CC BY
49М. С. Чурова
МЕЖДУНАРОДНАЯ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Статья посвящена анализу проблем правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Особое внимание уделено ответственности субъектов Федерации в лице их органов государственной власти в данной сфере. Предложены возможные пути решения существующих проблем.
Ключевые слова: международные и внешнеэкономические связи; приграничное сотрудничество; субъекты Российской Федерации; координация международных и внешнеэкономических связей; федеративная ответственность.
Интеграция Российской Федерации (РФ) в международные экономические и политические процессы обусловливает появление новых внешнеполитических целей в отношениях федерального центра и субъектов. Предоставление субъектам Федерации возможности активизации международной и внешнеэкономической деятельности актуализирует решение ряда вопросов, связанных с определением объема и пределов международной правосубъектности субъектов РФ, их международно-правового статуса, ответственности и путей дальнейшего развития международных и внешнеэкономических связей.
Субъект Федерации не имеет политической самостоятельности, поэтому не является традиционным субъектом международного права. В то же время при рассмотрении деятельности субъектов Федерации на международной арене можно отметить, что они обладают определенной международной правосубъектностью, будучи производными субъектами международного права [1, с. 10], «специфическим субъектом международного права» [2, с. 18].
Конституция РФ не закрепляет и не признает международную правосубъектность субъектов Федерации, предусматривая лишь общую формулировку: «координация международных и внешнеэкономических связей, выполнение международных договоров Российской Федерации» (п. «о» ч. 1 ст. 72). Основной Закон в этой части не перенес положения федеративных договоров 1992 г. о том, что субъекты РФ являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений. Федеральный закон от 04.01.1999 № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (ФЗ № 4) подтвердил право всех субъектов РФ участвовать в международных и внешнеэкономических связях и заключать в этих целях международные соглашения.
Однако, по общему правилу, соглашения субъектов РФ с иностранным элементом не создают прав и обязательств для РФ в целом, поэтому не могут считаться международными договорами РФ. На то, что соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, независимо от формы, наименования и содержания, не обладают статусом международных договоров, особо обращается внимание в ст. 7 ФЗ № 4 и ст. 10 Федерального закона от 26.07.2017 № 179-ФЗ «Об основах приграничного сотрудничества» (ФЗ № 179). Это означает, что такие соглашения не входят в правовую систему РФ и в случае
неисполнения обязательств по такому соглашению Федерация ответственности не несет [3, с. 147-148]. В то же время некоторые правоведы неправомерно расширяют рамки компетенции субъектов, приписывая им данное право [4, с. 33; 5]. Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» не регламентирует договорную деятельность субъектов РФ, воспроизводя, вместе с тем, конституционную норму, обязывающую субъекты РФ в пределах своих полномочий выполнять международные договоры РФ (п. 3 ст. 32).
При этом вопрос о том, выгодно ли для субъекта Федерации выполнение дополнительно возложенных на него обязательств, не ставится. Например, введение ст. 10 Основного Закона Республики Алтай запрета на захоронение на территории субъекта радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ постановлением Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П было признано недопустимым. Следовательно, в случае необходимости исполнения международных договоров о захоронении соответствующих веществ на территории России гипотетически возможно использование и данной территории, несмотря на предпринятую субъектом Федерации попытку ограничить такую возможность. Если субъект РФ не исполняет обязательства по международным договорам Федерации в силу того, что не доведены лимиты бюджетных ассигнований на покрытие расходов по его выполнению или международный договор заключен без согласия субъекта, то применение ответственности к субъекту Федерации, по нашему мнению, невозможно, несмотря на то, что при осуществлении важнейших государственных функций «требуется кооперация и солидарная ответственность центра и составных частей» [6, с. 22].
В пределах полномочий, предоставленных ст. 72 Конституции РФ, федеральным законодательством и договорами, заключенными между органами власти РФ и органами власти субъектов РФ, о разграничении предметов ведения и полномочий, субъекты РФ обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей в следующих формах: 1) заключение различных соглашений с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств и, с согласия Правительства РФ, с органами государственной власти иностранных государств; 2) открытие зарубежных представительств (по согласованию с Министерством иностранных дел РФ (МИД России)); 3) участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели [7, с. 239].
Соглашения субъектов РФ с зарубежными партнерами ограничены их конституционной компетенцией и касаются вопросов, которые не затрагиваются международными договорами самой Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 1 ФЗ № 4 международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ осуществляются в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях.
Федеральный закон № 179 предусмотрел не только более подробный перечень направлений взаимодействия субъектов РФ с иностранными партнерами, но и включил в субъектный состав участников внешнеэкономических и международных связей по соответствующим направлениям муниципальные образования приграничных субъектов РФ. Помимо этого данным законом нормативное закрепление впервые получили такие понятия, как «приграничное сотрудничество»,
«территория, субъекты и соглашения приграничного сотрудничества», установлен порядок заключения соглашений, определены задачи и основные принципы приграничного сотрудничества, полномочия федеральных органов государственной власти, приграничных субъектов Федерации и муниципальных образований, а также основные направления и формы их взаимодействия с субъектами приграничного сотрудничества сопредельных государств.
Предоставленное право заключения органами исполнительной власти субъектов РФ соглашений по вопросам международных и внешнеэкономических связей большинство субъектов Федерации используют не очень активно. Так, в соответствии с информацией, предоставленной правительством Пензенской области, с 2001 г. на территории региона заключено 13 соглашений о сотрудничестве в торгово-экономической, научно-технической и гуманитарной областях с административно-территориальными образованиями иностранных государств. Последнее соглашение заключено 30.06.2017 с Брестским областным исполнительным комитетом (Республика Беларусь)1.
Анализ внешнеторгового оборота субъектов Центрального федерального округа, например, позволяет отметить, что объем внешней торговли за январь-март 2017 г. составил 69 342,1 млн. долл. США (по сравнению с аналогичным периодом 2016 г. внешнеторговый оборот увеличился на 36,8%, или на 18 652,4 млн. долл. СшА), из них 55 533,2 млн. долл. СшА (80,09%) приходится на г. Москву и 5 911,6 млн. долл. США (8,53%) на Московскую область. При этом в структуре внешнеторгового оборота г. Москвы экспорт (36 064,2 млн. долл. США (64,94%)) преобладает над импортом (19 469,0 млн. долл. США (35,06%)), а Московской области - импорт над экспортом (4 906,4 млн. долл. США (83%) и 1 005,2 млн. долл. США (17%) соответственно)2. Данная система статистического учета не позволяет получить точную количественную оценку вклада предприятий региона в формирование внешнеэкономических, особенно экспортных, показателей РФ. Объясняется это, прежде всего, тем, что таможенная статистика суммирует исключительно результаты участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД), зарегистрированных в регионе [8, с. 19].
С 2016 г. в целях повышения активности ВэД регионов Российским экспортным центром (РэЦ), созданным при поддержке Правительства РФ, реализуется проект по обучению сотрудников экспортно ориентированных предприятий субъектов РФ основам организации экспортной деятельности и выхода на внешние рынки. Обучение проводится региональными операторами, которые были одобрены органами исполнительной власти субъекта РФ как инфраструктурные организации по поддержке экспорта для реализации образовательной программы РЭЦ в регионе, на основе соответствующего соглашения3. В настоящее время более 30 регионов являются участниками образовательной программы РэЦ. Такая поддержка должна обеспечить условия успешного ведения экспортной
1 Официальный сайт Министерства иностранных дел РФ. URL: http://www.mid.ru/vnesneekonomiceskie-svazi-sub-ektov-rossijskoj-federatii/-/asset_publisher/ykggrK2nCl8c/content/id/2827069 (дата обращения: 09.08.2017).
2 Официальный сайт Федеральной таможенной службы. URL: http://www.customs.ru/ (дата обращения: 09.08.2017).
3 Официальный сайт Российского экспортного центра. URL: https://www.exportcenter.ru/functions/ educational/ (дата обращения: 09.08.2017).
144 -
ВЕСТНИК российской ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 3 • 2017
деятельности экспортно ориентированных субъектов малого и среднего предпринимательства и, как следствие, способствовать повышению уровня социально-экономического развития, характеризующегося в том числе ростом частных инвестиций в основной капитал, уровня предпринимательства в регионе, снижением уровня безработицы. За низкий уровень данных показателей социально-экономического развития субъекта РФ должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъектов РФ в соответствии с п. 1 ст. 29.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Однако, несмотря на предоставленные законодательством субъектам РФ возможности для реализации ими международных и внешнеэкономических связей, на практике возникает ряд проблем. Сложность реализации предоставленных субъектам РФ возможностей в международной и внешнеэкономической сферах обусловлена, на наш взгляд, излишней зарегулированностью, негибкостью российского законодательства.
Рассмотрим, например, порядок согласования субъектом РФ проектов соглашений о сотрудничестве.
Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъектов РФ, условно делятся на два вида. Это «горизонтальные» соглашения - между субъектом РФ и государственно-территориальной или административно-территориальной единицей иностранного государства (для их заключения не требуется согласие Правительства РФ) - и «диагональные» соглашения - между субъектом РФ и органом власти иностранного государства (требуется согласие Правительства РФ)1.
Сначала должны быть определены направления и цели сотрудничества с иностранным партнером. Затем подготавливается необходимый пакет документов и проводятся переговоры о сотрудничестве. Органы исполнительной власти субъектов РФ по согласованию и во взаимодействии с МИД России осуществляют подготовку и проведение международных мероприятий (визитов, переговоров, встреч и др.), направление и передачу иностранным представителям информации и документов, приглашение в Россию членов правительств иностранных государств и приравненных к ним лиц.
В случае подготовки «горизонтального» соглашения органы исполнительной власти субъекта РФ направляют в Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) (Указ Президента РФ от 19.08.2015 № 424) соответствующий пакет документов, которое рассматривает его совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, включая МИД России. Минэкономразвития России информирует орган государственной власти субъекта РФ о результатах рассмотрения проекта такого соглашения не позднее 45 календарных дней с даты поступления. В случае наличия замечаний по проекту соглашения субъект РФ их исправляет и полный пакет документов повторно направляет в Минэкономразвития России. Заключенное субъектом
1 Официальный сайт Министерства экономического развития РФ. URL: http://economy.gov.ru/minec/ activity/sections/mps/agreements/ (дата обращения: 09.08.2017).
РФ соглашение регистрируется Министерством юстиции РФ, что является обязательным условием вступления соглашений в силу для субъектов РФ1.
По мнению В. Л. Толстых, обязательное согласование действий субъектов Федерации в международной и внешнеэкономической деятельности с федеральными органами власти «предусматривает возложение односторонней обязанности на субъектов Российской Федерации по предоставлению информации о международной деятельности», за невыполнение которой наступает ответственность в установленном порядке [9, с. 97]. Однако ни меры такой ответственности, ни «установленный порядок» автором не раскрываются. В то же время при существующей доктринальной неопределенности в отношении ответственности субъектов указывается дополнительная ответственность Федерации за международные акты субъектов. Такая ответственность Федерации вытекает из политической и финансово-экономической зависимости субъекта, даже если принятые международные обязательства субъекта Федерации «взяты им в рамках собственной правосубъектности»2. Данное положение, на наш взгляд, весьма спорно, тем более принимая во внимание обязанность субъектов РФ «осуществлять международные связи, строго соблюдая принцип суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 4 Указа Президента РФ от 08.11.2011 № 1478).
В случае подготовки «диагонального» соглашения, при наличии положительных заключений Минэкономразвития России, МИД России и других федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией, пакет документов, содержащий также обоснование необходимости осуществления таких связей, вносится Минэкономразвития России в установленном порядке на рассмотрение в Правительство РФ (постановление Правительства РФ от 01.02.2000 № 91).
С одной стороны, такая длительная процедура согласования продиктована необходимостью сохранения целостности государства, его экономического и правового пространства, единства внешней политики и ВЭД. Несомненно, ответственность субъектов Федерации за принятые на себя обязательства в рамках заключенных органами государственной власти субъектов РФ соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей свидетельствует об их самостоятельности в этой сфере, но в то же время налагает дополнительные обязанности на указанные органы власти. Представляется, что в случае нарушения субъектом Федерации предусмотренных условий заключения соглашений по вопросам международного и внешнеэкономического сотрудничества негативными последствиями принятых решений будут являться неодобрение проекта соглашения федеральными органами власти или приостановление действия уже существующего соглашения, а также в случае систематического выхода
1 Сайт нормативных правовых актов РФ. URL: http://zakon.scli.ru/ru/analytics_statistics/report_forms/ agreement_registry_report/ (дата обращения: 09.08.2017).
2 В 1967 г. Комиссия международного права ООН высказалась следующим образом: «В определенных случаях федерация несет ответственность за нарушение ее членом международных обязательств, даже если они взяты им в рамках собственной правосубъектности» (цит. по: Пустогаров В. В. Международная деятельность субъектов федерации // Московский журнал международного права. 1992. № 2. С. 8).
146 -
ВЕСТНИК российской ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 3 • 2017
за пределы предоставленной компетенции (например, заключение соглашения по вопросам, находящимся в исключительном ведении РФ) теоретически возможно применение конституционно-правовой ответственности в виде изъятия соответствующих полномочий по осуществлению международных и внешнеэкономических связей в пользу федеральных органов власти [10, с. 96; 11, с. 113-114]. Привлечение к такому виду ответственности соблюдет интересы государства в целом, но может повлечь разрыв отношений с заинтересованными зарубежными контрагентами, что негативно скажется на социально-экономическом развитии региона [12, с. 264].
С другой стороны, данный порядок согласования и возможность наступления негативных последствий в случае отступления от предусмотренных правил делает субъекты РФ довольно инертными в вопросах привлечения иностранных инвестиций, внедрения новейших иностранных технологий в экономико-технологический кластер на территории субъекта и прочих направлениях.
Таким образом, разнообразие сфер и способов международного и внешнеэкономического сотрудничества субъектов РФ закономерно порождает необходимость упрощения процедуры согласования соответствующих документов, установления пределов вмешательства центра в дела субъектов Федерации, восполнения пробелов в правовом регулировании внешних связей субъектов Федерации, что должно способствовать упорядочению и повышению эффективности международного и внешнеэкономического сотрудничества как регионов, так и государства в целом.
Использованные источники
1. Надирадзе Н. А. Федеративное устройство государств: международная правосубъектность субъектов Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. 176 с.
2. Толстых В. Л. Международная деятельность субъектов Российской Федерации. М.: Международные отношения, 2004. 176 с.
3. Лисаускайте В. В. Международные договоры субъектов Российской Федерации: правовые основания заключения (на примере Иркутской области) // Сибирский юридический вестник. 2016. № 3 (74). С. 147-151.
4. Трошкина Т. Н. Международные, внешнеэкономические и межрегиональные связи субъекта Российской Федерации: на примере законодательства города Москвы // Реформы и право. 2010. № 2. С. 31-42.
5. Казанцев М. Ф. Международные договоры (соглашения) субъектов РФ. Конституционно-правовая основа, понятие, виды // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 18. С. 26-28.
6. Умнова И. А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. № 11. С. 22-35.
7. Чурова М. С. Международная и внешнеэкономическая деятельность субъектов Российской Федерации: проблемы реализации // Таможенные чтения - 2016. Мировые интеграционные процессы в современной науке: сборник материалов Международной научно-практической конференции: в 2 т. Т. II / под общ. ред. проф. С. Н. Гамидуллаева. СПб.: Санкт-Петербургский имени В. Б. Бобкова филиал Российской таможенной академии, 2016. С. 238-242.
8. Зиядуллаев Н. С., Рождественская И. А., Ростанец В. Г. Международные экономические связи Москвы в посткризисный период: тенденции и проблемы // Российский внешнеэкономический вестник. 2012. № 4. С. 19-24.
9. Толстых В. Л. Конституционно-правовые основы международной деятельности субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1997. 188 с.
10. Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 159 с.
11. Володько И. А. Конституционно-правовое принуждение в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2015. 215 с.
12. Чурова М. С. Ответственность за осуществление международной и внешнеэкономической деятельности субъектами Российской Федерации // Модернизация законодательства на современном этапе развития России: сборник материалов Всероссийской студенческой научно-практической конференции с международным участием, 25 ноября 2016 г. / отв. сост. А. В. Борцов. Пермь: ФКОУ ВО Пермский институт ФСИН России, 2016. С. 262-264.
С. В. Новиков
ИССЛЕДОВАНИЕ ОПЫТА КИТАЙСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ ПО ПРОВЕДЕНИЮ ТАМОЖЕННОГО АУДИТА
В статье рассмотрен вопрос применения таможенного аудита в Китайской Народной Республике (КНР) как основного направления развития таможенной службы, цель которого - сокращение времени текущего таможенного контроля. Определены проблемы в сфере таможенного аудита КНР и меры, предпринимаемые Главным таможенным управлением КНР, по их устранению. Выявлены отличительные особенности таможенного контроля после выпуска товаров в России и таможенного аудита, практикуемого в КНР. Проанализированы возможности использования таможенного аудита в России.
Ключевые слова: таможенный аудит; Китайская Народная Республика; международный опыт; Всемирная таможенная организация; таможенный контроль после выпуска товаров; отличительные особенности.
Увеличение объемов международной торговли и высокий уровень конкуренции потребовали от Федеральной таможенной службы (ФТС России) перехода от глобального контроля к выборочному, от контроля при совершении таможенных операций при декларировании к контролю после выпуска товаров [1]. В условиях, когда перед ФТС России стоят задачи по содействию торговле, сокращению времени выполнения таможенных операций и одновременно по обеспечению надежного качества таможенного контроля, основная нагрузка постепенно сместилась на контроль после выпуска товаров.
Таможенный контроль после выпуска товаров эффективно применяется таможенными органами зарубежных стран, которые проводят его в форме таможенного аудита. Например, в Японии и Финляндии аудиторские заключения полностью заменяют таможенную проверку и используются таможенными органами при категорировании участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД) [2].
В русскоязычных переводах документов Всемирной таможенной организации (ВТамО) [3; 4] деятельность, направленная на предотвращение и выявление нарушений таможенного законодательства с целью определения суммы недоимки или излишне уплаченной суммы, также номинируется терминами «посттаможенный аудит» и «таможенный контроль на основе методов аудита» (англ. post-clearance audit).
