CC BY
1222
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ _ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
О.Р. Гулина*
Право на свободу передвижения в Европйском союзе
Аннотация. Право на свободу передвижения является основополагающей свободой в любом демократическом обществе и базовым принципом жизнедеятельности Европейского союза. Законодатели ЕС, формируя общую «рамку» элементов и базовых основ свободы передвижения лиц, оставляют национальным законодателям определенную свободу законотворчества. Свобода передвижения лиц в Евросоюзе включает в себя свободу передвижения работников; свободу передвижения лиц в поисках работы; свободу передвижения неработающих лиц; свободу передвижения граждан третьих стран. Анализом статьи охватывается правоприменительная практика Европейского Суда, национальное законодательство Великобритании, Франции и Германии, а равно его применение по вопросам свободы передвижения лиц. Отдельно рассмотрены основания ограничения права на свободу передвижения для охраны внешнего порядка, общественной безопасности, интересов государства; в отношении лиц, занятых на государственных должностях; для защиты здоровья населения Евросоюза. Особое внимание уделено специфике защиты отдельных прав и свобод лиц, реализующих свое право на свободу передвижения внутри Европейского союза. Ключевые слова: свобода передвижения, Германия, Россия.
Введение
Целью создания Европейского союза (далее — Союз; ЕС) было обеспечение свободы движения товаров, услуг, капитала и рабо-ы (ст. 3-3 Договора о создании ЕС). Именно этот принцип является основопологающим в осуществлении экономических и социальных целей Союза и, как следствие, наиболее полно раскрывает специфику миграционных перемещений человеческого капитала на европейском пространстве. Свобода передвижения лиц как правовой принцип и основопологающая индивидуальная свобода включает следующие элементы:
- свободу передвижения работников;
- свободу передвижения лиц в поисках работы;
- свободу передвижения неработающих лиц;
- свободу передвижения граждан третьих стран. Свобода передвижения граждан — участников
ЕС рассматривается как «право покидать любое государство — член Союза, включая государство, гражданином которого лицо является, с целью проживания в другом государстве-члене, гражданством которого он не обладает»1. Ст. 21-1 Договора
о создании ЕС защищает свободу выезда из одного государства ЕС и въезд в другое государство ЕС. К этому же праву относится право длительного проживания, пребывания в личных целях и/или образование2. В рамках настоящей статьи мы рассмотрим элементы свободы передвижения лиц в европейском пространстве по отдельности.
Свобода передвижения работников
Свобода передвижения работников распространяется в равной степени как на работников, так и на членов их семей (ст. 45—62 Договора о функционировании ЕС и принятое в его исполнение законодательство). При этом ключевыми являются вопросы гражданства работника — наличие и/или отсутствие гражданства ЕЭС3 — и дефиниция работника и/или предпринимателя.
1 EuGH, RS-434/09, EuZW 2011, 522-Mc Carthy; Metock, C-127/08.
2 Frenz (Hrsg): Handbuch Europa-Recht. 2 Aufl. Springer 2012, Rn 4054.
3 Право свободного передвижения работника и/или членов его семьи находится в прямой зависимости от наличия гражданства одного из государств — участников ЕС. Само гражданство и принадлежность лица к гражданству государства — участника ЕС определяется национальным порядком государства, см.: Case C-192/99 R v Secretary of Statefor the Home Department, ex parte Manjit Kaur; C-135/08 Janko Rottmann v Freistaat Bayern, judgment of 2 March 2010.
© Гулина О.Р., 2014
* Гулина Ольга Рифмировна — PhD Университета Потсдама, кандидат юридических наук, доцент, директор и основатель Института миграционной политики. [contact@rusmpi.org]
14167, Deutschland, Berlin, Dahlemer Weg, 83.
Формулировка вышеуказанных терминов и их правовое наполнение находятся в исключительной юрисдикции государств — участников ЕС. Подобная позиция является исключительной и подверждается годами и судебной практикой.
В самом Договоре о создании ЕС нет понятия «работник», так как еще в деле Hoekstra v BBDA Суд указал: «создание этой дефиниции является исключительной компетенции национальных судов государств-участников. Это дает возможность каждому государству — участнику ЕС модифицировать термин и сделать его соотвеству-ющим критериям защиты в рамках Договора для каждой категории лиц»4.
Европейский Суд Справедливости, трактуя правовое содержание понятия «работник» в общеевропейском пространстве, позволил себе лишь общую формулировку: «работник это любое трудоустроенное лицо, независимо от уровня заработной платы и получаемого дохода, "белового воротничка" или синего пиджака, высококвалифицированости или низкоквалифицированности его труда»5.
Понятие работник раскрыто в Регламенте ЕС 492/2011 (ранее — 1612/68)6: работник-мигрант это лицо, работающее по найму и имеющее гражданство другого государства — участника ЕС. Таким образом, мы видим, что законодатели и правоприменители на общеевропейском уровне устраняются от детальной формулировки термина «работник-мигрант». Как результат иммиграционное законодательство каждой страны ЕС самостоятельно определяет содержание термина «работник» и требований к нему. Государства — участники Союза в рамках общеевропейского правового поля определяют понятие «иностранного работника» как «лицо, осуществляющее определенные работы/услуги; нанятого другим лицом и получающим вознаграждение»7.
Правовое оформление свободы передвижения работников в отдельных государствах ЕС Великобритания
Великобритания выстроила пятиуровневую систему баллов (Triers)8 для квалификации рабочей
4 If the definition of this term were a matter for the competence of the national courts, it would be possible for every member state to modify the term worker and so to eliminate at will the protection afforded by the EEC Treaty to certain categories of person, in: Case 75/63. Hoekstra (nee Unger) v. BBDA [1964] ECR 177. 7. C-337/97.
5 «A worker is any employed person, irrespective of whether he is wage earning or salaried, blue collar or white collar, an executive or unskilled labourer».
6 Council Regulation (EEC) № 492/2011 of 15 October 1968 on the free movement of workers within the Community, OJ L 141, 27.5.2011.
7 The CJEU: three essential characteristic of employment are «the provision of some sort of service; being directed by another person; working in return for remuneration», in: Case 66/85 Lawrie-Blum vs. Land Baden-Wiirtenberg.
8 Более подробно см.: URL: https://www.gov.uk/govern-
ment/uplo ads/system/uplo ads/attachment_data/file/117953/
tiers125-pbs-overseas-soi.pdf.
силы, въезжающей в страну. Введеная в 2008 г. балловая система — Points Based System (PBS) стала заменой 80 вариантов законной миграции в страну по линии занятости, обучения и/или повышения квалификации. Каждый из пяти уровней предписывает соблюдение определенных требований. Первый уровень для трудовых мигрантов был введен одним из первых, еще в начале 2008 г.; второй, четвертый и пятый уровни — в ноябре 2008 г. Каждый уровень имеет свои субкатегории, включающие в себя высококвалифицированных рабочих, основателей бизнеса, инвесторов и иностранных студентов с дипломами учебных заведений как Великобритании, так и зарубежных.
Первый уровень — Tier 1 составляют высококвалифицированные мигранты, предприниматели, инвесторы9 и научные кадры. Первый уровень изначально направлен на замену действия программы — Highly Skilled Migrant Programme (HSMP). Второй уровень — Tier 2: квалифицированные работники, которые имеют подтвержденное приглашение на работу. Для этого уровня и расчета баллов требуется наличие выданного надлежащими органами разрешения на занятие трудовой деятельности на территории страны. Третий уровень — Tier 3 рассчитан на ограниченное число менее квалифицированных работников для заполнения временного дефицита на рынке труда. Устанавливаются квоты. Сейчас этот уровень — малоквалифицированные специалисты — закрыт для граждан третьих стран, Великобритания разрешает въезд такой группы мигрантов исключительно из стран ЕС. Четвертый уровень — Tier 4 — это учащиеся, студенты, лица, въезжающие в страну для повышения квалификации. Пятый уровень — Tier 5 призван содействовать усилению мобильности молодежи и временных работников, подпадающих под действие соглашений с другими странами, как то Working Holiday и проч.
Важно отметить, что трудовая миграция, охватываемая третьим и пятым уровнем, представлена временной миграцией и сезонными рабочими, при этом лица, которые въезжают в страну по данным основаниям, не имеют право в последующем трудоустроится на постоянную работу на территории Великобритании. Помимо этого, Великобритания приостановила въезд трудовых мигрантов (Tier 3) из третьих государств, не входящих в ЕС. Право въезда для временной/сезонной трудовой занятости имеют лишь трудящиеся- мигранты из государств ЕС, однако ситуация может меняться в зависимости от потребностей рынка труда10.
9 Законодательство Соединенного Королевства требует инвестиции в сумме £50,000 — £200,000 для получения 25 баллов и статуса предпринимателя; минимальных инвестиций в сумме £1,000,000 — для получения 75 баллов и статуса инвестора. URL: http://www.ukba.homeoffice.gov. uk/visas-immigration/working/tier1/investor.
10 Point based calculation. URL: https://www.points.homeoffice. gov.uk/gui-migrant-jsf/SelfAssessment/SelfAssessment.faces.
Для расчета баллов каждого уровня трудовой миграции установлены свои показатели. Так, к примеру, первый и второй уровень учитывают возраст, зарплату на предыдущем месте работу и/или ожидаемую заявителем зарплату, уровень образования и квалифиции на территории Великобритании. Все мигранты, подпадающие под действие второго — пятого уровеня, для въезда в страну и легального нахождения на ее территории должны предоставить уполномоченным органам подтверждающее письмо — гарантию (от работодателя или учебного заведения). Мигрантам первого уровня не требуется доказывать наличие спонсорской поддержки на территории Великобритании. Более того, члены семьи и/или иные зависимые от подателей лица первого уровня могут въехать в страну и даже, в отдельных случаях, получить право на работу. Подобные «поблажки» исключены для лиц четвертого и пятого уровня.
Франция
Во Франции Законом «Об Иммиграции»11 установлено правило, что ни один вид на жительство не предусматривает автоматически право на работу12. Право на работу на территории Франции имеют различные категории лиц: студенты (étudiant); работник (salari) при наличии трудового договора, заверенного печатью администрации; временные работники (ravailleur temporaire), при наличии трудового договора, заверенного печатью администрации; супруги и члены семьи граждан Франции (vie privée et familiale).
Важно отметить, что обязательной частью любого трудового контракта, открывающего двери страны для трудящегося мигранта, являются положения, устанавливающие права и обязанности сторон, включающие точные формулировки должности и/или вида трудовой занятости для трудящегося мигранта, а равно данные о рабочем месте и заработной плате; часы работы и тип коллективного договора, который дополнительно защищает работников данного предприятия/сферы трудовой деятельности. Дополнительные обязательства работника мигранта, как то: мобильность и/или положения о конфиденциальности получаемой информации оговариваются и оплачиваются контрактом дополнительно. Трудовой договор — это основа взаимоотношений работника и работодателя, а потому иностранный работник имеет право затребовать перевод контракта на родной язык13. Как дополнительный механизм
защиты работника во Франции установлен минимальный размер оплаты труда14, соотвественно заработная плата не может быть меньше установленного Законом минимума.
С учетом предоставленного трудового договора уполномоченные органы выдают временное разрешение на работу для трудящегося мигранта первоночально с максимальной продолжительностью действия 12 месяцев, с возможностью его дальнейшего продления. Разрешение на работу позволяют заниматься иностранцу лишь тем видом трудовой деятельности, который указан в выданном разрешении, и обосновывающем его выдачу трудовом договоре. Во Франции существует отдельная специфика трудовой занятости иностранцев. Так, не противоречит Закону выдача разрешения на работу, устанавливающего запрет определенного вида деятельности и/или осуществление трудовой деятельности в строго регламентированном географическом округе (районе). Такой подход является частой практикой в отношении выдачи разрешений на работу для временных работников (travailleur temporaire). Помимо этого, Франция регулирует трудовую миграцию в зависимости от страны происхождения работника мигранта. Так, во Франции существует список из 100 профессий, которые доступны для граждан Сенегала15. Не подлежит ограничению трудовая деятельность обладателей карты резидента страны (carte résident), имеющих вид на жительство и/или находящихся на территории Французской Республика как супруга/ги граждан Франции или супруга/ги граждан ЕС.
Германия
Официально въезд в Германию рабочей силы регулируется федеральным законом о Титулах ФРГ16. Указанный Закон закрепляет, что Бюро по делам иностранцев (Ausländerbehörde) выдает титул на пребывание (Aufenthaltstitel) в целях трудовой занятости после получения согласия федерального агентства занятости населения (die Bundesagentur für Arbeit), в порядке и на условиях, предусмотренных § 4 абз. 2 ч. 1, 2 Закона. Иностранцы, которые хотят осуществлять свою деятельность, по смыслу § 7 абз. 1 SGB IV, должны ходатайствовать в Бюро по делам иностранцев о соответствующем праве пребывания в рамках § 4 абз. 3 Закона. Согласие федерального агентства занятости населения необходимо, если трудовая деятельность не осуществляется в иных правовых
11 Loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration. URL: http://www.legifrance.gouv.fr. (п оследнее посещение — 12 января 2014 г.).
12 Guide d'information et d'accueil des travailleurs migrants en France. URL: http://www.coordinationsud.org/wp-content/ uplo ads/Guide-dinformation-et-daccueil-des-travailleurs-mi-grants-en-France-CFDT-0IT-2012.pdf.
13 Article L1221-3 du Code du travail.
14 В 2012 г. минимальная заработная плата составляла 9,22 евро в час; в 2013 г. — 9,53 евро при трудовой занятости на полный рабочий день и на 35 часов в неделю.
15 Официальный сайт иммиграционной службы Французской Республики. URL: http://www.immigration-profes-sionnelle.gouv.fr/en/procedures/bilateral-agreements.
16 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz — AufenthG), BGBl. 2004 I, Seite 1950.
рамках17. Так, BeschV18 регулирует порядок допущения и трудовой занятости иностранцев, въезжающих в страну, а BeschVerfV19 — уже проживающих в стране иностранцев. Основопологающими являются § 18—21 Закона о Титулах ФРГ, определяющие правовые рамки, типы и виды трудовой миграции в страну.
Закон группирует работников мигрантов по виду трудовой деятельности. Высококвалифицированные иностранцы (§ 19 Закона о Титулах) — эта категория получает право въезда в страну, когда
(1) имеет место предложение о работе (§ 18 Abs. 5);
(2) имеются веские основания полагать (в силу квалификации, разностороннего опыта и образования), что интеграция в принимающее общество будет успешной и (3) прожиточный минимум может быть обеспечен без государственных дотации, пособий (§ 19 Abs. 1). Как высококвалифицированных иностранцев немецкая правоприменительная практика, по смыслу § 19 абз. 2 Закона, рассматривает: ученых, научных сотрудников со специальными знаниями (абз. 2 ч. 1), преподавательский персонал учебных учреждений или научных сотрудников с подобными полномочиями (без ограничения по зарплате) (абз. 2 ч. 2)20, специалистов с особым профессиональным опытом (абз. 2 ч. 3)21, зарплата которых не менее двойного размера государственного взноса страхования по закону на случай болезни22.
Специалисты по смыслу § 19 абз. 2 ч. 3 Закона — это индивиды, распологающие особыми специальными познаниями и навыками в какой-либо области. При этом не предусмотрено осуществление ими руководящих полномочий23. Исходя из этого, получение права на пребывание в стране находится в зависимости от профессиональной и академической квалификации и публичном, общественном интересе в этих знаниях и навыках, согласно § 27 ч. 2 BeschV. По смыслу
§ 27 ч. 2 BeschV и § 19 абз. 2 ч. 3 Закона, не требуется дополнительной проверки указанных навыков и знание, если имеет место общественный интерес к данной квалификации на практике24. Исследователи (§ 20 Закона о Титулах). Впервые право на пребывания с целью научных исследований было закреплено Законом о Титулах 2005 г., в развитие общеевропейской директивы 2005/71/EG о допущении представителей третьих стран к исследованиям в рамках ЕС25. По смыслу закона, под «исследованиями» понимается «систематически осуществляемая креативная деятельность, целью которой является развитие науки, в том знаний о человеке, культуре общества, равно как и направление знаний, ведущих к открытию нового и непознанного»26. Исследователь это «гражданин третьего государства, имеющий законченное высшее образование, которое делает возможным его доступ к программам последипломного обучения — доктората, а равно его доступ к исследовательским учреждениям для проведения исследовательского проекта»27. Для предпринимателей/бизнесменов (§ 21 Закона о Титулах), предпосылками для получения вида на пребывания в стране является (1) экономико-хозяйственный интерес или региональная потребности земли, (2) ожидание позитивных изменений в экономике, хозяйстве региона, страны (3) подтвержденное финансирование с помощью кредита и/или собственных средств28.
Свобода передвижения лиц в поисках работы
Одной из серьезных проблем на общеевропейском уровне является высокий уровень безработицы — около 10,96 %. «Лидируют» по количеству безработных Испания — 25,6 %; Хорватия — 17,6 %; Франция — 10,4 % безработных. Самыми успешными странами, в наименьшей степени столкнувшиеся с этим недугом, являются Австрия — 4,8 % безработных; Германия — 5,1 %;
17 К примеру, такого согласия не требуется, если деятельность связана с созданием бизнеса, т.н. Selbständigkeit, см.: Boxleitner, M., Voraussetzungen für die Zulassung von Ausländern zum deutschen Arbeitsmarkt, in: Wabnitz/Janovsky, Handbuch Wirtschafts-u. Steuerstrafrecht, 3. Auflage, München 2007, Rn. 82-92.
18 Verordnung über die Zulassung von neueinreisenden Ausländern zur Ausübung einer Beschäftigung, BGBl. I S. 3937.
19 Verordnung über das Verfahren und die Zulassung von im Inland lebenden Ausländern zur Ausübung einer Beschäftigung, BGBl. I S. 2917.
20 Здесь имеются в виду специалисты, способные создать и возглавить научную группы, имеющие достаточное количество научных публикаций, репутацию, научные премии и достижения, см.: 1. Kammer des VG Stuttgart, Urteil vom 09.06.2006, Az.: 1 K 2150/05, Rn. 24.
21 См.: Storr/Wenger/Eberle/Albrecht/Harms/Kreuzer, ZuwG, § 19 Aufenth, S. 148.
22 См.: Hailbronner, K., AuslR, § 19 Rn. 1 und 5; vgl. BMI (Hrsg.): Bericht zur Evaluierung des Zuwanderungsgesetzes, Berlin 2006, S. 28.
23 См.: Storr, Ch./Kreuzer, Ch. in: Storr/Wenger/Eberle/Al-
brecht/Harms/Kreuzer, ZuwG, § 19 AufenthG, S. 149.
24 1. Kammer des VG Stuttgart, Urteil vom 09.06.2006, Az.: 1 K 2150/05, Rn. 25.
25 ABl. EU Nr. L 289 S. 15.
26 Art. 2 b. der Richtlinie 2005/71/EG des Rates vom 12.10.2005. Dazu Kluth, W, Der Aufenthalt von Forschern nach § 20 Aufen-thG, ZAR 2008, S. 234-235.
27 См.: Hailbronner, K., AuslR, § 20 AufenthG, Rn. 2; Kreuzer, Ch., in: Storr, Ch./Kreuzer, Ch., in: Storr/Wenger/Eberle/ Albrecht/Harms/Kreuzer, ZuwG, § 20 AufenthG, Rn. 8; Kluth, W., Der Aufenthalt von Forschern nach § 20 AufenthG, ZAR 2008, S. 235.
28 В политической программе СПД 2009 г. содержалось требование о снижении суммы с 500.000 евро до 250.000 евро, см.: SPD Fraktion (Hrsg.): Eckpunkte für eine kohärente Migrationspolitik in Deutschland und in Europa, Berlin 2009, S. 37. В 2007 г. были внесены изменения в Закон, до этого требовалось создание 10 рабочих мест и инвестиции в размере 1 млн евро. Изменения в Законе 2012 г. полностью отменили указанные требования. Они устанавливают свободу усмотрения уполномоченных органов, не требуя конкретной суммы финансирования и создания определенного количества рабочих мест.
Люксембург — 6,1 % 29. Как следствие граждане ЕС, а равно трудящиеся мигранты находятся в поиске трудовой занятости, перемещаясь из страны в страну. Вопросы свободы передвижения лиц в поисках трудовой занятости и защита их прав находятся в приоритете миграционной политики на общеевропейском пространстве.
В Германии, Франции и Великобритании идут политические дисскусии о возможности высылки иностранного работника — гражданина ЕС из государства — участника ЕС в поисках работы. Несмотря на разницу мнений и правовых позиций самих государств ЕС по данному вопросу, видится важным прояснить три момента, доказывающие невозможность «исключения» граждан ЕС из правового поля другого государства ЕС по причине поиска работы:
1. Согласно Директиве 2004/38/ЕС, граждане ЕС могут свободно проживать в государстве — участнике ЕС без ограничений и каких-либо требований в период до 3 месяцев при условии предъявления паспорта и/или иного документа, подтверждающего личность и гражданство лица (ст. 6 Директивы). В данный период лицо не может быть субъектом права на получение социальных пособий и/или иных социальных преимуществ, обязательств принимающего государства (ст. 24-2 Директивы). При этом лицо может потерять право на пребывание в течение 3 месяцев, если станет неразумным препятствием (unreasonable burden) для социальной системы принимающего го-сусударства (ст. 14-1 Директивы).
2. По окончании 3 месяцев пребывания в государстве ЕС, лицо для получения законного права пребывания должено удовлетворять следующим требования: быть работником и/или предпринимателем; иметь достаточное количество ресурсов для того, чтобы не быть «неразумным препятствием» для социальной системы принимающего госусударства; быть студентов высшей школы с подтвеждение достаточности ресурсов, чтобы не быть «неразумным препятствием» для социальной системы принимающего госусударства; быть членом семьи гражданина ЕС, удовлетворяющего данным условия (ст. 7 Директивы). Граждане ЕС имеют право на неограниченную резиденцию в принимающем государстве ЕС до тех пор, пока они удовлетворяют условиям ст. 7 Директивы (ст. 14-2 Директивы). Ситуация, когда лицо — гражданин ЕС не соответствует условиям ст. 7 Директивы, не означает автоматической нагрузки на социальную систему принимающего государства и не может быть основанием для автоматического выдворения (ст. 14-3).
3. Невозможно выслать работника и/или предпринимателя, являющегося гражданином ЕС, равно как и лицо в поисках работы, если данное лицо имеет разумные основания и разумные доказательства по поиску трудовой занятости (ст. 14-4 Директивы). В любом случае граждане ЕС обладают всей полнотой процедурных прав, как и лица, подлежащие высылке по причине опасности для общественного строя, здоровья и благополучия населения (ст. 15-1 Директивы). Необходимо подчеркнуть, что на территории ЕС незаконно ограничение свободы передвижения лиц — граждан ЕС в поисках работы, равно как и их высылка/депортация по причине нахождения в стране в поисках трудовой занятости, за исключение клаузулы (более подробно см. Разд. IV. Ограничение свободы передвижения). Однако данное правило не расспространяется на граждан третьих стран.
Свобода передвижения членов семьи
В 2003 г. ЕС одобрил Директиву ЕС о праве на воссоединение с семьей30. Европейская Комиссия особенно подчеркнула, что члены семей всегда должны иметь право поддерживать созданный ими союз, вне зависимости от страны проживания и гражданства членов семьи. В свою очередь, при составлении данной Директивы представители Бельгии, Италии, Люксембурга, Австрии и Испании заявили, что миграционные власти всегда должны сохранять за собою возможность систематической проверки реальности семейных союзов, даже в случаях, когда нет никаких предпосылок для подобного исследования31. Нидерланды настаивали на проведении проверок и контроля, в том числе за партнерами, не состоящими в браке32.
Как следствие разности интересов и подходов к проблеме миграции и воссоединения семьи между государствами и индивидами, данная проблема на общеевропейском пространстве перешла в плоскость судебных разбирательств.
В деле Yavuz vs. Austria33, касающемся права на пребывание турецкого подданого, женившегося на гражданке Австрии, Комиссия согласилась с иммиграционными властями Австрии о законности проведенного расследования (звонков, интервью с супругой), подтвердивших недействительность брачных уз и, как следствие, при-
29 Unemployment rate in the EU. URL: http://www.statista. com/statistics/268830/unemployment-rate-in-eu-countries.
30 EU-Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the Right to Family Reunification. URL: http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0086:EN:N0T (последнее посещение -19 февраля 2010 г.).
31 Amended Proposal for a Council Directive on the Right to Family Reunification, 4 Jan. 2001, Council Document 11524/00.
32 Amended Proposal, 31 Jan. 2001, 5682/02, P. 23, Note 3.
33 Yavus vs. Austria, European Commission of Human Rights,
16 Jan. 1996, Application № 25050/94.
ведших к депортации истца из страны. В 1997 г. в Комиссию попало дело голландца и его жены, гражданки Германии, которые сочли нарушением их прав предварительную проверку правового статуса гражданки Германии и ее права на пребывание в стране со стороны иммиграционных властей Голландии. Европейская Комиссия в этом деле пришла к выводу, что требования подобной проверки адресованы лишь иностранцам, заключающими брак с гражданами Голландии, и не имещие место, в случаях заключения брака между поддаными Нидерландов, являются нарушением ст. 14 (Право на равенство) Европейской Конвенции о правах человека34.
Члены семьи, являющиеся гражданами
третьих стран
Сегодня тема воссоединения членов семьи, являющихся гражданами третьих стран, и их последующее право на свободу передвижения претерпевает существенные изменения. В деле Хасене Акрих (Hacene Akrich)35, марокканца и его британской жены, было установлено: «предшествующая оценка супругов, которые являются подданными третьей страны, есть существенный элемент иммиграционной политики, не в последнюю очередь в связи с риском заключения фиктивных браков».
Вследствие такой судебной поддержки деятельности национальных иммиграционных властей, государства ЕС позволили себе установление жестких требований и критериев для свободы передвижения мигрантов по линии воссоединения с семьей. Так, бельгийский Парламент 15 сентября 2006 г., внес изменения в закон об иностранцах (Aliens Act)36, установив, что, во-первых, право на пребывание граждан третьих стран, желающих воссоединиться с членом семьи, проживающим в ЕС, может быть первоночально ограничено 1 годом, либо в последующем — до 5 лет (ст. 13, 15 Закона), во-вторых, иммиграционные власти страны устанавливают период ожидания до 2 лет, в рамках которого дожны быть выполнены условия для достаточного финансового обеспечения, оплат медицинских и иных выплат со стороны индивида, спонсирующего восооеди-нение семьи внутри ЕС; в третьих, законодатель устанавливает возраст 21 год против 18 в предыдущей редакции закона как критерий для воссоединения супругов и т.д.37
Подобная жесткая позиция находит свое отражение в законодательстве и других участников ЕС. 9 июля 2012 г. Великобритания установила минимум заработной платы — 18600 фунтов стерлингов, позволяющий гражданину страны и/ или легальному резиденту страны воссоединится с членом семьи, являющимся гражданином третьей страны. При этом в 2013 г., более 50 % трудоспособного населения страны имели доходы ниже 18600 фунтов38.
На общеевропейском уровне миграция по линии воссоединения с семьей является растущим трендом, как следствие, законодатели и правоприменители заинтересованы в серьезном ограничении права на свободу передвижения членов семьи, особенно граждан третьих стран. В качестве подобных ограничительных механизмов используются административные, финансовые и правовые процедуры.
Свобода передвижения неработающих лиц —
студентов
Студенты, имеющие гражданство государства — участника ЕС, имеют право на проживание в стране государстве ЕС, а равно на трудовую занятость в принимающем государстве ЕС, согласно правилам Директивы 2004/38/ЕС39. При этом порядок регламентации трудовой деятельности студентов на территории принимающего государства является исключительной компетенция данного государства — участника ЕС. Так, Франция предоставляет студентам право на труд в пределах 964 часов или 60 % от годового рабочего времени, за исключением студентов — граждан Алжира40. В Германии Закон устанавливает правило, согласно которому студент может работать 120 полных или 240 неполнях рабочих дня в год41.
Студенты, школьники, волонтеры, не имеющие гражданства государства — участника ЕС имеют право на проживание в стране ЕС, согласно правилам Директивы 2004/114/ЕС42, если цель их пребывания не связана с трудовой занятостью и/или осуществлением самостоятельной эко-
34 European Commission of Human Rights, 3 Dec. 1997, Application № 33257/96, Rechspraak Vreemdelingerecht, 1997. P. 22.
35 Case C-109/01, Secretary of State for the Home Department against Hacene Akrich, 2003. P. 1-9607.
36 URL: http://www.dofi.fgov.be/RG/index_reglementering_ fr.htm (последнее посещение — 21 января 2010 г.).
37 Более подробно см.: Foblets, M-C., Vanheule, D., Marriage of Convenience in Belgium // European Journal of Migration and Law. 2006. № 3-4. P. 272-273.
38 MRN (ed.): The family migration income threshold: Pricing UK workers out of a family life, June 2014.
39 Данное ограничение о трудовой занятости иностранных студентов не распространяется на студентов граждан ЕЭС, включая Исландию, Норвегию и Лихтенштайн; б) граждан Швейцарии; в) граждан Алжира, согласно договоренности между Францией и Алжиром от 27.12.1968 г.
40 Accès à l'emploi des étudiants étrangers. URL: http://www. immigration-professionnelle.gouv.fr/proc%C3%A9dures/ fiche/acc%C3%A8s-%C3%A0-l-emploi-des-%C3%A9tudiants-%C3%A9trangers.
41 § 16-3 AufenthG.
42 Директива Совета Европейского Союза 2004/114/ЕС от 13 декабря 2004 г. «Об условиях допуска граждан третьих стран в целях образования, обмена учащимися, неоплачиваемой профессиональной подготовки или волонтерской деятельности». Ряд стран, как то: Дания, Великобритания, Ирландия — вне действия Директивы.
номической деятельности. При этом законодательство каждого государства ЕС самостоятельно определяет правила передвижения, проживания, порядка трудовой занятости для данной категории лиц. Так, Голландия запретила въезд гражда-нинам Ирана для обучения в Голландии по специальности, связанной с атомной энергетикой, по причине «общественной безопасности»43.
Право на свободу передвижения, въезд в ЕС и доступ к образованию были рассмотрены Судом ЕС в деле Mohamed Ali Ben Alaya vs. Bundesrepublik Deutschland44. Краткая суть обстоятельств дела: заявитель — гражданин Туниса, рожденный в Германии, покинувший ее и вернувшийся в страну гражданства, окончил там школу, получил подтверждение на зачисление (Immatrikulation) в университет, но многократно получал отказ в получении визы студента для въезда в страну, по причине «наличия свободы усмотрения» уполномоченных иммиграционных органов Германии. «Национальные органы государств — участников ЕС обладают правом отказать в выдаче визы по смыслу Директивы 2004/114/ЕС только в том случае, если лицо не обладает характеристиками Директивы (отсутствует подтверждение на зачисление в образовательное учреждение) либо есть конкретные обстоятельства, доказывающие нарушение, обман и/или сокрытие иной важной информации со стороны заявителя»45.
Серьезной темой для свободы передвижения студентов является тема признания дипломов, образовательных сертификатов и профессиональной квалификации как для граждан ЕС, так и граждан третьих стран. Так, в деле Commision vs. Austria было признано нарушение права Союза, так как Австрия не установила критерии получения образования для лиц, имеющих дипломы о среднем образовании, полученные в другом государстве ЕС46. О важности темы признания дипломов говорит и исследование Евробарометра. Около 23 % граждан ЕС убеждены, что их уровень профессиональной подготовки и образования не позволяет им найти работу соответствующей квалификации в другом государстве ЕС. Только 56 % думают, что их квалификация будет признана в другом государстве ЕС; 6 % сделали попытку найти работу в другом государстве — участнике ЕС47. Уровень безработицы в странах ЕС высок, при этом около 2 млн вакансий не заняты, потому что
43 Iraanse Studenten mogen weer naar Collegebanken, Mare, Nr. 18 v. 31.1.2008. URL: http://www.mareonline.nl/ar-tikel/0708/18/0401.
44 Case C-491/13: Request for a preliminary ruling from the Verwaltungsgericht Berlin (Germany) lodged on 13 Sept. 2013 — Mohamed Ali Ben Alaya vs Federal Republic of Germany.
45 Ibid. Rn. 59.
46 Case C-147/03.
47 Special Eurobarometer 417: European Area of Skills and
Qualification. URL: http://ec.europa.eu/public_opinion/ar-
chives/ebs/ebs_417_en.pdf.
квалификация и профессиональные навыки не со -отвествуют и/или не признанны государствами — участниками ЕС.
Право на равное обращение в образовании затрагивает еще один аспект права на свободу передвижения студентов внутри ЕС. Общепринятым является правило, что граждане ЕС, находящиеся в принимающем государстве ЕС имеют одинаковый объем образовательных прав, к которым относится получение стипендий и грантов на обучение и его финансирование. Однако правоприменительная практика не всегда соответствует существу законодательства.
Danny Bidar — французский студент, получивший место на обучение в University College London. Он обратился за финансовой помощью для покрытия расходов на проживание, что является обычной и распространенной практикой для студентов-англичан. Ему было отказано в предоставлении пособия — помощи на основании отсутствия постоянной резиденции в Великобритании. Правила гласят, что на финансовую помощь — поддержку могут рассчитывать лишь те студенты вузов Великобритании, которые не менее 3 лет постоянно проживают в стране. Такой подход делает невозможным получение финансовой помощи для иностранцев. В Великобритания — особый статус в отношении прав студентов, и потому Суд принял решение: «не может быть дифференциации по предоставлению грантов на обучение, но не является нарушением предоставление финансовой помощи на покрытие расходов на проживание»48.
Но более интересен случай, когда Суд признал нарушением отказ университета Германии в предоставлении гранта на обучение гражданке Турции, рожденной и легально проживающей в Германии на основании того, что она является иностранкой. Суд признал такой подход нарушающим положение ст. 9 Ассоциированного Соглашения между ЕС и Турцией и дискриминационным обращением, по смыслу права ЕС49.
Ограничение свободы передвижения
В правовом поле ЕС можно выделить несколько значимых обстоятельств, которые по de jure и de facto могут стать законной причиной ограничения права на свободу передвижения. - Свобода передвижения может быть ограничена в отношении лиц, занятых на государственных должностях и/или постах публичной власти (ст. 45-4 Договора о функционировании ЕС). От государства не требуется составления списка должностей50 и/или об-
48 Bidar Case C-209/03.
49 Case C- 374/03 Gürol, 2005.
50
Германия, Австрия обращались в Суд за разъяснение можно ли рассматривать разумным ограничение на доступ к профессии адвоката для лиц, не являющихися гражданами государств ЕС. Суд указал, что формирование списка профессии не требуется.
ластей трудовой занятости, ограничивающих свободу передвижения и трудовой занятости отдельных категорий лиц. Дело Reyners v. Belgium, в котором Суд сформулировал подобную трудовую активность как «активность, осуществляемую самостоятельно, при этом требующую прямую и специфическую связь с управлением»51. Суд ЕС определил, что не требуется составления списка профессий, которые рассматриваются как «должности/посты публичной власти», и, как следствие, в отношении лиц, их занимающих, могут быть установлены ограничения в праве на свободу передвижения.
- Вопросы здравоохранения (Ст. 29 Директивы 2004/38/ЕС). Лицу может быть запрещен въезд на территорию, если лицо имеет заболевания, которые ставят под угрозу здравоохранение: а) подлежащие карантину заболевания, указанные в международном санитарном регламенте ВОЗ № 2 от 25.5.1951; туберкулез дыхательного аппарата в активной или прогрессирующей форме; сифилис; другие инфекционные или паразитические заболевания, являющиеся заразными, насколько они подпадают в принимающей стране под действие защитных положений в отношении национальных граждан, а равно б) заболевания, способные поставить под угрозу общественный порядок или общественную безопасность, как то: наркомания; умственное расстройство; явные состояния психоза с повышенной возбудимостью, психоза, сопровождаемого бредом или галлюцинациями, и психоза с помутнением создания.
- Ограничения для охраны внешнего порядка, общественной безопасности, интересов государства (Ст. 27 Директивы 2004/38/ЕС). Такими полномочиями воспользовались многие государства ЕЭС.
После присоединения Чехии, Эстонии, Латвии, Литвы, Венгрии, Польши, Словении и Словакии к ЕС, Германия, Австрия, Великобритания ввели ограничения на миграцию из государств восточной восьмерки — до 30 мая 2011 г. Причинами были защита интересов стран по основаниям высокого уровня безработицы в новых странах ЕС и наплывом граждан стран «восточной восьмерки»52. Так, поляки стали вторым по величине мигранским сообществом после граждан Индии в Великобритании. В 2011 г. количество учеников польского происхождения составило 579 000 чел., что в десять раз превысило данные 2001 г. Начиная с 2002 г. около 1,2 млн карт социального страхования было выдано гражданам Польши в Великобритании. В 2012 г. граждане Польши родили 21156 детей в Великобритании и
заняли второе место по рождаемости после граждан Великобритании53.
С 1 мая 2012 г. швейцарское правительство ввело ограничения на въезд в страну граждан — Чехии, Эстонии, Латвии, Литвы, Венгрии, Польши, Словении и Словакии. Отныне ежегодная квота для граждан 8 восточточноевропейских государств в Щвейцарии составляла 2000 разрешений на проживание в год. Ограничение было установлено на 1 год, с возможностью его последующего продления. Поддержка народного референдума 2014 г. предполагает дальнейшее ограничение иммиграции из стран ЕС, кантоны имеют право определять число мигрантов — от высококвалифицированных специалистов до подателей на право на убежище, в зависимости от «gesamtwirtschaftlichen Interessen» (экономических интересов кантона).
Особый интерес вызывает пример Испании. Испания в 2009 г. была в числе стран, допустившей на трудовой рынок граждан Болгарии и Румынии, но уже в 2011 г. ввела ограничения по причине «сложной ситуации на рынке труда страны». Действие данного ограничения «без возможности продления» закончилось 31 декабря 2013 г., при этом уровень безработицы в Испании остается одним из самых высоких — 25,6 %. Однако установленный срок — декабрь 2013 г. — не позволил Испании ужесточить ограничить свободу передвижения граждан вновь присоединившихся государств. Ограничения для доступа граждан Болгарии и Румынии на рынок труда существовали в Австрии, Бельгии, Франции, Германии, Ирландии, Италии, Люксембурге, Мальте, Голландии и Великобритании вплоть до 31 декабря 2013 г.
Отдельные вопросы защиты прав мигрантов и членов их семей при осуществлении права на свободу передвижения
Право на равное обращение и защиту социальных прав
Наиболее проблемная зона — обеспечение и реализация социальных прав. В ЕС действует ст. 1—2 Регламента 492/2011, закрепляющего норму о равном обращении в принимающем государстве к работникам-иностранцам и к гражданам страны54. Однако возможность реализации социальных прав часто ставится в зависимости от гражданства лица и длительности его пребывания, а равно трудовой активность на территории принимающего государства ЕС. В ЕС действует Директива 92/85/EC55, гарантирующая специ-
Case 2/74 Reyners v Belgium
The Polish paradox // Economist. 2013. Dec, 14.
53 Cm.: Vargas-Silva, C., Migration Flows of A8 and other EU Migrants to and from the UK, 3d Revision, April 2014. URL: http://www.migrationobservatory.ox.ac.uk.
54 Emir Gül bs Regierungspräsident Düsseldorf, Case 131-85.
55 Directive 92/85/EEC of 19 Oct. 1992 on the introduction of
measures to encourage improvements in the safety and health at work of pregnant workers and workers who have recently given
birth or are breastfeeding (tenth individual Directive within the
meaning of Article 16 (1) of Directive 89/391/EEC).
51
52
альную защиту беременным и кормящим матерям — гражданам ЕС. Однако правоприменительные органы стран — участниц ЕС часто уходят от социальных пособий, мотивируя это тем, что данные лица не могут рассматриваться как «работники», по смыслу Директивы 2004/38/ЕС.
Окончательное разрешение данной коллизии положил Суд в деле Jessy Saint Prix, гражданки Франции, которая прибыла в Великобританию и работала ассистентом учителя более года, забеременела и на сроке беременности 6 мес. оставила работу, и, не найдя частичной временной занятости, обратилась к уполномоченным органам за выплатой пособия. Ей было отказано судом первой инстанции как иностранке («person from abroad»)56. Суд указал, что лицо, работавшее в принимающем государстве — участнике ЕС и потерявшее работу по уважительным причинам (инцидент, незапланированная потеря работы и проч.), все равно охватывается понятием «работник», по смыслу Директивы, и, как следствие, имеет право на получение социальных гарантий.
Еще одним аспектом проблемы получения социальных преимуществ с учетом свободы передвижения граждан ЕС в поисках работы является вопрос, насколько пособие по безработице можно рассматривать как вложения, способствующие интеграции и последующей трудовой занятости лица?
В ближайшее время ожидается рассмотрение Судом решения по делу Dano57 — гражданки Румынии, длительное время проживающей в Германии с сыном, но не имеющей источников существования, за исключением пособия на ребенка в сумее 184 евро и пособия центра занятости на ребенка в сумме 133 евро. Сама заявительница в Румынии дважды подавала на пособие по безработице (SGB II), но получала отказ. Суду надлежит ответить на вопрос: способно ли получение пособия по безработице в будущем облегчить вход на рынок труда для заявительницы и рассматриваться в данном случае ни как «социальное пособие», а «как вложения, способствующие интеграции на рыноке труда»?58
Вопросы налогооблажения неработающих лиц,
осуществляющих свое право на свободу передвижения в ЕС
Серьезным вопросом для общеевропейского пространства была тема налоговых преимуществ неработающих граждан ЕС в стране их происхождения в случае постоянного проживания в другом
56 Case C-507/12. URL: http://curia.europa.eu/juris. Barnard & Peers: ch. 13, ch. 20.
57 C-333/13. URL: https://www.juris.de/jportal/prev/ JUAH130000670.
58 Erklärungen zum Case C-333/13 v. 27.9.2013, Az.: 945422. URL: http://mediendienst-integration.de/fileadmin/Dateien/ Empfehlung_Europ_Kommission_Sozialleistungen_GER.pdf.
государстве ЕС. В Суд попало дело граждан Исландии, длительное время (с 2004 по 2009 г.) проживающих в Дании, но уплачивающих налоги и пользующихся преимуществом (составление налоговой декларации и расчет доходов/расходов) по законодательству Исландии. Правоприменители Исландии отказались учитывать налоговые преимущества заявителей по причине проживания в другой стране ЕС, однако Суд счел подобный подход нарушающим со ст. 7 (1) (b) и (d) Директивы 2004/38/ЕС59.
Право на получение и расчет пенсии
Общее правило гласит, что гражданин государства ЕС имеет право на пенсию от каждого государства — участника ЕС в размере его трудовой занятости на территории данного государства.
Case C 187/96 Commision vs Greece признала дискриминацию в случае расчета пенсии в принимающем государстве — участнике ЕС без учета опыта и занятости на аналогичной должности в публичной сфере в стране происхождения. Аналогичные подходы были отмечены в делах Schöning —Kougebetopoulou v Frei und Hansestadt Hamburg60.
Получается, что лицо имеет право получить пенсионные выплаты от каждого государства в том объеме и порядке расчетов, как это осуществляется для граждан данного государства. Помимо этого, 28 государств ЕС имеют двусторонние соглашения с третьими государствами по социальным (пенсионным) выплатам. К примеру, ФРГ рассчитывает и выплачивает пенсию гражданам третьих стран, включая Австралию, Боснию — Герцеговину, Чили, Израиль, Канаду, Косово, Японию, Марокко, Македонию, Черногорию, США, Турцию, Тунис, Сербию, с учетом срока и интенсивности трудовой деятельности/стажа граждан вышеуказанных стран на территории ФРГ.
Право на образование детей работников-мигрантов
Наибольший объем прав и регулирования затронут в отношении прав детей иностранных работников. Положение/циркуляра 16 12/6861 устанавливает принцип, что дети иностранных работников обладают всей полнотой образовательных прав в принимающем государстве — участнике ЕС, таким образом, закрепляя национальный режим права на образование для детей работников-мигрантов.
Заключение
Право на свободу передвижения является осно-вопологающим правовым принципом на простран-
59 Case E-26/13 The Icelandic State v Atli Gunnarsson. Judgement og 27th June 2014.
60 Case C 15/96. C. 293.
61 Regulation 1612/68, Hospool, M., Humphreys, M., Harris, S., European Union Law. 5th Ed.. Oxford University Press, Rn. 16.30.
стве ЕС. При этом общеевропейский законодатель и усмотрения для формирования «рамок» права на
формируя общую «рамку» элементов и базовых ос- свободу передвижения лиц, максимально отражаю-
нов действия данного принципа, оставляет нацио- щих политические, экономические и правовые тра-
нальным законодателям свободу законотворчества диции страны — участницы ЕС.
Библиография:
1. Barnard C., Peers S. European Union Law. Oxford: Oxford University Press, Chapters 13, 20, 928 p.
2. Boxleitner M., Voraussetzungen für die Zulassung von Ausländern zum deutschen Arbeitsmarkt, in: Wabnitz/Janovsky, Handbuch Wirtschafts- u. Steuerstrafrecht, 3. Auflage, München 2007. Rn. 82—92.
3. Foblets M-C., Vanheule D. Marriage of Convenience in Belgium // European Journal of Migration and Law, 2006, № 3-4, P. 272-273.
4. Frenz (Hrsg):Handbuch Europa-Recht. 2 aufl. Springer 2012, Rn 4054.
5. Hailbronner K., Ausl R. § 19 Rn. 1 und 5; vgl. BMI (Hrsg.): Bericht zur Evaluierung des Zuwanderungs gesetzes, Berlin 2006. S. 28.
6. Hospool M., Humphreys M., Harris S. European Union Law, 5th Ed., Oxford University Press, Rn. 16.30.
7. Iraanse studenten mogen weer naar collegebanken, Mare, № 18 v. 31.1.2008. URL: http://www.mareonline.nl/ar-tikel/0708/18/0401/
8. Kluth W Der Aufenthalt von Forschern nach § 20 AufenthG, ZAR, 2008.
9. MRN (ed.): The family migration income threshold: Pricing UK workers out of a family life, June 2014.
10. SPD Fraktion (Hrsg.): Eckpunkte für eine kohärente Migrationspolitik in Deutschland und in Europa, Berlin 2009.
11. The Polish paradox // Economist. 2013. December 14.
Материал поступил в редакцию 8 июля 2014 г.
