CC BY
133
УДК 323
СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННЫЕ НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК РЕСУРС ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА
О. Д. Сафонова
Санкт-Петербургский государственный университет, Университетская наб., 7-9, Санкт-Петербург, 199034, Россия
Статья призвана напомнить о том, что в результате перехода на рыночную модель национальной экономики в России начала меняться не только экономическая, но и политическая, государственная, социальная системы. Поскольку от механизма рынка не приходится ждать соблюдения социально-экономических прав человека, необходимо сочетание государственного и рыночного регулирования. В настоящее время общественный сектор экономики как сфера деятельности, ориентированная в том числе на создание общих и социально значимых благ, — это составная часть и неотъемлемое звено современной экономической системы, поэтому экономика общественного сектора приобретает особое значение. Основной социальной функцией общественного сектора выступает перераспределение совокупного общественного продукта в целях социальной защиты уязвимых слоев и групп населения. К общественному сектору относятся негосударственные некоммерческие организации (ННКО), зачастую называемые «третьим сектором экономики». Социальная сфера — наиболее широкая область проявления деятельности ННКО в современной России. Понятие «социально ориентированные некоммерческие организации» (СО НКО) было введено Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ. Законодательством также устанавлены виды деятельности СО НКО, претендующих на поддержку из федеральных, региональных и муниципальных бюджетов. В последнее время, характеризующееся замедлением в России темпов экономического роста, экономическими санкциями, падением курса рубля и снижением цен на нефть, социальная нагрузка и социальные обязательства государства не снижаются. С точки зрения финансирования СО НКО, размер поддержки не снижался, а увеличивался ежегодно с 3,9 млрд руб. в 2010 г. до 9,3 млрд руб. в 2014 г. Не вызывает сомнения то, что сегодня ННКО играют значительную роль в формировании гражданского общества, а также способствуют решению важнейших социальных задач, поскольку в ряде случаев действуют быстрее, успешнее и экономичнее, чем государственные учреждения
Ключевые слова: «третий сектор экономики», общественный сектор, социальная сфера, некоммерческие организации, социально ориентированные некоммерческие организации, законодательное регулирование социально ориентированных некоммерческих организаций, финансирование социально ориентированных некоммерческих организаций.
В настоящее время меняется роль государства в управлении всеми экономическими процессами. Становится очевидной несостоятельность идеи «тотального» рынка, когда все процессы отпущены на откуп рыночным механизмам. Такой подход не оправдывает себя практически ни в одной стране (Балацкий, Конышев, 2005). Рыночное распределение по своей природе несправедливо, и в современных условиях полностью исключить вмешательство государства
© О. Д. Сафонова, 2015
в социально-экономические процессы невозможно. Как минимум, государство выступает в качестве одного из крупных работодателей в государственных или в той или иной степени финансируемых государством предприятиях. Государство оставляет за собой решение вопросов, наиболее значимых для работников и работодателей, устанавливая минимальные социально-трудовые стандарты, предоставляя все больший простор для коллективно-договорного и индивидуально-договорного регулирования трудовых отношений. Но политика распределения — важное направление деятельности любого государства. От государства ожидают справедливого распределения доходов, а иногда и имущества.
С целью регулирования (с учетом прав собственности) протекающих в экономике процессов государство создает собственную хозяйствующую систему — государственный сектор экономики как совокупность хозяйствующих субъектов, занятых производством товаров и услуг, в рамках которого функционирует государственная собственность.
Государственная форма собственности в России новейшего времени длительное время была превалирующей и поэтому отличалась большим удельным весом. Процесс разгосударствления начался с принятием Закона «О собственности в РСФСР» (1990 г.)1 и Конституции РФ (1993 г.). Данными законодательными актами были признаны равноправными частная, государственная, муниципальная и собственность общественных организаций. Сегодня законодательством подтверждено равенство между всеми участниками гражданских прав и отношений, включая государство (ст. 1-2 Гражданского кодекса РФ 1994 г.)2.
В настоящее время удельный вес государственной и муниципальной собственности в общем объеме собственности нашей страны остается значительным, несмотря на активно идущий процесс приватизации3. Отличительной чертой права государственной и муниципальной собственности является принадлежность этих видов собственности не одному, а многим субъектам. Согласно ст. 214-215 ГК РФ государственная собственность, будучи достоянием многонационального народа всей нашей страны, принадлежит следующим субъектам: государству, т. е. Российской Федерации (федеральная собственность), субъектам Российской Федерации, т. е. республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов Российской Федерации). Имущество, принадлежащее на праве соб-
1 Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г № 443-1. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_37 (дата обращения: 25.12.2015).
2 Гражданский кодекс РФ в ред. Федерального закона от 30 декабря 2012 г № 302-Ф3. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142 (дата обращения: 25.12.2015).
3 Федеральный закон от 21 декабря 2001 г № 178-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О приватизации государственного и муниципального имущества». URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_35155 (дата обращения: 25.12.2015); Распоряжение Правительства РФ от 1 июля 2013 г № 1111-р «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_149035 (дата обращения: 25.12.2015).
ственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.
Вслед за авторами книги «Российская модель государственного сектора экономики» (Балацкий, Конышев, 2005) отметим, что управление государственным сектором предполагает не только отношения собственности и не сводится к управлению государственной собственностью или вопросам приватизации, хотя и взаимосвязано с ними. Это целенаправленное руководство его функционированием, координация деятельности и рациональное использование всех структур и объектов данного сектора в интересах достижения наибольшего эффекта, высокого качества и конкурентоспособности при минимальных затратах ресурсов.
Решение теоретических и практических вопросов взаимодействия и взаимосвязи государственного и негосударственного (частного) секторов — это насущная задача не только для современной экономической науки. Весомую роль в развитии современной экономической теории играют методологические наработки иных научных дисциплин. В 1950-1960-е гг. в политической науке начал формироваться целый ряд новых методологических направлений прикладного характера, некоторые их них пришли из экономической науки. К ним прежде всего можно отнести теорию рационального выбора, теорию игр, теорию прав собственности (Олейнов, 2015, с. 13). Кроме того, экономика общественного сектора изучается на стыке экономической теории, социологии, политологии, психологии (Экономика общественного сектора, 2010, с. 6).
В результате перехода на рыночную модель национальной экономики в России начала меняться не только национальная экономика, но и политическая, государственная, социальная системы. В процессе функционирования и развития национальной экономики вполне естественно возникает ряд как чисто экономических, так и социальных, политических и административных проблем, которые не могут быть решены только рыночными механизмами. Необходимо сочетание государственного и рыночного регулирования. От механизма рынка не приходится ждать соблюдения социально-экономических прав человека: рыночное распределение характеризуется значительным неравенством, право на труд для тех, кто может и хочет работать, не соблюдается. Рынок не способен обеспечить рационального с общественной точки зрения распределения ресурсов, и в этих случаях государство берет на себя функцию установления административных ограничений и стандартов, специальных налогов и дотаций, финансирования производства общественных благ или непосредственного управления их производством, обложения прогрессивными налогами, освобождения от налогообложения при инвестиционной активности и пр. (Косов, 2006, с. 36).
В современной литературе экономической направленности понятие «общественный сектор» трактуется неоднозначно. В самом общем виде определим общественный сектор экономики как сферу деятельности, ориентированную в том числе на создание общих и социально значимых благ. Это составная часть и неотъемлемое звено современной экономической системы. Общественный сектор экономики решает как минимум две задачи: достижение «Парето-
улучшений» (т. е. такого перераспределения ресурсов в условиях «провалов или изъянов рынка», при котором благосостояние части экономических акторов повышается без понижения благосостояния другой части или когда повышается благосостояние всех экономических акторов) и перераспределение ресурсов в соответствии с принципами социальной справедливости (т. е. решение социальных проблем). «Провалами рынка» называются ситуации, в которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето-оптимального использования ресурсов. Характер государственного вмешательства должен в каждом случае точно соответствовать специфике конкретных «провалов рынка».
В условиях мирового экономического кризиса, начавшегося в 2008 г., последствия которого не преодолены до сих пор, экономика общественного сектора приобретает особое значение. Мировой финансово-экономический кризис подтвердил наличие «провалов рынка» и соответственно прибыли как единственного рыночного регулятора, еще раз напомнил о необходимости сочетания государственного и рыночного регулирования, заставил обратить внимание на приоритет реального сектора экономики. Даже несмотря на то, что государство иногда является нейтрализатором рыночных провалов, а рынок, наоборот, государственных (Архипова, 2010, с. 12), социальная роль государства не должна ослабевать. В программах выхода России из кризиса сохранялись, а в ряде случаев увеличивались бюджетные ассигнования на социальные цели: образование, здравоохранение, науку, культуру. Для преодоления последствий финансового кризиса усиливается роль государственно-частного партнерства в создании новых рабочих мест, регулировании социально-трудовых отношений, соблюдении трудового законодательства (Экономика общественного сектора, 2010, с. 5).
Основной социальной функцией общественного сектора выступает перераспределение совокупного общественного продукта в целях социальной защиты уязвимых слоев и групп населения. В состав общественного сектора входят: бюджетные учреждения, государственные внебюджетные фонды и организации, государственные предприятия и другие объекты государственной собственности. К общественному сектору также относятся и негосударственные некоммерческие организации (ННКО), зачастую называемые «третьим сектором экономики» в трехсекторной модели, где первый сектор — правительственный, второй — бизнес, третий — неправительственные некоммерческие организации. Особую актуальность приобретает необходимость выстраивания системы взаимовыгодного сотрудничества между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными и иными некоммерческими организациями и бизнесом как тремя равноправными субъектами взаимодействия в целях объединения совместных усилий для реализации приоритетных для страны социально значимых программ.
Наиболее широкая область проявления деятельности ННКО в современной России — социальная сфера. Понятие «социально ориентированные некоммерческие организации» введено Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих
организаций»4 (в ред. Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ)5. Внесенные изменения коснулись четырех федеральных законов: от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»6, от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7, от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»8.
Допустимые виды деятельности социально ориентированных ННКО, претендующих на поддержку органов власти и органов местного самоуправления, приведены в п. 1 ст. 31.1 «Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления» Федерального закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»:
1) социальная поддержка и защита граждан;
2) подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;
3) оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;
4) охрана окружающей среды и защита животных;
5) охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;
6) оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;
4 Российская газета. 2010. № 5151(72). URL: http://rg.ru/2010/04/07/nko-dok.html (дата обращения: 01.11.2015).
5 Пункт 2-1 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»: «Социально ориентированными некоммерческими организациями признаются некоммерческие организации, созданные в предусмотренных настоящим Федеральным законом формах (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями) и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также виды деятельности, предусмотренные ст. 31-1 настоящего Федерального закона». URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102039064 (дата обращения: 25.12.2015).
6 Российская газета. 1999. 19 окт. URL: http://rg.ru/1999/10/19/fz-284-dok.html (дата обращения: 01.11.2015).
7 Российская газета. 2003. № 3316(0). URL: http://rg.ru/2003/10/08/zakonsamouprav.html (дата обращения: 01.11.2015).
8 Российская газета. 2006. №4128(0). URL: http://rg.ru/2006/07/27/zaschita-konkurencii.html (дата обращения: 01.11.2015).
ПОЛИТЭКС 2015. Том 11, № 4
7) профилактика социально опасных форм поведения граждан;
8) благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;
9) деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности;
10) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
11) развитие межнационального сотрудничества, сохранение и защита самобытности, культуры, языков и традиций народов Российской Федерации;
12) деятельность в сфере патриотического, в том числе военно-патриотического, воспитания граждан Российской Федерации.
Субъекты РФ и муниципальные образования могут законодательно устанавливать иные виды деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций (далее — СО НКО), претендующих на поддержку из региональных и муниципальных бюджетов соответственно, если это не противоречит п. 2.1 ст. 2 Федерального закона № 7-ФЗ.
Предпосылками для дальнейшего развития государственной поддержки некоммерческих организаций в последние 10 лет явились многочисленные законы и подзаконные акты, среди которых необходимо выделить важнейшие9.
2006 год. Распоряжение Президента РФ от 15 декабря 2006 г. № 628-рп «О распределении средств на государственную поддержку некоммерческих организаций»10.
2007 год. Распоряжение Президента РФ от 30 июля 2007 г. № 367-рп «Об обеспечении в 2007 г. государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества»11.
2008 год. Одним из приоритетов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, является развитие институтов гражданского общества12.
2009 год. Предложения о формировании института социально ориентированных НКО, которые при подтверждении «соответствующего статуса, смогут рассчитывать на прямую поддержку государства. Органы власти смогут оказывать таким некоммерческим организациям финансовую, информационную и консультационную помощь». Отдельно было предложено «предоставлять им,
9 Использованы материалы презентации М. Н. Громовой (Громова, https://grans.hse.ru).
10 URL: http://kremlin.ru/acts/bank/24719 (дата обращения: 25.12.2015).
11 URL: http://ppt.ru/newstext.phtml?id=20755 (дата обращения: 25.12.2015).
12 URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicPlanning/concept/indexdocs (дата обращения: 25.12.2015).
что не менее важно, налоговые льготы, размещать у них государственные и муниципальные заказы»13.
2010 год. Упоминавшийся выше важный Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».
В 2011 г. продолжалось совершенствование условий деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций. Федеральными законами от 18 июля 2011 г. № 235-ФЗ14 и от 21 ноября 2011 г. № 328-ФЗ15 введен социальный налоговый вычет в сумме пожертвований, перечисленных гражданином социально ориентированным некоммерческим организациям на осуществление уставной деятельности, а также на формирование или пополнение целевого капитала, но не более 25 % дохода, полученного в налоговом периоде и подлежащего налогообложению по ставке 13 %.
Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 379-ФЗ16 были введены пониженные с 34 до 20 % тарифы страховых взносов в государственные внебюджетные фонды для отдельных категорий социально ориентированных некоммерческих организаций (в I полугодии 2012 г. тарифы применяли 2289 некоммерческих организаций).
С 2010 по 2011 г создавались специальные условия для благотворительной деятельности и содействия развитию социальной рекламы. Например, упоминавшийся выше Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 379-ФЗ предписывал снижение тарифов страховых взносов в государственные внебюджетные фонды для благотворительных организаций, применяющих УСН (упрощенную систему налогообложения), на 2012-2013 гг. и освобождение от налогообложения налогом на добавленную стоимость с 1 января 2012 г. безвозмездного оказания услуг по производству и/или распространению социальной рекламы в соответствии с Федеральными законами от 3 июня 2011 г. № 115-ФЗ17 и от 18 июля 2011 г. № 235-ФЗ.
13 Стенограмма Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. URL: http://kremlin.ru/events/president/transcripts/5979 (дата обращения: 25.12.2015).
14 Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 235-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части совершенствования налогообложения некоммерческих организаций и благотворительной деятельности» // Российская газета. 2011. № 5535(159). URL: http://rg.ru/2011/07/22/nalogi-dok.html (дата обращения: 25.12.2015).
15 Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 328-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» // Российская газета. 2011. № 5642(266). URL: http:// rg.ru/2011/11/26/nko-dok.html (дата обращения: 25.12.2015).
16 Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 379-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам установления тарифов страховых взносов в государственные внебюджетные фонды» // Российская газета. 2011. № 5654(278). URL: http://rg.ru/2011/12/06/pens-otchisleniya-dok.html (дата обращения: 25.12.2015).
17 Федеральный закон от 3 июня 2011 г. № 115-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе"» // Российская газета. 2011. № 5496(120). URL: http://rg.ru/2011/06/06/ reklama-dok.html (дата обращения: 25.12.2015).
Федеральная служба государственной статистики (далее — Росстат) в 2011 г. провела сплошное обследование некоммерческих организаций на основании формы № 1-АНО, утв. Приказом Росстата от 4 июля 2012 г. № 381 «Об утверждении статистического инструментария для организации единовременного федерального статистического наблюдения за деятельностью социально ориентированных некоммерческих организаций в 2012 г. по итогам 2011 г.»18. По данным Росстата, в 2011 г. в Российской Федерации действовало 96 728 социально ориентированных некоммерческих организаций, что составило 44 % зарегистрированных некоммерческих организаций. В 2011 г. в секторе социально ориентированных некоммерческих организаций было задействовано более 445 тыс. работников и 990 тыс. добровольцев. Средняя численность работников социально ориентированных некоммерческих организаций (включая внешних совместителей) в 2011 г. составляла: в 77 621 организации — до 5 чел.; в 10 840 организациях — от 6 до 15 чел.; в 8267 организациях — свыше 15 чел. Таким образом, 80,3 % социально ориентированных некоммерческих организаций являются малыми организациями (Шадрин, Ветров, Громова, 2013, с. 8).
2012 год. Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»19 Правительству РФ поручено предусмотреть с 2013 г. меры, направленные на увеличение поддержки СО НКО (подп. «л» п. 1). Распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2012 г № 2553-р20 утверждена государственная программа Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» с подпрограммой «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».
На федеральном уровне существует Программа поддержки СО НКО, где, например, общий объем финансирования на 2012-2013 годы составил 880 млн руб.21
Увеличение объема государственной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям происходило следующим образом:
2010 г. — субсидии СО НКО в области социальной поддержки, культуры, искусства, здравоохранения, образования; президентские гранты; субсидии Фонду поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, — 3,9 млрд руб.;
18 URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_133032 (дата обращения: 25.12.2015).
19 Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» // Российская газета. № 5775(102). 2012. URL: http://rg.ru/2012/05/09/ soc-polit-dok.html (дата обращения: 25.12.2015).
20 Распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2012 г № 2553-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Социальная поддержка граждан"». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_139991 (дата обращения: 25.12.2015).
21 Постановление Правительства РФ от 23 августа 2011 г № 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям» // Российская газета. 2011. № 5571(195). URL: http://rg.ru/2011/09/02/podderjka-dok.html (дата обращения: 25.12.2015).
2011 г. — субсидии СО НКО в области социальной поддержки, культуры, искусства, здравоохранения, образования; президентские гранты; субсидии Фонду поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации; субсидии региональным бюджетам на реализацию программ поддержки СО НКО; субсидии СО НКО для реализации поддержки других СО НКО (формирование инфраструктуры поддержки) — 5 млрд руб.;
2012 г. — субсидии СО НКО в области социальной поддержки, культуры, искусства, здравоохранения, образования; президентские гранты; субсидии Фонду поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации; субсидии СО НКО для реализации поддержки других СО НКО (формирование инфраструктуры поддержки) — 4,8 млрд руб.;
2013 г. — субсидии СО НКО в области социальной поддержки, культуры, искусства, здравоохранения, образования, межнациональных отношений; президентские гранты; субсидии Фонду поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации; субсидии региональным бюджетам на реализацию программ поддержки СО НКО; субсидии СО НКО для реализации поддержки других СО НКО (формирование инфраструктуры поддержки) — 9,3 млрд руб.;
2014 г. — субсидии СО НКО в области социальной поддержки, культуры, искусства, здравоохранения, образования; президентские гранты; субсидии Фонду поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации; субсидии региональным бюджетам на реализацию программ поддержки СО НКО; субсидии СО НКО для реализации поддержки других СО НКО (формирование инфраструктуры поддержки) — 8,3 млрд руб. (Громова, https://grans.hse.ru, с. 23).
Можно также отметить деятельность Минэкономразвития России, направленную на поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, содействие развитию социального партнерства, институтов гражданского общества, благотворительности и добровольчества. Поскольку Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, на государственном уровне создана Единая автоматизированная информационная система поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций. С 2011 г. Минэкономразвития России наделено полномочиями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций.
Несколько лет подряд в Минэкономразвития России проводятся конференции «Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества. Опыт регионов и муниципалитетов», где обобщается вся практика регионов России. Материалы конференций находятся в свободном доступе на сайте Министерства. 7 декабря 2015 г. Минэкономразвития России провело уже VIII Всероссийскую конференцию «Межсекторное взаимодействие в социальной сфере» с целью развития эффективного взаимодействия в решении социальных вопросов в российских регионах и муниципальных образованиях, на которой
традиционно обсуждаются актуальные направления развития межсекторного партнерства, мероприятия по распространению эффективных технологий работы и сотрудничества органов государственной власти, местного самоуправления, бизнеса и социально ориентированных некоммерческих организаций в социальной сфере.
Первая комплексная программа поддержки СО НКО в Санкт-Петербурге — Программа на 2011 г. — была утверждена Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 октября 2011 г. № 145122.
В 2013 г. Распоряжением Правительства Санкт-Петербурга от 14 мая 2013 г № 36-рп «О Программе поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в Санкт-Петербурге на 2013-2014 гг.» (в ред. от 19 февраля 2014 г.)23 была утверждена Программа поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в Санкт-Петербурге на 2013-2014 гг., где среди прочего сказано, что, по оценкам экспертов, в 2012 г. СО НКО Санкт-Петербурга удалось освоить в процессе осуществления своей деятельности денежные ресурсы в объеме до 9 млрд руб. Объем финансирования мероприятий Программы: в 2013 г. за счет средств бюджета Санкт-Петербурга — 1 454 591,9 тыс. руб., из внебюджетных источников (не менее 20 % от объема субсидий, распределяемых на конкурсной основе) — 166 287,7 тыс. руб.; в 2014 г. за счет средств бюджета Санкт-Петербурга — 1 473 008,1 тыс. руб., из внебюджетных источников (не менее 20 % от объема субсидий, распределяемых на конкурсной основе) — 243 035,98 тыс. руб.24
Согласно Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 25 декабря 2013 г. № 1039 «О порядке принятия решений о разработке государственных программ Санкт-Петербурга, формирования, реализации и проведения оценки эффективности их реализации» (с изм. на 25 декабря 2015 г.) в 2014 г. были утверждены 17 государственных программ социальной направленности г. Санкт-Петербурга на 2015-2020 гг.25
Мероприятия по осуществлению государственной поддержки СО НКО предусмотрены в нескольких из государственных программ Санкт-Петербурга, в том числе в Государственной программе Санкт-Петербурга «Социальная поддержка граждан в Санкт-Петербурге» на 2015-2020 гг. (в подпрограмме 4 «Повышение эффективности государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций»), утв. Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23 июня 2014 г. № 49726.
22 Архив документов г. Санкт-Петербурга. URL: http://piter-gov.ru/doc/41770 (дата обращения: 25.12.2015).
23 URL: http://base.garant.ru/35397913 (дата обращения: 25.12.2015).
24 Программа поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в Санкт-Петербурге на 2013-2014 гг. URL: https://gov.spb.ru/static/writable/ckeditor/ uploads/2013/05/20/Programma-podderzhki-S0-NK0-na-2013-2014-gody.pdf. С. 11 (дата обращения: 25.12.2015).
25 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 25 декабря 2013 г. № 1039. URL: https://gov.spb.ru/law?d&nd=822402754&prevDoc=822403667 (дата обращения: 25.12.2015).
26 URL: http://docs.cntd.ru/document/822403633 (дата обращения: 25.12.2015).
Сведения о деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций за 2014 г. (выборочно) по Российской Федерации, Москве и Санкт-Петербургу
Общее количество некоммерческих организаций (единиц) Из них: количество организаций, имеющих помещение в собственности (единиц) Поступило денежных средств и иного имущества — всего (тыс. руб.) Средняя численность работников в организации (чел.) Средняя численность добровольцев в организации (чел.)
Российская Федерация 132087 8987 648 504 497 1 062252 2388184
Москва 4595 249 215 754 476 240 369 113 492
Санкт-Петербург 3093 162 27 642750 36 995 24 364
Источник: Итоги выборочного обследования СО НКО на основе формы № 1-СОНКО // Федеральная служба государственной статистики РФ. URL: http://gks.ru/ free_doc/new_site/finans/1-sonko.doc (дата обращения: 31.12.2015).
В последнее время, характеризующееся замедлением в России темпов экономического роста, резким замедлением темпов роста экспорта в 2012 г. и снижением объема вывоза товаров в абсолютном выражении в 2013 г., экономическими санкциями, падением курса рубля и снижением цен на нефть, социальная нагрузка и социальные обязательства государства не снижаются. В конце января 2015 г. Правительство РФ представило антикризисный план, который должен был обеспечить финансовую и социальную стабильность России в 2015 г. (Распоряжение Правительства РФ от 27 января 2015 г. № 98-р)27. Документ предусматривал семь основных направлений: поддержку импортозамещения, развитие малого и среднего бизнеса, привлечение инвестиций, оптимизацию бюджетных расходов, поддержку социально незащищенных категорий граждан, обеспечение стабильности банковской системы и снятие напряженности на рынке труда. Продолжается также индексация страховых пенсий до уровня роста потребительских цен за 2014 г. — на 11,4 %.
На конец 2015 г. Перечнем государственных программ Российской Федерации предусмотрены 44 госпрограммы. Утверждены и реализуются 40 государственных программ (39 госпрограмм утверждены Правительством, 1 госпрограмма — Президентом РФ). В стадии разработки находятся 4 госпрограммы28.
27 Российская газета. 2015. №6590(19). URL: http://rg.ru/2015/02/02/plan-dok.html (дата обращения: 25.12.2015).
28 Государственные программы // Официальный сайт Правительства РФ. URL: http:// government.ru/programs/ (дата обращения: 25.12.2015).
Все госпрограммы сгруппированы в пять программных блоков: «Инновационное развитие и модернизация экономики», «Обеспечение национальной безопасности», «Сбалансированное региональное развитие», «Эффективное государство» и «Новое качество жизни». В последний блок входят 13 государственных программ социальной направленности с общим размером финансирования в 3 393,1 млрд руб.29
25 мая 2015 г. директор Департамента социального развития и инноваций Министерства экономического развития РФ Артем Шадрин принял участие в IV Гражданском форуме «Гражданский диалог» — «Действуем вместе!», который прошел в Новосибирске и выделил поддержку некоммерческих организаций в качестве приоритета работы Министерства.
В интервью информационно-аналитическому журналу «Социальная карта бизнеса» на вопрос, по какому принципу распределяются гранты для НКО, Артем Шадрин рассказал, что «гранты (или субсидии) бывают федеральные, региональные и муниципальные. Есть президентские гранты, они распределяются через негосударственные организации-операторы, перечень которых ежегодно корректируется Президентом. Есть финансирование, которое выделяют отраслевые министерства: Минтруд, Минздрав, Минкультуры по профильным направлениям деятельности. Наше Министерство предоставляет субсидии двух типов: межбюджетные субсидии на поддержку НКО в регионах и субсидии непосредственно некоммерческим организациям на распространение и лучшей практики деятельности НКО, реализацию образовательных и консультационных программ, оказание методической помощи организациям некоммерческого сектора. Субсидии субъектам Российской Федерации занимают более двух третей от общего объема субсидий. В этом году (2015 г.) победителями конкурса было признано 55 субъектов Российской Федерации, среди которых был распределен 621 млн руб. Эти средства распределяются на конкурсной основе внутри регионов для поддержки некоммерческих организаций, которые оказывают услуги в социальной сфере и реализуют общественно значимые проекты... А всего в стране действует более 113 тыс. социально ориентированных некоммерческих организаций»30.
В соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 16 октября 2015 г № 756 «О распределении в 2015 г субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций между социально ориентированными некоммерческими организациями, прошедшими конкурсный отбор»31 в Реестре социально ориентированных некоммерческих организаций — получателей поддержки Минэкономразвития
29 Программная структура расходов федерального бюджета (план на 2016 г.). Программный блок «Новое качество жизни» // Портал государственных программ РФ. URL: http://programs. gov.ru/Portal/ (дата обращения: 25.12.2015).
30 Интервью с Артёмом Шадриным в рамках темы «Государство и соц. ответственность» // Информационно-аналитический журнал «Социальная карта бизнеса». URL: http:// ivsezaodnogo.rbc.ru/navigator/articles/54 (дата обращения: 25.12.2015).
31 Приказ Минэкономразвития России от 16 октября 2015 г. № 756. URL: http://economy.gov. ru/minec/activity/sections/socorientnoncomorg/20160128 (дата обращения: 25.12.2015).
России находятся данные 38 победителей в 2015 г. с общим размером финансирования 239,4 млн32.
10 лет назад В. В. Путин на заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека 20 июля 2005 г. проявил озабоченность вопросами НКО: «Мы понимаем, что (некоммерческие) организации нуждаются в поддержке. Давайте подумаем над формами решения этой проблемы»33. С тех пор на государственном и региональном уровнях ведется законодательная работа, поскольку все участники осознают важность влияния формирующегося «третьего сектора» на социальную и экономическую ситуацию в стране. А она непосредственно зависит от взаимодействия негосударственных организаций с представительными и исполнительными органами государства, а также органами местного самоуправления. На декабрь 2015 г. на сайте Министерства юстиции РФ находится информация о 225,5 тыс. некоммерческих организаций, и это реальный ресурс общественного сектора.
Сотрудничество государства и органов местного самоуправления с организациями «третьего сектора» в социальной сфере не только способно служить важным фактором повышения эффективности использования средств, в особенности выделяемых на социальные нужды, но и имеет вполне практическую мотивацию, связанную с поиском более эффективного использования доступных государству ресурсов для проведения социальной политики, нацеленной на удовлетворение потребностей граждан в соответствующих услугах. Предоставление «третьему сектору» государственных и муниципальных средств может носить прямой и косвенный характер (прямое и косвенное финансирование «третьего сектора»). Прямое финансирование — это, например, оплата некоммерческой организации выполняемого ею социального заказа; косвенное
32 В данном списке присутствуют ресурсные центры, оказывающие комплексную информационную, консультационную и методическую поддержку деятельности СО НКО, межрегиональный ресурсный центр, региональный ресурсный центр, центры профессиональной компетенции по направлениям деятельности СО НКО, центр профессиональной компетенции в области профилактики социального сиротства, поддержки материнства и детства, центр профессиональной компетенции в области социальной адаптации инвалидов и их семей, центр профессиональной компетенции в области развития межнационального сотрудничества, центр профессиональной компетенции в области профилактики немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ, центр профессиональной компетенции в области профилактики социально опасных форм поведения граждан (правонарушений, алкоголизма), центр профессиональной компетенции в области образования, просвещения и науки, центр профессиональной компетенции в области здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни и улучшения морально-психологического состояния граждан; центры профессиональной компетенции по механизмам поддержки СО НКО, центр профессиональной компетенции по развитию добровольчества, центр профессиональной компетенции по развитию фондов, центр профессиональной компетенции по развитию социального служения (служб милосердия, патронажа и т. п.), центр профессиональной компетенции по правовым вопросам СО НКО, центр профессиональной компетенции по информационной поддержке СО НКО.
33 Стенографический отчет о заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. URL: http://kremlin.ru/events/president/ transcripts/23097 (дата обращения: 25.12.2015).
ПОЛИТЭКС 2015. Том 11, № 4
финансирование — предоставление льгот, т. е. освобождение от части платежей, главным образом налоговых, а также иных обязательств, которые организация должна была бы в противном случае нести по отношению к государственным и муниципальным органам (Макаренко и др., 1997, с. 7).
В Послании от 3 декабря 2015 г.34 Президент В. В. Путин заявил о поддержке социально ориентированных НКО и призвал больше доверять гражданскому обществу. 8 декабря 2015 г. В. В. Путин подписал перечень поручений Правительству РФ35, где среди прочих было поручение обеспечить внесение в законодательство РФ изменений, предусматривающих:
— предоставление президентских грантов социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность в социальной сфере, в том числе в малых городах и сельской местности;
— возможность наделения некоммерческих организаций статусом исполнителя общественно полезных услуг и предоставление льгот и преференций некоммерческим организациям, получившим такой статус.
Был установлен срок исполнения — 1 июля 2016 г.
Распоряжением от 26 декабря 2015 г. № 2697-р. «Об утверждении плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2016 г.»36 предусматривается разработка в 2016 г. 57 законопроектов социальной направленности в целях реализации положений, предусмотренных программами социально-экономического развития государства и другими программными документами Президента и Правительства России. Законопроекты направлены также на сохранение и укрепление здоровья граждан, поддержку социально незащищенных групп населения, повышение качества образования и сохранение культурного наследия, совершенствование природопользования, развитие сельского хозяйства и повышение качества пищевых продуктов, формирование благоприятной среды для предпринимательской деятельности, реформирование жилищно-коммунального хозяйства и внедрение ресурсосберегающих технологий.
Практически во всех перечисленных сферах есть возможность для вовлечения ресурса «третьего сектора». Не вызывает сомнения то, что сегодня негосударственные некоммерческие организации играют значительную роль в формировании гражданского общества, а также способствуют решению важнейших социальных задач, поскольку в ряде случаев действуют быстрее, успешнее и экономичнее, чем государственные учреждения. Поэтому особую актуальность приобретает необходимость выстраивания системы взаимовыгодного сотрудничества не только между органами государственной власти, органами
34 Послание Президента Федеральному Собранию. URL: http://kremlin.ru/events/president/ news/50864 (дата обращения: 25.12.2015).
35 Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/50899 (дата обращения: 25.12.2015).
36 Распоряжение Правительства РФ от 26 декабря 2015 г № 2697-р «Об утверждении плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2016 год». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_191184/f62ee45faefd8e2a11d6d88941ac668 24f848bc2/ (дата обращения: 26.12.2015).
местного самоуправления и бизнесом, но и между общественными и иными некоммерческими организациями как равноправными субъектами взаимодействия в целях объединения совместных усилий для реализации приоритетных для страны социально значимых программ.
Литература
Архипова О. В. Анализ провалов государства и провалов рынка в сравнительной форме // Вестн. Челябинского гос. ун-та. Экономика. Вып. 29. 2010. № 27 (208). С. 12-16.
Балацкий Е. В., Конышев В. А. Российская модель государственного сектора экономики. М.: ЗАО Изд-во Экономика, 2005. 390 с.
Громова М. Н. О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций: презентация // Министерство экономического развития РФ. Департамент инновационного развития. URL: https://grans.hse.ru/data/2014/07/06/1312203332/Громова.pdf. 28 c. (дата обращения: 26.12.2015).
Интервью с Артемом Шадриным в рамках темы «Государство и соц. ответственность» // Информационно-аналитический журнал «Социальная карта бизнеса». URL: http://ivsezaodnogo. rbc.ru/navigator/articles/54 (дата обращения: 25.12.2015).
Косов Н. С. Основы макроэкономического анализа. Тамбов: Изд-во Тамбовского гос. техн. ун-та, 2006. 144 с.
Макаренко О. В., Рудник Б. Л., Шишкин С. В., Якобсон Л. И. Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества. М.: «СИГНАЛЪ», 1997. 176 с.
Олейнов А. Г. Введение в экономический анализ политических процессов. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Аспект Пресс, 2015. 240 с.
Шадрин А. Е., Ветров Г. Ю., Громова М. Н. Основные направления государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций // Аналитические материалы VI Всерос. конф. «Межсекторное взаимодействие в социальной сфере»: сборник. Москва, 9-10 декабря 2013 г С. 6-18.
Экономика общественного сектора / под ред. П. В. Савченко, И. А. Погосова, Е. Н. Жильцова. М.: Изд-во ИНФРА-М, 2010. 763 с.
Сафонова Ольга Диомидовна — кандидат политических наук; odsafonova@rambler.ru
Статья поступила в редакцию: 9 июня 2015 г.;
рекомендована в печать: 3 сентября 2015 г.
Для цитирования: Сафонова О. Д. Социально ориентированные некоммерческие организации как ресурс общественного сектора // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2015. Т. 11, № 4. С. 181-197.
SOCIALLY-ORIENTED NON-PROFIT ORGANIZATIONS AS A RESOURCE OF THE PUBLIC SECTOR
Olga D. Safonova
Saint-Petersburg State University,
7-9, Universitetskaya nab., St. Petersburg, 199034, Russia; odsafonova@rambler.ru
The article aims to remind that as a result of the transition of the national economy in Russia to a market model not only the economic but also the political, state and social systems began to change. Since the market mechanism can not expect to respect social and economic human
rights, a combination of state and market regulation are required. Currently, the public sector is a field of activity oriented to the creation of common and socially important goods and being an integral and inalienable part of the modern economic system the public sector economy is of particular importance. The main social function of the public sector is a redistribution of the gross national product for social protection of vulnerable segments of the population. The public sector includes non-profit organizations, often called the "third sector of the economy". Social services — the most wide area of non-profit organizations activity in modern Russia. The concept of "socially oriented non-profit organizations" was introduced by the Federal Law of April 5, 2010 N 40-FL. Forms of activities of socially oriented non-profit organizations, asking for the support of the federal, regional and municipal budgets were also established by the legislation. In recent years, characterized by a slowdown in Russian economic growth, economic sanctions, the fall of the ruble and oil prices decline, social burden and social obligations of the state were not reduced. In terms of funding of socially oriented non-profit organizations, support for the them were not decreased, but increased annually from 3,9 billion in 2010 to 9,3 billion in 2014. There is no doubt that today the non-profit organizations play a significant role in the formation of civil society, as well as contribute to the solution of important social issues, because in some areas they act faster and more economically successful than government agencies.
Keywords: "third sector of economy", public sector, social sphere, non-profit organizations, socially-oriented non-profit organizations, legislative control of socially-oriented non-profit organizations, funding of socially-oriented non-profit organizations.
References
Arhipova O. V. Analiz provalov gosudarstva i provalov rynka v sravnitel'noj forme [Analysis of the state and market failures in comparative form]. Vestnik of Chelyabinsk State University. Economy, 2010, issue 29, no. 27 (208), pp. 12-16. (In Russian)
Balackij E. V., Konyshev V. A. Rossijskaja model' gosudarstvennogo sektora jekonomiki [Russian model of state sector of the economy]. Moscow, ZAO Publishing house "Economy", 2005. 390 p. (In Russian)
Gromova M. N. O gosudarstvennoj podderzhke social'no orientirovannyh nekommercheskih or-ganizacij: prezentacija [On state support of socially oriented non-profit organizations. Presentation]. Ministerstvo jekonomicheskogo razvitija RF. Departament innovacionnogo razvitija [Ministry of Economic Development of the Russian Federation. Department of innovative development]. Available at: https://grans.hse.ru/data/2014/07/06/1312203332/rpoMOBa.pdf, 28 p. (accessed: 26.12.2015). (In Russian)
Interv'ju s Artemom Shadrinym v ramkah temy «Gosudarstvo i soc. otvetstvennost'» [Interview with Artem Shadrin in a frames of the theme "The state and social responsibility"]. Informacionno-analiticheskij zhurnal «Social'naja karta biznesa» [Information-analytical journal "Social Map of Business"]. Available at: http://ivsezaodnogo.rbc.ru/navigator/articles/54 (accessed: 25.12.2015). (In Russian)
Kosov N. S. Osnovy makrojekonomicheskogo analiza [Fundamentals of macroeconomic analysis]. Tambov, Tambov State Technical University Publishing House, 2006. 144 p. (In Russian)
Makarenko O. V., Rudnik B. L., Shishkin S. V., Jakobson L. I. Gosudarstvo i negosudarstvennye nekommercheskie organizacii: formy podderzhki i sotrudnichestva [State and non-state non-profit organizations: forms of support and cooperation]. Moscow, "SIGNAL", 1997. 176 p. (In Russian)
Olejnov A. G. Vvedenie vjekonomicheskij analiz politicheskih processov. 2-e izd., dop. i pererab [Introduction to the economic analysis of political processes. 2nd ed., enlarged and revised]. Moscow, Publishing House Aspect Press, 2015. 240 p. (In Russian)
Shadrin A. E., Vetrov G. Ju., Gromova M. N. Osnovnye napravlenija gosudarstvennoj podderzhki social'no orientirovannyh nekommercheskih organizacij [Main directions of state support for socially oriented non-profit organizations]. Analiticheskie materialy VI Vserossijskoj konferencii «Mezhsek-
tornoe vzaimodejstvie v social'noj sfere»: sbornik Moskva, 9-10 dekabrja 2013 g. [Analytical materials of the VI All-Russian conference "Inter-sectoral cooperation in the social sphere", collection, December 9-10, 2013]. Moscow, pp. 6-18. (In Russian)
Jekonomika obshhestvennogo sektora [Economics of public sector]. Eds P. V. Savchenko, I. A. Pogosov, E. N. Zhiltsov. Moscow, Publishing house INFRA-M, 2010. 763 p. (In Russian)
For citation: Safonova O. D. Socially-oriented non-profit organizations as a resource of the public sector. Political expertise: POLITEX, 2015, vol. 11, no. 4, pp. 181-197.
ЛОЛИМЭКС. 2015. Том 11, № 4
