтересованы в притоке исследователей из третьих стран на свою территории, что в определенной степени связано с выдвижением в 2000 г. идеи создания Европейского научного пространства. Это нашло отражение в Рекомендации Совета от 12 октября 2005 г. об упрощении допуска граждан третьих стран для осуществления научных исследований в Европейском сообществе28, предусматривающей возможность отступления от общих правил о выдаче разрешений на трудоустройство, отказ от квот, ограничивающих возможности занятия должностей в научной сфере гражданами третьих стран, упрощение процедуры выдачи разрешений на пребывание для исследователей из третьих стран, создание благоприятных условий для совместного проживания с семьей во время осуществления научных проектов.
28 Council Recommendation of 12 October 2005 to facilitate the admission of third-country nationals to carry out scientific research in the European Community//OJ. L 289. 3.11.2005. 150
Согласно Директиве 2005/71 от 21 октября 2005 г. об особой процедуре допуска граждан третьих стран, прибывающих в целях осуществления научных исследований29, при въезде соответствующие лица должны предъявить действительный проездной документ, соглашение с принимающей научно-исследовательской организацией, а также по требованию - заявление принимающей организации о финансовых обязательствах в отношении данных лиц (п. 1 ст. 7). Как правило, лицам, участвующим в научных проектах, разрешение на пребывание выдается на срок не менее одного года и может быть продлено (ст. 8)30. В выдаче нового разрешения может быть отказано или выданное разрешение может быть отозвано, если оно было приобретено мошенническим путем или если характер пребывания лица не соответствует предусмотренным в разрешении целям (ст. 10).
Гражданам третьих стран, участвующим в научных проектах, разрешается заниматься преподаванием в государстве пребывания (ч. 1 ст. 11), а также частично осуществлять свои исследования в других государствах-членах (ст. 13). Такие лица уравниваются в правах с гражданами государства пребывания в отношении признания дипломов и профессиональных квалификаций, условий труда, социального обеспечения, налоговых льгот, а также доступа к товарам и услугам (ст. 12).
Граждане третьих стран, пребывающие на законных основаниях в одном из государств-членов, имеют право на воссоединение с семьей по их ходатайству. В праве Сообщества воссоединение семей рассматривается в качестве фактора социально-культурной стабильности, облегчающего интеграцию иностранца в принимающем государстве. Условия реализации такой возможности регламентируются Директивой Совета 2003/86 от 22 сентября 2003 г. о праве на воссоединение семей31.
29 Council Directive 2005/71/ЕС of 12 October 2005 on a specific procedure for admitting third-country nationals for the purposes of scientific research // OJ.L 289. 3.11.2005.
30 Члены семьи получают разрешение на пребывание на такой же срок (ст. 9).
31 Council Directive 2003/86/ЕС of 22 September 2003 on the right to family reunification // O.J. L 251. 3.10.2003.
Гражданин третьей страны, который имеет разрешение на пребывание, выданное одним из государств-членов на год или более, и в перспективе - возможность приобретения права на постоянное проживание, именуемый спонсором, может воссоединиться со своей семьей в государстве пребывания (п. 1 ст. 3). В качестве членов семьи рассматриваются супруг и несовершеннолетние дети спонсора или его супруга, в том числе и усыновленные (ч. 1 ст. 4). Все эти лица приобретают право на пребывание в государстве - члене Сообщества не самостоятельно, а в качестве членов семьи спонсора. В случае полигамного брака государство-член может отказать в воссоединении семьи, если гражданин третей страны уже проживает с одним из своих супругов на его территории (п. 4 ст. 4).
Государство-член может потребовать представления доказательств того, что лицо, проживающее на его территории, имеет нормальные жилищные условия для проживания семьи, медицинскую страховку, покрывающую риски для членов его семьи, а также стабильный и регулярный источник доходов, достаточный для покрытия расходов на содержание соответствующих лиц (п. 1 ст. 7).
Разрешение на пребывание выдается членам семьи не менее чем на год и может быть продлено (п. 2 ст. 13). Срок его действия не может превышать срок действия разрешения, выданного спонсору (п. 3 ст. 13). Эти лица могут получить разрешение на пребывание самостоятельно по прошествии определенного времени, но в течение пяти лет проживания в соответствующем государстве (п. 1 ст. 15). Члены семьи гражданина третьей страны имеют право на доступ к образованию, трудоустройству и самостоятельной экономической деятельности, а также к профессиональной подготовке и переподготовке (п. 1 ст. 14).
Особую группу граждан третьих стран составляют вынужденные мигранты. На встрече в Тампере Европейский Совет выдвинул задачу создания общеевропейской системы предоставления убежища, предполагающей единые условия приема и проце-дуру рассмотрения ходатайств, одинаковый статус и условия жизни для лиц, ищущих убежище, и получивших статус беженца. В праве ЕС достаточно нюансирован и детально регла-
ментируется статус представителей различных групп вынужденных мигрантов.
Увеличение числа конфликтов, порождающих массовые перемещения людей, в результате которых граждане третьих стран не могут вернуться в государство происхождения, способствовало принятию Директивы 2001/55 от 22 июля 2001 г. о минимальных стандартах предоставления временной защиты в случае массового притока перемещенных лиц и о мерах, обеспечивающих сбалансированность усилий государств-членов по приему данных лиц и участию в обусловленных этим расходах32. Временная защита, как правило, предоставляется сроком на один год и может быть продлена максимально еще на год (п. 1 ст. 4). В период действия защиты государства-члены обязаны предоставить перемещенным лицам разрешения на пребывание (п. 1 ст. 8), возможности трудоустройства и осуществления самостоятельной экономической деятельности (ст. 12), подходящие условия для проживания, в том числе путем выделения средств для получения жилья (п. 1 ст. 13), необходимое содействие в сфере социального обеспечения и медицинского обслуживания (п. 2 ст. 13), доступ к системе образования для несовершеннолетних (п. 1 ст. 14), а также возможность воссоединения разлученных семей (ст. 15). Лица, пользующиеся временной защитой, должны иметь возможность в любое время подать заявление о предоставлении статуса беженцев (п. 1 ст. 17).
По истечении срока временной защиты на перемещенных лиц распространяются общие правила о правовом положении иностранцев (ст. 20). Завершение периода предоставления временной защиты, как правило, предполагает, возвращение соответствующих лиц на родину. В случае принудительного возвращения перемещенных лиц государства-члены должны учитывать гуманитарные основания, исключающие в отдельных случаях репатриацию (ст. 22). Принудительное возвращение на ро-
32 Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in the event of mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof // OJ. L 212. 7.08.2001.
дину может быть также временно отложено с учетом состояния здоровья лица или необходимости завершения детьми учебного года (ст. 23).
Правовое положение граждан третьих стран, обратившихся с ходатайством о предоставлении убежища, регламентируется Директивой 2003/9 от 27 января 2003 г., определяющей минимальные стандарты в отношении приема лиц, ищущих убежище33. В течение трех дней после подачи ходатайства гражданам третьих стран выдается документ о том, что они ищут убежище и могут находиться на территории государства-члена в течение срока его рассмотрения (п. 1 ст. 6). Данные лица могут свободно передвигаться в пределах определенного района или всей территории страны (п. 1 ст. 6), однако в необходимых случаях свобода их передвижения может быть ограничена определенным населенным пунктом, в частности по мотивам общественного порядка (п. 3 ст. 6).
Государства-члены создают необходимые материальные условия для пребывания лиц, ищущих убежище (п. 1 ст. 13). При обеспечении их жильем создаются условия для сохранения единства семей (ст. 8). Граждане третьих стран могут получать медицинскую помощь, по крайней мере в безотлагательных случаях, а также основное лечение в случае болезни (п. 1 ст. 15). Вместе с тем в целях охраны здоровья населения страны госу-дарства-члены могут предусматривать прохождение лицами, ищущими убежище, медицинского осмотра (ст. 9). В Директиве подчеркивается, что при осуществлении положений о материальных условиях приема и охране здоровья лиц, ищущих убежище, должны учитываться специфические интересы социально уязвимых представителей данной группы - несовершеннолетних, престарелых, беременных женщин, единственных родителей с несовершеннолетними детьми, лиц с ограниченными возможностями и тех, кто подвергся пыткам, изнасилованию, серьезным формам психологического, физического или сексуального насилия (п. 1 ст. 17).
33 Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum standards for the reception of asylum seekers // OJ. L 31. 6.02.2003. 154
Государства-члены могут устанавливать срок, в течение которого лица, ищущие убежище, не имеют право работать на их территории (п. 1 ст. 11). Однако государство обязано определить условия допуска данного лица на рынок труда, если первичное решение по ходатайству не было вынесено в течение года не по вине заявителя (п. 2 ст. II)34. Лицам, ищущим убежище, может предоставляться возможность получения профессионального образования вне зависимости от того, имеют ли они право работать или нет (п. 1 ст. 12). Несовершеннолетние лица, ищущие убежище, имеют право на обучение в системе образования принимающего государства, в том числе и в центрах пребывания (п. 1 ст. 10). В соответствии с Директивой это право должно быть реализовано в течение трех месяцев после обращения с ходатайством о предоставлении убежища (п. 2 ст. 10).
Государства-члены должны предусмотреть систему судебного обжалования решений об отказе в признании лица беженцем и доступ к правовой помощи соответствующих лиц (ст. 21). Следует отметить, что лица, ищущие убежище, не могут быть лишены возможности доступа к рынку труда в стране пребывания до вынесения окончательного решения по их жалобе (п. 3 ст. 11).
Правовое положение граждан третьих стран, получивших статус беженца или лица, нуждающегося в международной защите, регламентируется Директивой 2004/83 от 29 апреля 2004 г. о минимальных стандартах для признания граждан третьих стран или лиц без гражданства беженцами или лицами, нуждающимися в иных формах международной защиты, правовом положении и характере предоставляемой защиты35. Основная цель данного документа - обеспечить применение всеми го-
34 Вместе с тем Директива разрешает государствам-членам устанавливать преимущественное право на трудоустройство граждан Союза и граждан третьих стран, проживающих на законных основаниях на их территории, с учетом приоритетов политики в сфере занятости (п. 4 ст. 11).
35 Council Directive 2004/83/ЕС of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted // OJ. L 304. 30.09.2004.
сударствами-членами единых критериев для идентификации лиц, нуждающихся в международной защите, и предоставление необходимого уровня защиты в любой из стран Сообщества.
Разрешение на пребывание выдается беженцам на три года, лицам, которым предоставлены иные формы защиты, - на год (ст. 24). После получения статуса данные лица имеют право на трудоустройство и осуществление самостоятельной экономической деятельности в соответствии с общими правилами трудоустройства и приема на публичную службу в государстве пребывания (п. 1, 2 ст. 26). Беженцы и лица, которым предоставлены иные формы защиты, имеют право на доступ к образованию (ст. 27), получение необходимой социальной и медицинской помощи (ст. 28, 29), жилья (ст. 31), свободу передвижения в государстве пребывания (ст. 33), а также на оказание содействия в случае репатриации (ст. 34). Следует отметить, что лицам, не являющимся беженцами, в ряде случаев гарантируется меньший объем прав. Так, государства-члены могут обеспечивать им лишь базовые услуги социальной и медицинской помощи.
Вопросы интеграции иностранцев не относятся к сфере компетенции Союза, поэтому какие-либо общие инициативы в данной сфере могут осуществляться только на основании единогласного решения Совета. Вместе с тем институциональные структуры ЕС рассматривают интеграцию иностранцев в качестве одного из стратегических политических приоритетов36. В соответствии с Директивой 2003/86 о праве на воссоединение семей государства-члены могут потребовать от граждан третьих стран выполнения предусмотренных в национальном законодательстве мер в области интеграции (п. 2 ст. 7)37. Аналогичные положения содержатся и в Директиве 2003/09 о статусе граждан третьих стран, пребывающих на долгосрочной основе в государстве - члене ЕС (п. 2 ст. 5). По мнению ряда исследователей, эти
36 European Commission. Communication on The Hague Programme: Ten Priorities for the Next Five Years - The Partnership for European Renewal in the Field of Freedom, Security and Justice. COM (2005) 184 final. Brussels, 2005.
37 На беженцев и членов их семей данные требования могут распространяться только после вынесения решения о воссоединении семей. 156
директивы предоставляют слишком большую свободу усмотрения государствам-членам, позволяя ужесточать иммиграционную политику, ограничивать доступ иммигрантов на рынок труда и к системе социального обеспечения, за исключением высококвалифицированных специалистов, осложнять воссоединение семей и получение более защищенного и стабильного правового статуса38.
Миграционная политика Сообщества в отношении граждан третьих стран предполагает осуществление контроля за миграционными потоками, оказание необходимой помощи вынужденным мигрантам, селективный подход к экономическим мигрантам, поощрение интеграции лиц, пребывающих в государстве проживания на долгосрочной основе. Хотя принятые в последние годы директивы существенно улучшают положение граждан третьих стран, они допускают и определенные ограничения прав в интересах публичной политики и общественной безопасности. Кроме того, в них не содержатся предписания, запрещающие ухудшать положение граждан третьих стран в связи с имплементацией положений права ЕС. В силу этого государства-члены, предоставлявшие данным лицам больший объем прав, могут снижать свои стандарты. В частности, новейшие изменения в законодательстве о статусе иностранцев в Нидерландах и во Франции, предусматривавшие ограничения в сфере воссоединения семей, обосновывались именно необходимостью приведения его в соответствие с директивами ЕС.
38 См.: Carrera S. Legal Migration Law and Policy Trends in a Selection of EU Member States// www.Libertysecurity.org (5 января 2008 г.).
157
Труды Института государства и права Российской академии наук. № 6/2008.
H.С. Крылова
ЭВОЛЮЦИЯ ПРИНЦИПОВ КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЛОГОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
Конституционализм - многозначное понятие. Он толкуется как приверженность конституционным принципам управления1 либо как конституционная система правления2. Под конституцией наряду с другими значениями понимается система фундаментальных законов и принципов правления - писаных или неписаных3; совокупность принципов, принятых государством или обществом в целях управления ими4.
Между историей идей и принципов конституционализма в столь широком понимании и эволюцией налоговых отношений прослеживается неразрывная связь. Она отчетливо выявилась уже в момент зарождения идей конституционализма; усилилась в период конституционного развития государств, связанного с принятием ими конституций; расширилась с появлением механизма конституционного контроля и института конституционного правосудия.
Главный смысл зародившихся в эпоху абсолютизма идей конституционализма состоял в установлении новых правовых принципов организации государственной власти, в ограничении прерогатив короля и вызванного этим произвола при их осуществлении. Центральное место в борьбе за введение этих принципов занимал вопрос о том, кому должна принадлежать «власть кошелька», т.е. контроль над государственными финансами, распределением финансовых полномочий, касающихся взимания налогов и сборов и правил расходования государственных
*Ведущий научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, ^м.: Webster'S. New World Dictionary. Toronto, 1976. P. 304. 2Cm.: Larousse. Illustrated International Dictionary. Paris, 1972. P. 174. 3Cm.: Webster'S. Op.cit. P. 304. 4Cm.: Larousse. Op. cit. P. 174. 158
