CC BY
211
Н.А. Омельченко Ю.В. Гимазова
Nikolay Omelchenko Yuliya Gimazova
УДК 323.212
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ И РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ1
Аннотация. Выявлены и проанализированы аспекты международного опыта государственной поддержки и регулирования деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, такие как: упрощенный порядок и процедуры государственной регистрации социально ориентированных НКО; упрощенный порядок освобождения НКО от налогов; развитость преимущественно конкурсных механизмов межсекторного социального взаимодействия; четкая система стимулирования социальной активности бизнеса; развитое региональное законодательство в области поддержки НКО; инновационные технологии межсекторного социального партнерства.
Ключевые слова: социально ориентированные некоммерческие организации, взаимодействие власти и общества, социальная политика, гражданское общество.
INTERNATIONAL EXPERIENCE OF THE STATE SUPPORT AND REGULATION OF ACTIVITY OF SOCIALLY ORIENTED NON-PROFIT ORGANIZATIONS
Abstract. Aspects of the international experience of the state support and regulation of activity of socially oriented non-profit organizations, such as are revealed and analysed: the simplified order and procedures of the state registration of socially oriented NPOs; the simplified order of release of NPO from taxes; development of mainly competitive mechanisms of intersector social interaction; accurate system of stimulation of social activity of business; the developed regional legislation in the field of support of NPO; innovative technologies of intersector social partnership.
Keywords: Socially oriented non-profit organizations, interaction of the power and society, social policy, civil society.
В последнее время государственная власть проявляет несомненный интерес к социально ориентированному некоммерческому сектору, что выражается в инициировании на высшем политическом уровне многочисленных мер, направленных на государственную поддержку и стимулирование гражданских инициатив в российской социальной сфере. Этот интерес явно прослеживается в важных стратегических и нормативно-правовых актах российской государственной власти, таких как: Концепция содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской федерации от 30.07.2009 г. №1054-р [3, с. 12], Постановление Правительства РФ от 23 августа 2011 г. «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям» [3, с. 15], Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. №40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» [3, с. 16], государственная программа Российской Федерации «Социальная поддержка граждан», подппрограма «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» [2, с. 22].
Вместе с тем, по различным оценкам экспертного сообщества, все эти меры пока не носят системного характера, а некоторые «новаторские» технологии не приживаются на российской социально-политической почве, что затрудняет процесс формирования отечественной модели государственной поддержки социально ориентированного некоммерческого сектора.
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ. «Исследование отечественной практики взаимодействия социально-ориентированных некоммерческих организаций с государством», проект № 14-03-00776.
© Омельченко Н.А., Гимазова Ю.В., 2014
В этой связи, актуализируется необходимость осмысления и систематизации государственной политики в области поддержки и регулирования деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций за рубежом.
В тех странах, где социально ориентированный третий сектор уже давно стал социально-политической реальностью и эффективным партнером государства в вопросах идентификации и решения социальных проблем, можно выделить т.н. «либеральную» модель межсекторного взаимодействия в социальной сфере. Там государство уже «привыкло» к НКО как эффективным, ответственным, профессиональным партнерам в решении социальных проблем общественности. Соответственно, либеральную модель взаимодействия НКО и государства в социальной сфере отличают следующие характеристики.
1. Упрощенный порядок и процедуры государственной регистрации социально ориентированных НКО. Например, для того, чтобы в штате Иллинойс США какая-либо корпорация могла зарегистрироваться в качестве неприбыльной, ей всего лишь необходимо заполнить регистрационную форму, т.е. ответить на 6 вопросов регистрационной анкеты (при этом ответы желательно формулировать как можно четче, лаконичнее и локальнее). Закон Иллинойса фиксирует 30 целевых направлений деятельности неприбыльных корпораций, из которых можно выбрать одно [1, с. 155].
2. Упрощенный порядок освобождения НКО от налогов. Так, в штате Северная Каролина США неприбыльная корпорация должна подать в Департамент внутренних доходов штата соответствующую четырехстраничную декларацию и отчет о своей деятельности.
3. Развитость преимущественно конкурсных механизмов межсекторного социального взаимодействия. Изучение международного опыта межсекторного социального партнерства позволяет выделить такие конкурсные формы взаимодействия государства, общественности и бизнеса, как социальный грант и социальный заказ. В мировой практике они уже подтвердили свою высокую эффективность по сравнению с традиционными методами решения социальных проблем и продемонстрировали высокую адаптивность к специфике социального, экономического, культурного развития регионов. Учитывая эти обстоятельства, социальный грант и заказ могут стать весьма эффективными технологиями сотрудничества государства, бизнеса и третьего сектора в российских условиях нехватки ресурсов бюджета, низкой результативности программно-целевого подхода и необходимости удовлетворения дифференцированных потребностей общественных групп.
Уникальность этих механизмов состоит в поддержке общественных инициатив на принципах комплементарности ресурсов сторон и софинансирования, которые обеспечивают решение двух, на первый взгляд, несовместимых задач: активной социальной политики и экономии финансовых средств. По мнению исследователей феномена социального гранта и заказа в России, их широкомасштабное внедрение в российскую практику управления позволяет:
- повысить уровень политической, гражданской и социальной активизации населения по решению общественно значимых проблем;
- освоить технологии проектной культуры государственными и муниципальными служащими, а также представителями общественности;
- создать развитую сеть межведомственного и межсекторного взаимодействия субъектов и объектов социальной сферы;
- привлечь дополнительные человеческие, интеллектуальные ресурсы для более полной и эффективной реализации актуальных общественных инициатив;
- создать новые или восстановить старые социальные услуги, предоставляемые государственными / муниципальными учреждениями и общественными организациями;
- внедрить инновационные социальные технологии, которые могут быть тиражированы.
Имея общую методологию, социальный грант и заказ несколько различаются по методике реализации. Социальный заказ - более «жесткая» форма партнерства, чем социальный грант, поскольку ориентирует НКО на достижение строго заданного результата с минимальными затратами. В отличие от гранта, смысл заказа не столько в пробуждении инициативы, сколько в рациональном расходовании ограниченных средств для достижения уже известной цели, а также соблюдении всех технологий, механизмов, способов ее реализации, требуемых заказчиком.
Социальный грант и заказ - конкурсные механизмы. Основным преимуществом конкурса является возможность получения ресурсов вне государственной иерархической структуры. В то же время, конкурсный механизм - это всего лишь средство и потому необходимо четкое управление этим механизмом.
Есть два основных назначения конкурсного механизма.
Первое - отбор лучшего (в определенном отношении), здесь конкурс превращается в соревнование.
Второе - запуск проектов, которые соответствуют приоритетам (конкурса). Конкурс с несформированными приоритетами может только породить конфликты и обиды. При этом формирование приоритета находится вне самой акции проведения конкурса, и тот, кто их формирует, фактически управляет ситуацией. Таким образом, следует подчеркнуть, что конкурс эффективен только в определенных условиях, а именно:
- приоритеты в сфере социальной, образовательной и культурной политики всем известны;
- созданы равные условия для всех организаций, которые обладают ресурсами для воплощения в жизнь этих приоритетов. Таких организаций достаточно много.
Социальный заказ и грант - конкурсные механизмы - направлены на повышение финансовой, социально-экономической, культурно-этической и управленческой эффективности работы по консолидации усилий сторон.
Финансовая эффективность социального гранта и заказа позволяет соотнести затраты на администрирование организации и проведения конкурсов, обучение проектной культуре, консультирование при подготовке проектов на конкурсы с реальными результатами выполнения конкурсных проектов. Условный «волонтерский рубль», учитываемый в представляемых на конкурс проектах, играет важную роль для решения инновационных социальных задач, т.к. значительно удешевляет социальные программы. Кроме того, технологии социального заказа и гранта предусматривают широкое привлечение инвестиций как отечественных, так и иностранных спонсоров.
Социально-экономическая эффективность выражается в адаптивности к конкретным нуждам для данного региона, инновационности и оригинальности подходов к решению социально значимых проблем. Создаются временные и эластичные рабочие места для исполнителей проектов, деятельность вовлекаемых специалистов вознаграждается заработной платой или разовыми вознаграждениями. Победители приобретают оборудование и оргтехнику, получают возможность подготовки и публикации инновационных информационно-методических изданий и проведения обучающих занятий.
Культурно-этическая эффективность выражается в возрождении самобытных культур, осуществлении познавательных и обучающих программ, привлечении волонтеров, активизации граждан, обладающих духовно-нравственным потенциалом.
Управленческая эффективность представлена ростом профессионализма и компетентности как государственных и муниципальных служащих, так и сотрудников НКО, повышением степени их готовности и способности эффективно использовать потенциал и ресурсы друг друга.
Указанные факторы делают социальный грант и заказ предпочитаемыми формами взаимодействия власти и НКО в социальной сфере за рубежом. Так, в 2013 г. в Норвегии 87% межсекторных социальных проектов были реализованы в форме социального гранта; в Канаде и Швеции эти цифры составили соответственно 83,4 и 79,9% [4, с. 52].
4. Детальная проработанность нормативно-правовой базы организации взаимодействия НКО с государством именно на региональном уровне, с учетом специфики социально-экономического, географического, культурного, этнического «профиля» конкретной территории. Например, в США федеральное законодательство о государственной поддержке и стимулировании социально ориентированного третьего сектора крайне лаконично, зато на уровне штатов нормативно-правовые основы межсекторного социального партнерства проработаны досконально. Например, закон штата Иллинойс «О некоммерческих корпорациях» представляет собой стапятидесятистраничный документ, который содержит практически все вопросы межсекторного взаимодействия: от приоритетов социальной политики штата до регламентации технологий сотрудничества [5, с. 67-68].
5. Процедурально работающая система стимулирования социальной активности бизнеса. При этом за филантропическими программами, с которыми связаны и деловая
активность и маркетинговые стратегии корпораций, стоит точный расчет, который строится с учетом мнения акционеров, клиентов, общественности и СМИ, позиции правительства и давления со стороны рынка. Таким образом, каждая денежная единица, вложенная в благотворительность, дает бизнесмену конкретную выгоду, которая может заключаться в освобождении от части налогов и взносов, либо в укреплении своей деловой репутации. Благодаря этому стал формироваться слой этичных инвесторов - развивающейся группы акционеров, акцентирующих внимание на социальные и экологические аспекты фирмы не в ущерб доходности вложений. Такими являются: физические лица, пенсионные фонды и трасты, наследственные фонды, религиозные и учебные заведения, финансовые институты (аннуитеты и др.), отдельные компании.
В США этичные инвестиции возникли в 1969 г. А к 1997 году их совокупный размер составлял уже 600 млрд. долл. При этом более 3 млрд. долларов было вложено в более чем 40 паевых инвестиционных фондов открытого типа, деятельность которых оценивали на соответствие социальным и экологическим требованиям.
Был создан «Социальный индекс Домини 400» - индекс цен на обыкновенные акции 400 компаний США, отобранных после оценки их деятельности по социальным и экологическим параметрам:
• экологические (переработка отходов, снижение выбросов и т.д.);
• оценка продукции (судебные процессы, доходы от алкоголя и т.д.);
• взаимодействие с обществом (благотворительность, программы для социально незащищенных);
• отношения к сотрудникам (к профсоюзам, участие в прибыли);
• политика в отношении женщин и представителей нацменьшинств (прием на работу).
Исчисляя этот индекс, исследователи пришли к выводу о тенденции устойчивого роста доходов от «этичных инвестиций» в США и Великобритании [5, с. 47-49].
6. Развитие экономических основ функционирования социально ориентированного третьего сектора. Так, в США, где традиционно государство брало на себя только необходимый минимум ответственности за социальное благополучие своих граждан, в настоящее время организации третьего сектора составляют основу экономического комплекса социальной сферы. В странах Европы тенденция передачи заметной части прав и ответственности за социальное благополучие граждан и социальное развитие в неправительственный сектор также становится все более очевидной. Так, доходы социально ориентированных НКО из негосударственных (привлеченных) источников в 38 «развитых» странах в 2012 г. составили в среднем 44% [2, с. 67]. При этом, в государствах с развитым третьим сектором нет особого разнообразия организационно-правовых форм социально ориентированных НКО, что существенно облегчает взаимодействие с ними специализированных административных органов, унифицирует процедуры государственного контроля за их деятельностью, а значит, делает механизм межсекторного взаимодействия более понятным, транспарентным. (Для сравнения: в России действующее федеральное законодательство разрешает 16 организационно-правовую форм НКО, что не может не провоцировать рост «теневой» экономики третьего сектора).
7. Инновационные технологии межсекторного социального партнерства. Помимо ставших уже для многих стран традиционными социальных грантов (субсидий), социальных заказов, освобождения НКО от части налогов, предоставления им в аренду помещений на безвозмездной основе, в ряде стран разрабатываются и успешно апробируются такие «ноу-хау» инновационной экономики и менеджмента, как: возмещение стоимости оказанных НКО услуг с использованием ваучеров; социальный налоговый вычет; государственное стимулирование «добросовестного управления» социально ориентированной НКО; развитие самоорганизации и саморегулирования в спектре социально ориентированного общественного движения.
Вышеизложенное в совокупности характеризует «либеральную» модель государственной поддержки и регулирования социально ориентированных НКО. Отдельные элементы и технологии данной модели проявляются и в российской политике по отношению к третьему сектору. Однако, внедряя в отечественную практику либерально ориентированные технологии межсекторного сотрудничества, следует учитывать в целом нелиберальную социально-экономическую почву российской государственности.
Библиографический список
1. Беневольский В.Б., Шмулевич В.О. Государственная поддержка социально ориентированных НПО в свете зарубежного опыта // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2013. - №3. - С. 150-170.
2. Министерство экономического развития Российской Федерации. Деятельность Направления. Социально ориентированные некоммерческие организации [Электр. ресурс]: www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/SocOrientNoncomOrg.
3. Основные изменения в законодательстве Российской Федерации по вопросам деятельности некоммерческих организаций, вступивших в силу в 2011 г. и с 1 января 2012 г. Министерство экономического развития Российской Федерации. Деятельность. Направления. Социально ориентированные некоммерческие организации [Электр. ресурс]: www.economy.gov.ru/minec/activity/ sections/socorientnoncomorg/doc20120322_25.
4. Справится ли государство в одиночку? О роли НКО в решении социальных проблем: Аналит. докл. нац. исслед. ун-та «Высшая школа экономики» / под ред. Л.И. Якобсона, И.В. Мерсияновой. - М.: Изд. дом высшей школы экономики, 2012. - 64 с.
5. Экономические последствия нового законодательства о некоммерческих организациях. - М.: Институт гражданского анализа, Институт национального проекта «Общественный договор», 2007..
