ЕС и трудовая миграция Текст научной статьи по специальности «Право»

ACQUIS COMMUNAUTAIRE

Любовь ПАСЯКИНА

ЕС И ТРУДОВАЯ МИГРАЦИЯ

Сегодня Европейский союз наравне с Соединёнными Штатами - один из регионов, куда постоянно направляются значительные потоки мигрантов. Каждый третий мигрант в мире живет в одной из европейских стран1, 27 из которых входят в состав ЕС. На ЕС-15 приходится 97% всех мигрантов, легально проживающих в Европейском Союзе2. Уже не первый год он работает над созданием общей миграционной политики. Наибольших успехов ЕС добился в сфере предоставления убежища и охраны границ. Согласно Амстердамскому договору, с 2005 года эти вопросы решаются квалифицированным большинством в Совете. После вступления в силу Лиссабонского договора в 2009 году принцип единогласия был отменён в решении вопросов регулирования легальной миграции, и эта чувствительная для стран-членов сфера стала областью смешанной компетенции государств-членов и Комиссии. Несмотря на это, при привлечении трудовых мигрантов страны ЕС продолжают руководствоваться своими собственными экономическими интересами и потребностями национальных рынков труда. Более того, за ними по-прежнему закреплено право самостоятельно определять квоты допуска трудовых мигрантов на свою территорию. С этим связана сложность выработки эффективных решений на наднациональном уровне.

1 World Migration Report 2010.The Future of Migration: Building Capacities for Change .IOM Publications. - P.183

2 Münz R. Migration, Labor Markets, and Integration of Migrants: An Overview for Europe// World Bank Social Protection and Labor Discussion Paper no.0807, 2008. - P.1

© Пасякина Любовь Сергеевна - Институт Европы РАН, отдел исследований

европейской интеграции, аспирант МГИМО (У) МИД РФ. E-mail: [email protected] Ключевые слова: иммиграционная политика ЕС, легальная миграция, трудовая миграция, Партнёрство для мобильности, круговая миграция, Голубая карта.

Как всё начиналось

Движение трудовой миграции в страны ЕС имело волнообразный характер. История массового притока трудовых мигрантов в Европу связана с послевоенным периодом, когда европейские страны столкнулись с необходимостью восстановления своих экономик в условиях резкой нехватки рабочей силы после окончания Второй мировой войны. Именно тогда на их территорию хлынула волна трудовых мигрантов. Так, в 1950-1960-х годах наблюдался значительный рост притока иностранной рабочей силы в такие страны, как Франция, Великобритания, Германия, Австрия, Бельгия, Дания, Нидерланды, Испания и Италия. Однако разразившийся в 1974 году экономический кризис привёл к существенному сокращению рабочих мест и росту там безработицы, и следовательно к уменьшению притока трудовых мигрантов. Тем не менее в целом за счёт воссоединения семей число прибывающих мигрантов в дальнейшем не сократилось. На протяжении 1970-х годов их средний приток в страны ЕС составлял 240 тысяч человек в год1. Следующая волна массовой миграции на территорию современного Европейского Союза была вызвана отнюдь не экономическими причинами. Локальные конфликты и кардинальные изменения в мире, связанные с падением коммунистических режимов, привели к тому, что поток мигрантов в течение 1990-х годах утроился за счёт нелегальных иммигрантов и лиц из стран Восточной Европы и бывшей Югославии, Африканских стран, Ирака, ищущих убежища. С тех пор усиливается внимание Евросоюза прежде всего к таким аспектам миграционной политики, как охрана границ, предоставление убежища и борьба с нелегальным проникновением. При этом миграционную политику ЕС часто критиковали за то, что слишком мало внимания уделяется не менее важному развитию легальной миграции.

В 2000-х годах общее число мигрантов в странах-членах ЕС постоянно росло не только за счёт нелегальных мигрантов и лиц, ищущих убежища. Согласно данным Генерального директората по финансовым и экономическим делам Еврокомиссии, к середине 2000-х годов доля иностранцев по сравнению с общей численностью населения во многих государствах Европейского Союза существенно выросла. В Австрии, Испании и Ирландии они составляют уже более 10% от общего населения страны.2 По численности мигрантов в ЕС лидируют Германия (7,2 млн человек), Испания (5,7 млн человек), Великобритания, Италия и Франция (около 4 млн человек)3. Почти во всех

1 N. Diez Guardia, K. Pichelmann Labour Migration Patterns in Europe:Recent Trends, Future Challenges/Directorate-General for Economic and Financial Affair//European Economy. Economic Papers, №256, September 2006. - P.5

2 Eurostat, Non-national population resident in EU Member States, 2009

3 Eurostat, Migration and migrant population statistics - Statistics explained, 2009. -http://epp.eurostatec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Migration_and_migrant_po-pulation_statistics

странах ЕС возрастает доля трудовых мигрантов, легально занятых на рынке труда. По данным Организации экономического сотрудничества и развития, в Австрии их более 13% от общего числа занятых, в Германии, Испании - около 9%.1 Стоит отметить, что довольно долгое время страны-члены ЕС традиционно придерживались политики "нулевой иммиграции", в соответствии с которой они продолжали сдерживать легальную трудовую иммиграцию. Согласно решению Европейского Совета 1994 года страны-члены должны были "отказать во въезде на свои территории с целью трудоустройства гражданам третьих стран"2.

Однако уже в 2000 году формируется новый подход к миграции. В сообщении "Об иммиграционной политике Сообщества"3, в котором были предложены практические пути реализации положений, разработанных на саммите в Тампере (1999), Комиссия, учитывая положение на рынках труда стран-членов, выразила сомнение в эффективности политики "нулевой миграции". В Лиссабонской стратегии4, принятой в марте того же года, также признавалось, что подобный подход, действовавший на протяжении предыдущих 30 лет, не соответствует целям экономического роста Европейского Союза в новых условиях.

Старение населения и недостаток собственной рабочей силы - вот те факторы, которые побудили страны ЕС пересмотреть отношение к привлечению трудовых мигрантов из третьих стран. Проблема старения выражается в дисбалансе между трудоспособным населением, с одной стороны, и лицами, не достигшими трудоспособного возраста и пенсионерами, с другой. Это ведёт к дефициту рабочей силы на рынке труда практически всех стран-членов Союза. Кроме того, причиной недостатка рабочей силы в ЕС (как, впрочем, одновременно и безработицы) по тем или иным специальностям часто является несоответствие числа подготовленных кадров спросу на специалистов на рынке труда. Некоторые эксперты отмечают также низкую мобильность рабочей силы внутри самого ЕС.5 Так, в 1999 году ею было охвачено всего 0,2% населения Евросоюза. После самого крупного в истории расширения ЕС в 2004 году

1 OECD, International Migration Outlook, Annual Report, 2010 edition.

2 Council Resolution of 20 June 1994 on the limitation of admission of third-country nationals to the territory of the Member States for Employment, [Official Journal C274/3].

3 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a Community immigration policy, TOM(2000)757final, 22 .11.2000.

4 Лиссабонская стратегия, принятая на саммите ЕС в марте 2000 г., представляет собой стратегический план развития Европейского союза до 2010 года. Главной целью стратегии было объявлено достижение высокой конкурентоспособности и устойчивых темпов развития экономики ЕС. В марте 2010 года была принята следующая десятилетняя стратегия экономического развития Евросоюза - "Европа 2020: стратегия рационального, устойчивого и инклюзивного роста".

5 Zaiceva А., Zimmermann F. K. Scale, Diversity, and Determinants of Labour Migration in Europe. - Oxford Review of Economic Policy, Oxford University Press, vol. 24(3), Autumn 2008, pp. 428-452.

мобильность рабочей силы внутри Евросоюза возросла, но в сравнении с численностью рабочих-мигрантов из третьих стран, она по-прежнему невелика1.

Одновременно с тем, что ни Комиссия, ни отдельные государства-члены Европейского Союза не склонны считать миграцию главной и единственной панацей от социально-экономических проблем, в последнее время вопрос регулирования и даже поощрения трудовой миграции постепенно становится одним из главных приоритетов общей иммиграционной политики ЕС. С начала 2000-х годов стал наблюдаться существенный поворот ЕС в сторону поощрения легальных каналов доступа мигрантов, главным образом таких категорий, как высококвалифицированные и сезонные рабочие, студенты и учёные из третьих стран.

Правовые основы

1 Ibid.

С принятием Гаагской программы1 был запущен процесс консультаций об общеевропейских правилах въезда и проживания граждан третьих стран, легально прибывающих в ЕС для трудоустройства. Первый год действия программы оказался очень продуктивным с точки зрения выработанных ЕС документов в сфере миграционной политики. Стоит отметить вышедший в 2005 году "Стратегический план действий в области легальной миграции"2. Главной его целью стало развитие общих для всех государств-членов ЕС правил её регулирования. В документе содержалось предложение создать рамочную

директиву, которая бы носила общий характер, но в то же время была бы юридически обязывающей для всех государств-членов, чтобы обеспечить права всех иностранных граждан в сфере легальной занятости на территории ЕС. Эта директива дополнит уже действующую Директиву 20033 в отношении граждан третьих стран, которые проживают на территории ЕС, и распространить основные права и на тех иностранных рабочих, которым ещё не был предоставлен статус, дающий право на долгосрочное проживание (long-term residence status). Согласно предлагаемой рамочной директиве, будет введена единая форма для выдачи разрешений на работу и проживание рабочим из третьих стран с включением их биометрических данных. Предусматривается, что срок действия подобного разрешения будет строго привязан к сроку легального рабочего контракта мигранта. Существенным минусом этого предложения является отсутствие механизма контроля и обеспечения выезда мигрантов по окончании действия их трудового договора, чтобы мигранты не оставались на территории ЕС на нелегальном положении.

1 Гаагская программа - пятилетняя (2005-2010 гг.) программа ЕС по развитию пространства свободы, безопасности и правосудия, принятая Европейским Советом на саммите в Брюсселе 5 ноября 2004 г. В 2009 году была принята новая Стокгольмская программа, рассчитанная на период до 2014 года.

2 European Commission, Communication, Policy Plan on Legal Migration C0M(2005)669, 21.12.2005

3 Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals who are long-term residents

Предложения Плана также содержали проект четырёх директив по критериям принятия высококвалифицированных рабочих, сезонных рабочих, работников крупных международных корпораций, а также оплачиваемых стажёров. Предлагаемые директивы должны установить правило, согласно которому доступ на рынки труда ЕС должен быть облегчён для этих категорий иностранных рабочих. Обязательными требованиями является наличие трудового договора по той специальности, на которую существует реальный экономический спрос в принимающей стране (хотя исключения могут быть сделаны для определённых регионов или секторов экономики). Тем самым Комиссия и страны-члены стремятся ограничить массовый наплыв из третьих стран трудовых мигрантов тех специальностей, на которые претендуют граждане самого Европейского Союза. Кроме того, в стратегическом плане Комиссия предлагала создать специальную единую процедуру для ускорения приёма мигрантов, подпадающих под действие директивы в отношении высококвалифицированных рабочих. Это позволило бы последним избежать обычных бюрократических проволочек при получении разрешения на въезд, работу и проживание на территории Евросоюза. Процедура может также распространяться на трудовую мобильность внутри самого ЕС. В отношении въезда и пребывания сезонных рабочих в одной из предлагаемых директив разработана схема, которая позволяла бы им работать несколько месяцев каждый год на протяжении четырёх или пяти лет подряд. Опираясь на опыт Соединённых Штатов, которые давно считаются крайне привлекательным регионом для высококвалифицированных мигрантов, Комиссия также выступила за введение так называемой "Зелёной карты ЕС", подобной американской Грин кард (Green card). Как известно, последняя играет весьма значительную роль в развитии экономики и науки в США, обеспечивая их конкурентоспособность в мире.

В сообщении Комиссии от 2008 года под названием "Общая иммиграционная политика Европейского Союза: принципы, направления, инструменты"1 получили развитие десять принципов, на которых будет основываться миграционная политика в перспективе. Именно эти принципы легли в основу новой пятилетней стокгольмской программы развития пространства свободы, безопасности и правосудия "Открытая и безопасная Европа на службе и защите граждан"2, которая была утверждена в конце 2009 года и рассчитана на период до 2014 года. Реализация стокгольмской программы в перспективе может стать важным шагом на пути продвижения к общей политики ЕС в области легальной миграции. Одним из её приоритетов, одновременно с защитой границ и борьбой с преступностью и нелегальной миграцией, является создание более эффективного канала доступа для лиц с легальным статусом.

1 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, A Common immigration policy for Europe: principles, actions and tools, COM(2008)359 final, 23.07.2008.

2 The Stockholm Programme - An open and secure Europe serving and protecting citizens [Official Journal C 115 of 4.5.2010].

Стоит отметить, что структура трудовой иммиграции в страны ЕС неоднородна. Это во многом связано с тем, какие виды производства (высокотехнологичные, аграрного сектора, сектора услуг) в той или иной стране нуждаются в приезжей рабочей силе. Среди стран, которым удаётся привлечь наибольшее число высококвалифицированных специалистов, выделяются Великобритания, Франция, Испания и Португалия. Как известно, не только образовательный и профессиональные уровень, но и структура занятости иммигрантов в ЕС также различна от страны к стране. Так, в странах южной Европы всегда существует спрос на сезонных рабочих, работников для сельскохозяйственной отрасли и сферы услуг и оптово-розничной торговли. Страны с более развитым промышленным сектором (Австрия, Германия, Нидерланды, Бельгия и Франция, Швеция) заинтересованы в привлечении высококвалифицированных мигрантов в такие отрасли, как горнодобывающая, обрабатывающая и высокотехнологичные, наукоёмкие и динамично развивающиеся, в частности в сектор новых технологий. В то же время спрос на рабочую силу средней квалификации в социальной, жилищно-коммунальной, образовательной и медицинской сферах не снижается. Особо ярко он наблюдается в Дании, Норвегии, Швеции и Ирландии. Высокий процент занятости иностранной рабочей силы в сфере бытовых услуг (горничные, уборщики, няни, повара), главным образом среди женщин, наблюдается в Греции, Испании и Италии.

Внешнее измерение политики ЕС в области трудовой миграции

Учитывая существенные различия рынков труда отдельных стран-членов, Европейский Союз сегодня предпринимает попытку создать внешнее измерение регулирования трудовой миграции с учётом национальных интересов стран-членов. Ещё на саммите в Тампере в 1999 году отмечалась необходимость развития сотрудничества с третьими странами и в миграционных вопросах1. Тогда же в повестке дня появилась задача обеспечения единства внешней и внутренней политики в этой области.

2005 год вполне можно назвать отправным в вопросе экстернализации2 регулирования трудовой миграции. Такие документы, как Сообщение Комиссии о миграции и развитии3, План действий по легальной миграции4, а также новая стратегия ЕС - "Глобальный подход к миграции"5, дали очередной политический импульс как развитию наднационального подхода в области борьбы с

1 European Commission, Communication on integrating migration issues in the European Union's relations with third countries, COM(2002) 703 final, 03.12.2002.

2 Включения тех или иных областей внутренней политики в сферу внешней политики

ЕС.

3 Migration and Development: some concrete orientations - C0M(2005) 390, 1.9.2005.

4 Policy Plan, C0M(2005) 669, 21.12.2005.

5 European Commission. Communication. The Global Approach to Migration one year on: Towards a Comprehensive European Migration Policy, C0M(2006) 735 final, 30.11.2006.

нелегальной миграцией1, так и созданию внешнего измерения политики привлечения легальных трудовых мигрантов.

Главным инструментом экстернализации регулирования легальной трудовой миграции с 2007 года стали соглашения о Партнёрстве для мобильности (Mobility Partnerships)2. Переговоры по заключению подобных соглашений могут быть инициированы Советом по рекомендации Комиссии. Трёхсторонний диалог между Комиссией, заинтересованным государством-членом и третьей страной может вестись в рамках уже существующих областей сотрудничества с третьей страной, например, в соответствующих тематических комиссиях или рабочих группах. В случае, если группа заинтересованных стран-членов ЕС выступит с предложением облегчить гражданам того или иного государства доступ на свои рынки труда, то это предложение может быть рассмотрено и на уровне ЕС в целом. Но даже если подобное соглашение будет заключено на двусторонней основе между ЕС и третьим государством, в компетенции стран-членов по-прежнему останется крайне важный вопрос определения квот на доступ иностранной рабочей силы на национальные рынки труда.

На сегодняшний день соглашения о Партнёрстве для мобильности подписаны всего с тремя странами: с Молдавией и Кабо-Верде (май 2008) и Грузией (ноябрь 2009). Продолжаются переговоры с Сенегалом, в перспективе Еврокомиссия планирует рассмотреть возможности заключения таких соглашений также со странами, граничащими с ЕС на востоке. Подобные соглашения Евросоюз намерен заключать выборочно. Однако немаловажной будет и готовность самих третьих стран выполнять выдвигаемые со стороны ЕС требования в обмен на предоставление для их граждан более благоприятных условий для трудовой миграции в ЕС.

Для Европейского Союза Партнёрство для мобильности остаётся прежде всего одним из механизмов борьбы с нелегальной миграцией. Осознавая возможные негативные последствия предоставления мигрантам облегчённого доступа на свою территорию и рынок труда, Евросоюз стремиться обеспечить себе максимальную защиту и гарантии.3 Как и в случае планов действий в рамках Европейской политики соседства, в данном случае действует принцип обусловленности (conditionality). Совокупная роль ЕС (Комиссии и стран-членов) является явно решающей и позволяет Евросоюзу в одностороннем порядке затрагивать вопрос внутреннего развития и политики государства-партнёра. Так, Комиссия указывает на необходимость и желательность того, чтобы третья страна-участница соглашения по мобильности стремилась улучшить свои внутренние социально-экономические условия. Страна, заинтересованная в

1 Регулирование нелегальной миграции уже входит во внешнее измерение миграционной политики ЕС. Евросоюз активно стремится заключать с третьими странами соглашения о реадмиссии и охране границ.

2 European Commission, On circular migration and mobility partnerships between the European Union and third countries. COM (2007) 248,

3 Carrera S., Hernández i Sagrera R. The Externalisation of the EU's Labour .Immigration Policy Towards Mobility or Insecurity Partnerships? CEPS Working Document No. 321/October 2009

подписании с ЕС соглашения о Партнёрстве для мобильности, должна быть готова не только активно противодействовать нелегальной миграции и торговле людьми, но и взять на себя обязательства по реадмиссии и более эффективной защите границ. Кроме того, поскольку главным предметом таких соглашений является временная миграция, то третья страна должна взять на себя также обязательства обеспечить социально-экономическую реинтеграцию своих граждан, вернувшихся из ЕС, включая предоставление им возможностей для дальнейшего трудоустройства на родине.

В обмен на выполнение выдвигаемых третьей стране условий Европейский Союз предоставляет облегчённый доступ на свою территорию и рынки труда гражданам государства-партнёра, в частности студентам, учёным, молодым специалистам, волонтёрам; предоставляет услуги по трудоустройству, информацию о вакансиях и правилах въезда на территорию ЕС, а также готов обеспечить финансовую и техническую помощь в вопросах регулировании миграционных потоков и социально-экономической реинтеграции вернувшихся из ЕС мигрантов. Важным аспектом для третьих стран может стать либерализация визовой политики со стороны Евросоюза. В рамках Партнёрства Европейский Союз готов пойти на облегчение выдачи краткосрочных виз (сроком не более 90 дней), а также на обеспечение более эффективной, быстрой и удобной для граждан работы консульских учреждений и визовых центров, снижение или отмену консульских сборов для определённых групп лиц или в индивидуальных случаях. Так или иначе, стоит отметить, что в рамках Партнёрства для мобильности Европейский Союз, наряду с поощрением трудовой миграции, по-прежнему сохраняет стремление существенно минимизировать число нелегально остающихся на его территории мигрантов. Как заявляет Еврокомиссия, плюсом Партнёрства для третьих стран является борьба с "утечкой умов", которая объявлена одной из главных целей сотрудничества. По взаимному согласию сторон может быть предусмотрено ограничение облегчённого доступа в ЕС для мигрантов-работников тех секторов экономики, в которых наблюдается резкая нехватка рабочей силы в стране-партнёре. Однако заявленная ЕС цель весьма противоречива. Страны Евросоюза стремятся к привлечению именно высококвалифицированных мигрантов и очевидно, что создавая облегчённые условия доступа таких специалистов из третьих стран на свои территории, ЕС, возможно, только усиливает их стимулы покинуть свою страну-происхождения.

В настоящее время Европейский Союз старается активно поощрять также такое направление трудовой легальной миграции, как круговая миграция. Общее определение этого понятия впервые появилось в сообщении Комиссии 2005 года о миграции и развитии1 и в дальнейшем было развито в сообщении о круговой миграции и партнёрстве для мобильности между ЕС и третьими странами 2007 года.2 Фактически круговая миграция представляет собой ротацию рабочей силы,

1 European Commission, Communication on Migration and Development: Some concrete orientations, COM (2005)390 final, 01.09.2005

2 European Commission,Communication on circular migration and mobility partnerships between the European Union and third countries, C0M(2007) 248 final,16.09.2007

то есть предполагает облегчённое передвижение лиц между двумя странам, целью которого является временное трудоустройство. Главным здесь является обеспечение кругового характера, то есть возвращение мигрантов в страну происхождения с правом повторного въезда на территорию ЕС. Именно предоставление привилегированного статуса и упрощённой процедуры повторного получения трудовой визы рассматривается Комиссией как один из стимулов круговой миграции.

В докладе 2009 года "Круговая миграция и партнёрство для мобильности"1 подготовленном по запросу Европейского парламента, эксперты отмечают, что другим ключевым фактором для возвращения мигрантов является возможность перевода пенсий и пенсионных льгот в страну их происхождения после пребывания и работы в ЕС. Дело в том, что большинство стран-членов ЕС, как правило, требуют, чтобы даже временные мигранты осуществляли налоговые взносы в систему социального страхования в период своего пребывания и работы на их территории. Проблема заключается в том, что по возвращении на родину рабочие-мигранты не могут воспользоваться социальными накоплениями, сделанными в принимающей стране, поскольку существует запрет на их перевод из страны в страну.

Для развития круговой миграции в дополнение к инициативам ЕС в целом предусматривается заключение двусторонних соглашений между отдельными странами-членами ЕС и третьими государствами, что будет способствовать более эффективному сотрудничеству, поскольку тогда затрагиваются конкретные интересы и ситуации на рынках труда обеих сторон. В рамках двусторонних отношений возможно установление контактов и прямого сотрудничества национальных служб занятости и агентств по трудоустройству, а также преодоление проблемы с пенсионными отчислениям. Так, Индия уже пошла по пути заключения двусторонних соглашений о социальном страховании с рядом стран ЕС, благодаря которым мигранты, прибывающие по краткосрочному трудовому договору, освобождаются от необходимости уплаты взносов в систему социального страхования принимающей страны, либо им гарантируется перечисление пенсии в случае переезда. Первое такое соглашение Индия заключила в 2006 году с Бельгией, а впоследствии также с Нидерландами и Германией. С Данией и Швецией по этому вопросу сейчас активно идут переговоры. Согласно соглашению с Германией, граждане Индии, работающие по рабочей визе на её территории не более пяти лет (60 месяцев), освобождаются от обязательства делать взносы в систему социального страхования принимающей страны.

Однако наряду с преимуществами, а именно с восполнением рынка труда ЕС специалистами из третьих стран, круговая миграция при неэффективном управлении может не оправдать себя. Главной озабоченностью Союза является то, что она может превратиться в постоянную. Пока неясно насколько эффективными окажутся меры, предлагаемые ЕС для обеспечения того, чтобы мигранты не оставались нелегально на территории Евросоюза по истечении их

1 Schneider H., Wiesbrock А. Circular migration and mobility partnership//European Parliament Briefing Paper, February 2009.

трудовых договоров и виз. В качестве гарантий возвращения предлагается введение, например, письменного обязательства со стороны мигранта о возвращении. Обсуждается также и вопрос о денежном страховом залоге, который уплачивается работодателем или самим мигрантом. Этот залог будет конфискован принимающим государством в случае, если мигрант не выехал с его территории до истечения срока действия его визы.

Высококвалифицированные мигранты. Европейская "Голубая карта"

Как отмечено ранее, в Стратегическом плане по легальной миграции 2005 года Комиссия предлагала четыре директивы в отношении различных категорий легальных иммигрантов. В середине 2009 года была принята первая из них1 -Директива об условиях въезда и пребывания граждан третьих стран с целью трудоустройства на высококвалифицированные специальности2.

Надо сказать, что подобная инициатива уже давно обсуждалась как на уровне экспертов, так и в средствах массовой информации. Многократно оценивался опыт Соединённых Штатов, которые на сегодняшний день благодаря аналогичной "Зелёной карте" активно привлекают высококлассных специалистов из других регионов мира. Необходимость принятия данной директивы в ЕС вызвана тем, что масштаб иммиграционных потоков в страны-члены всё же не всегда соответствует и отвечает потребностям рынка труда из-за притока нелегальных, либо нежелающих работать мигрантов, прибывших в ЕС по каналам воссоединения семей. Вполне понятно, что страны Евросоюза более заинтересованы в людях, которые трудились бы на благо их экономик и платили налоги, а не оставались бы безработными, рассчитывая на социальное пособие, перегружая тем самым социально-экономическую систему и главным образом уже работающих граждан - основных налогоплательщиков.

Вступившая в силу в 2009 году директива одновременно ввела в действие так называемую Европейскую Голубую карту и определила единые правила и основания выдачи её мигрантам, претендующим на высококвалифицированные должности, на территории всех стран-членов ЕС. Главная цель Директивы -упрощение процедур въезда и выдачи разрешений на работу и пребывание для этой категории мигрантов путём гармонизации условий среди всех стран-членов ЕС. Её действие распространяется и на членов их семей. Расширяются также права и статус легальных трудовых иммигрантов, уже проживающих на территории ЕС. Вновь и вновь Европейская комиссия подчёркивает необходимость дифференцированного и целевого подхода в области привлечения иностранной рабочей силы ввиду стремления ЕС к повышению экономического

1 Великобритания, Ирландия и Дания заняли особую позицию по этому вопросу и не участвовали в принятии директивы и поэтому не связаны обязательствами её применять. Кроме того, в Дании уже существует собственная аналогичная схема привлечения высококвалифицированных мигрантов, так называемая Зелёная карта.

2 Council Directive 2009/50/EC of 25 May 2009 on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purposes of highly qualified employment.

роста и развитию конкурентоспособной экономики, основанной на знаниях, о чём было заявлено ещё в Лиссабонской стратегии.

Для въезда на территорию ЕС для этой группы лиц определены следующие условия:

- наличие трудового договора либо имеющего юридическую силу предложения о приёме на работу с оговорённой среднегодовой заработной платой, которая бы была не менее, чем в 1,5 раза выше среднегодовой зарплаты в данной стране-члене ЕС1;

- наличие действующего загранпаспорта (или иного подобного документа) и разрешения на пребывание или национальной долгосрочной визы;

- наличие медицинской страховки;

- документы (для определённых специальностей), подтверждающие, что кандидат, помимо образования и квалификации, отвечает всем необходимым требованиям к должности.

Размер заработной платы квалифицированных мигрантов, претендующих на получение Голубой карты, стал предметом дискуссии и разногласий между Комиссией и Европарламентом. Первоначально Комиссия предлагала, чтобы её величина составляла не менее трёхкратного размера минимальной заработной платы в принимающей стране. В ноябре 2008 года Европейским парламентом при подавляющем большинстве голосов были предложены несколько поправок к проекту директивы. Парламент предложил изменить минимальную сумму заработной платы и сделать её равной 1,7 средней месячной или годовой оплаты труда соответственно в данной стране-члене ЕС. В окончательном варианте директивы она зафиксирована в 1,5 от среднего уровня дохода в принимающей стране. Снижение этого показателя существенно расширяет круг квалифицированных мигрантов, которые могут претендовать на получение Голубой карты.

Страны-члены ЕС тем не менее могут выдвигать дополнительные требования в связи с тем, что структура рынка труда в каждой отдельной стране различна. Легко предположить, что странам южного региона чаще требуются сезонные рабочие и рабочие аграрного сектора, а в странах с высокоразвитой промышленностью необходимы специалисты более высокого уровня. Существует и ряд других ограничительных условий на получение Голубой карты. Так, кандидат не должен представлять угрозы общественному порядку с точки зрения государства-члена. В целях безопасности предусматривается также положение о предоставлении кандидатом адреса своего проживания в принимающей стране. Государства-члены самостоятельно определяют число иностранных граждан, которых они принимают по данной директиве. Кроме того, именно государство-член ЕС решает, кто должен подавать заявку на получение Голубой карты: сам иностранный гражданин либо его работодатель. Срок рассмотрения заявки составляет до 90 дней, а действие самой карты определено от одного года до четырёх лет. Государство-член ЕС вправе отказать

1 Страны-члены могут снижать этот уровень годовой заработной платы до 1,2 раза от среднего по стране по своему усмотрению для тех специальностей, в которых существует особый спрос на иностранную рабочую силу.

в выдаче Голубой карты в случае, если государство-член, учитывая положение на рынке труда, отдаёт предпочтение по той или иной специальности гражданам ЕС либо иностранным гражданам, которые обладают преимуществом1 согласно закону Сообщества, или тем мигрантам, которые уже являются законными резидентами ЕС и проживают на его территории на долгосрочной основе. Причиной аннулирования действия Голубой карты может стать неспособность иностранного гражданина обеспечить проживание себе и своей семье без социального пособия, либо в случае, если он не был трудоустроен в течение трёх месяцев подряд или более чем один раз за весь период действия карты. Это довольно жёсткое требование ещё больше привязывает мигранта к тому трудовому договору, на основании которого он получил Голубую карту. Немаловажно, что Директива предоставляет обладателям Голубой карты и членам их семей определённые права, сравнимые с правами граждан в отношении условий труда, социальной защиты, пенсий, признания дипломов, образования и повышения квалификации. Голубая карта также позволяет её обладателям и членам их семей многократный въезд на территорию страны-члена ЕС, выдавшей карту.

Для поддержания эффективности действия Директивы в отношении высококвалифицированных мигрантов на уровне ЕС предполагается сбор всей необходимой информации, для чего страны-члены, начиная с 2013 года, должны предоставлять Комиссии данные о количестве выданных, аннулированных и продлённых ими Голубых карт, о случаях отказа в выдаче карты, о национальностях и специальностях иностранных граждан и их семьях. Таким образом, Европейская комиссия рассчитывает следить за тем, как данная инициатива будет работать, чтобы иметь возможность внести необходимые коррективы. Начиная с 2014 года Комиссия намерена вести мониторинг и представлять отчёт о выполнении данной Директивы Европейскому парламенту и Совету каждые три года.

Вслед за введением Директивы в отношении высококвалифицированных мигрантов, летом 2010 года член Комиссии по внутренним делам Сесилия Мальстрём выступила с предложением о продолжении работы в направлении развития трудовой миграции в ЕС и скорейшем введении в действие двух других директив, упомянутых в Стратегическом плане действий 2005 года: в отношении сотрудников международных компаний, а также сезонных рабочих. Директива о сотрудниках международных компаний призвана помочь последним временно направлять своих ведущих специалистов, не являющихся гражданами ЕС, в свои филиалы и дочерние компании, находящиеся на территории Евросоюза. Ожидается, что от этой инициативы могут выиграть около 20000 работников высшего звена из третьих стран, занятых в международных компаниях.2 В настоящее время международные компании встречаются с рядом трудностей, связанных с различными и зачастую усложнёнными правилами и процедурами получения разрешения на работу для своих работников. Кроме того, эти правила различны в разных странах-членах ЕС. Комиссия же предлагает создать единый

1 Преимущественное право после граждан ЕС принадлежит также гражданам Турции согласно соглашению об Ассоциации.

2 Европейский союз: факты и комментарии, выпуск 61, июнь-сентябрь 2010.

свод правил ускоренной процедуры въезда для таких специалистов - граждан третьих стран (сократить процедуру до 30 дней и ввести единое разрешение на работу и пребывание). Появление директивы во многом упростило бы деятельность крупных международных компаний на территории ЕС, которые вносят ощутимый вклад в развитие его экономики.

Вторая предлагаемая директива направлена на введение единой процедуры для выезда и выдачи разрешения на пребывание в ЕС, а также единых критериев для сезонных рабочих из третьих стран. Должны быть установлены и единые временные рамки сезонных работ (шесть месяцев в течение календарного года). Если директива будет принята, то сезонные рабочие получат право на многократные разрешения на работу сроком на три года, или им будет предоставлена упрощённая процедура для повторного получения разрешения на въезд. Все эти условия призваны поощрять круговой характер легальной миграции. Важно отметить и тот факт, что согласно проекту директивы, сезонные рабочие из третьих стран должны быть обеспечены равными с гражданами ЕС правами и условиям труда. Это, в частности, касается свободы объединений, права на социальную защиту. Движению ЕС в сторону принятия этой директивы может способствовать то обстоятельство, что сегодня всё меньше и меньше граждан ЕС хотят становиться сезонными рабочими в таких отраслях, как сельское хозяйство, садоводчество и туризм. И как раз в этих сферах активно

занимают рабочие места мигранты из третьих стран.

* * *

Разработка подобных директив, создание внешнего измерения регулирования трудовой миграции и поощрение круговой миграции призваны служить созданию более эффективной общей политики ЕС в области регулирования легальной трудовой миграции. При этом все предлагаемые Комиссией инициативы по поощрению легальной миграции по-прежнему рассматриваются странами-членами скорее как средство обеспечения контроля над миграционными потоками в целом.1 Показательной в этом отношении является инициатива, выдвинутая в 2006 году министрами внутренних дел Франции и Германии, Николя Саркози и Вольфгангом Шойбле, на неформальной встрече министров внутренних дел шести крупнейших стран ЕС2. Оба министра высказывали активную поддержку более тесному сотрудничеству между странами-членами ЕС в области поощрения легальной миграции, но открыто обозначили при этом, что настоящей целью для них остаётся общее ограничение миграции и минимизация её негативного эффекта для экономики и социальной сферы.

Государства-члены сохраняют сугубо утилитарный подход к трудовой миграции. Стремясь облегчить доступ на рынок труда

1 Carrera S., Hernández i Sagrera R. The Extemalisation of the EU's Labour .Immigration Policy Towards Mobility or Insecurity Partnerships? CEPS Working Document No. 321/October 2009.

2 Великобритании, Франции, Германии, Испании, Италии и Польши.

высококвалифицированным работникам, страны ЕС одновременно пытаются тем самым создать заслон для доступа на свою территорию неквалифицированным мигрантам, за что Евросоюз часто критикуют. Однако представляется вполне логичным и понятным желание государств ЕС снизить негативные эффекты, которые продолжает приносить с собой миграция. Именно её неквалифицированная часть имеет больше шансов, не найдя работу, превратиться в социальных иждивенцев и повысить нагрузку на социальную систему принимающих государств. Кроме того, избирательный подход к привлечению специалистов для того или иного сегмента рынка труда позволит странам Евросоюза сократить также безработицу, которая, по данным Евростата, в декабре 2010 года в ЕС составила 9,6%\ Очевидно, что государства-члены по-прежнему будут сохранять своё исключительное право регулирования трудовой миграции в достаточно важных областях, как, например, в определении квот на привлечение иностранной рабочей силы.

Вместе с тем тот факт, что политику в отношении трудовых мигрантов государства-члены стремятся максимально сохранить в своей компетенции и неохотно идут на ее коммунитаризацию, будет служить серьёзным препятствием для создания целостной и гармоничной миграционной политики на уровне ЕС в целом. Сегодня наблюдается очевидная слабость предлагаемых директив. Она заключается в том, что страны-члены могут создавать параллельные схемы по привлечению трудовых мигрантов, руководствуясь своими национальными интересами и конкурируя друг с другом2. Более того, участие лишь группы стран ЕС в соглашениях о Партнёрстве для мобильности усиливает неоднородность и нестабильность наднациональной политики Евросоюза в этой сфере.

Тем не менее в целом последние инициативы Европейского союза в области трудовой миграции смело можно считать шагом вперёд. Насколько уверенным он будет, зависит не только от готовности стран-членов их реализовывать, но и от того, окажутся ли эффективными механизмы возвращения мигрантов на родину в рамках развития круговой и сезонной миграции. В противном случае число нелегальных мигрантов в ЕС может только увеличится. Намерение ЕС бороться с "утечкой умов" из третьих стран, заявленное в качестве цели развития временной трудовой миграции, звучит лишь как лозунг. Возвращение мигрантов на родину безусловно способствовало бы существенному положительному вкладу в виде знаний и навыков, приобретенных мигрантами за время их пребывания и работы в ЕС, в развитие экономики стран их происхождения. Однако Евросоюз не может не осознавать, что высококвалифицированные мигранты, привлекаемые более выгодными, чем на родине, условиями и оплатой труда, пользуясь упрощённой процедурой получения повторных виз, могут впоследствии претендовать на постоянное право проживания в ЕС. А это, напротив, будет только способствовать оттоку высококлассных специалистов из третьих стран, нанося развитию их экономик существенный урон.

1 Eurostat, Unemployment statistics, 2010.

2 Monar J. Justice and Home Affairs/Journal of Common Market Studies. Annual Review. -Volume 48, 2010. - P.146.

Конечно, пока рано делать выводы о том, удастся ли Евросоюзу добиться тех целей, которые он преследует в развитии легальной миграции. Сможет ли ЕС создать более привлекательную среду для высококвалифицированных мигрантов из третьих стран и тем самым повысить уровень конкурентоспособности своей экономики в мире, покажет, в том числе, и реализация Стокгольмской программы 2009-2014.