CC BY
165
Социально-политические науки
5'2017
10.2. КООРДИНАЦИЯ КАК МЕТОД РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИХ СВЯЗЕЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Логвинова Инна Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры правовых основ управления
Место работы: Московский государственный институт международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации
Logvmovajnna@mail.ru
Аннотация: в статье рассматривается метод координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Задача исследования - определить конституционно-правовые основания, содержание и область реализации этого метода.
Автор исследует проблему с позиции конституционно-правовой науки на основе ведущего метода функционального анализа.
Выявлены организационная, нормативно-правовая, коммуникативная и информационная составляющие этого метода, а также принципы, на которых строится координационная деятельность.
Ключевые слова: конституция, государство, международные связи, внешнеэкономические связи, субъекты Российской Федерации.
THE COORDINATION AS A METHOD OF REGULATION OF INTERNATIONAL AND FOREIGN ECONOMIC LINKS OF THE SUBJECT
OF THE RUSSIAN FEDERATION
Logvinova Inna V., PhD in Law, department of legal foundation for administration
Place of employment: Moscow State Institute of International Relations, Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation
Logvinova_inna@mail.ru
Abstract: the article describes the method of coordination of international and foreign economic links of the subject of the Russian Federation. The objective of the study is to determine the constitutional-legal basis, content and scope of implementation of this method.
The author explores the problem from the standpoint of science of constitutional law on the basis of leading method of functional analysis.
Identified organizational, regulatory, communication and information components of this methods and also principles on which coordination activities.
Keywords: constitution, the State, international links, foreign economic links, subjects of the Russian Federation.
В Российской Федерации, как и во многих иных федеративных государствах (США, Канада, Швейцария, ФРГ, Бельгия), субъекты РФ имеют полномочия осуществлять в ограниченном виде международные и внешнеэкономические связи. В международной практике все активнее развивается сотрудничество не только на межгосударственном уровне, но и между составными частями государств. Такое взаимодействие охватывает сферы экономики, культуры, спорта, образования, туризма и иные [5, 6]. Международные связи регионов создают прочный инвестиционный фундамент для всей страны [20]. Кроме того, международное сотрудничество, распространяемое на регионы, обладает серьезным гуманитарным потенциалом. Несмотря на санкционное давление в отношении России со стороны ряда государств и некотором сокращении объема экспортно-импортных операций, отмечаемое в большинстве наших регионов, тем не менее, даже в таких неблагоприятных геополитических условиях, международная деятельность субъектов РФ активно продолжается. Вместе с тем, пока в юридической науке есть еще целый ряд проблем, касающихся правового регулирования международной деятельности российских регионов, которые требуют более глу-
боко изучения. Пока исследования затрагивают лишь отдельные аспекты [2, с. 103, 8, с. 19].
Конституция Российской Федерации определила модель распределения предметов ведения и полномочий (статьи 71-73). Статья 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации сферу внешней политики и международных отношений, международные договоры (п. «к»), а также внешнеэкономические отношения (п. «л»). В соответствии с п. «о» ст. 72 в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, а так же выполнение международных договоров Российской Федерации.
Детальная регламентация конституционной возможности участия субъектов РФ в международных и внешнеэкономических связях происходит на уровне федерального законодательного регулирования.
Ограниченность международной деятельности субъектов Федерации связана с тем, что они не обладают суверенитетом. Следовательно, возможности российских регионов ограничены нормами Конституции РФ и действующего федерального законодательства. В частности, положениями Федерального закона от 4 ян-
Логвинова И. В.
КООРДИНАЦИЯ КАК МЕТОД РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИХ СВЯЗЕЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
варя 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» [19]. В соответствии с названным федеральным законом субъекты РФ в пределах полномочий, определенных в Конституции страны и федеральном законодательстве, а также договорами между федеральными органами государственной власти и органами субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этих целей. Российские регионы с согласия Правительства РФ могут выстраивать такие связи и с органами государственной власти иностранных государств [19]. Необходимо заметить, что в 1990-е гг. в России активно практиковалось заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Однако в настоящее время такая практика прекращена и фактически федеральные органы, и органы субъектов РФ не заключают подобных договоров (последний был с Татарстаном в 2007 г. и к настоящему времени срок его действия истек). Таким образом, фактически правовой основой для координации служат Конституция РФ и федеральные законы.
Координация как понятие представляет собой «согласование, установление целесообразного соотношения между какими-нибудь действиями»[7, с. 288]. В контексте государственного управления координацию необходимо понимать как метод государственного управления, представляющий собой упорядочивающее воздействие разных частей управляемой системы. Такое воздействие возможно как в горизонтальных, так и вертикальных управленческих связях. В первом случае, используя координацию, осуществляют между собой согласование государственные органы одного уровня; во втором случае упорядочение происходит между государственными органами вышестоящего и нижестоящего уровней (в нашем случае между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации).
Следует согласиться с позицией некоторых исследователей, что, по сути, идея совместного ведения, закрепленная в Конституции Российской Федерации, означает не делить общее дело, а делать общее дело, что предполагает сотрудничество, а не размежевание [1, С. 81, 3, С. 69]. Вполне логично было бы исходить из совместной координации международных и внешнеэкономических связей федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ. Однако, законодатель предусмотрел иную модель, которая исходит из того, что координацию международной деятельности субъектов РФ осуществляют только федеральные органы исполнительной власти. Таким образом, координация представляет собой вертикальные, а не горизонтальные отношения между федеральными и региональными органами государственной власти.
Координация предполагает взаимодействие на объект управленческой деятельности. Основная цель координации - это обеспечение взаимопонимания, согласованности и единства действий по эффективной реализации задач и достижения интересов личности, общества и государства при минимальных затратах
сил и средств [4, с. 30]. В сфере международных и внешнеэкономических связей координация государственного управления необходима, так как в этой деятельности участвуют субъекты Федерации, потому требуется согласовывать как общую стратегию, так и конкретные формы ее реализации для сохранения единого внешнеполитического и внешнеэкономического курса страны. Кроме того, координация между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации обусловлена задачей осуществления контроля за международным сотрудничеством в строго установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством пределах.
Для объединения усилий федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации важно на организационном и правовом уровнях устранить возникающие между ними противоречия, устоявшиеся стереотипы, порождающие такую самостоятельность, которая, в конечном счете, приводит к стихийным разобщенным действиям, что, безусловно, не позволяет в полной мере разрешить проблемы в управлении [4, с. 32].
Координация международной деятельности российских регионов возлагается только на федеральные органы исполнительной власти в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации по предложению Правительства РФ (ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ). Метод координации все более сближается с методом субординации, так как практически все полномочия субъектов РФ в международной сфере требуют согласования с федеральными органами при их ведущей роли в этом процессе. Субъекты РФ в итоге такого согласования ставятся в известность о его конечном результате. Вместе с тем, потенциальные возможности для координации, которые не позволяют этот метод полностью совместить с субординационным, остаются. К ним относятся права субъектов РФ инициировать свои предложения по развитию международных и внешнеэкономических связей, взаимодействие российских регионов с федеральными органами и их территориальными представительствами, участие в составе официальных делегаций РФ, в работе некоторых международных организаций.
Координацию как метод регулирования международных и внешнеэкономических связей активно реализуют Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти. Головным органом, который осуществляет координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, является МИД России.
Координация международных и внешнеэкономических связей имеет конституционную природу (п. «о» ст. 72 Конституции Российской Федерации). Следовательно, отношения между федеральными органами и органами государственной власти регионов в сфере международной деятельности субъектов РФ являются конституционными. Координация - это метод конституционно-правового регулирования общественных отношений в сфере осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ. Это не исключает рассмотрение координации как метода административно-правового регулирования, но в иных административно-правовых отношениях [9, с. 54].
Цель координации заключается в обеспечении соот-
Социально-политические науки
5 '2017
ветствия деятельности субъектов РФ как участников международных и внешнеэкономических связей задачам, которые определены во внешней политике Российской Федерации.
Координация имеет формальное выражение, так как субъекты РФ согласовывают соглашения, заключаемые в области международных и внешнеэкономических связей, обращаются в установленном порядке в МИД России, Минэкономразвития, иные органы, а также в Правительство РФ для согласования практически всех принимаемых ими действий в связи с осуществлением международного сотрудничества.
Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ выстраивается на следующих принципах:
- законность;
- соблюдение прав и свобод граждан;
- признание суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации;
- единство правового и экономического пространства РФ;
- обеспечение равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;
- самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий;
- разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
- обеспечение роста благосостояния российских граждан.
Соблюдая принцип равноправия субъектов РФ, необходимо дифференцированно подходить к возможностям их участия в международном сотрудничестве. Учитывая тот факт, что субъекты РФ имеют разный уровень социально-экономических показателей, отличаются по территории, населению и целому ряду иных критериев, в процессе координации нужно учитывать принцип разноскоростного и разноуровневого включения субъектов РФ в международные и внешнеэкономические связи. Безусловно, наиболее активны приграничные регионы, а также субъекты РФ, которые имеют значительный социально-экономический потенциал.
Координация как метод регулирования отношений имеет несколько составляющих: организационную, нормативно-правовую, коммуникативную, информационную. Организационная составляющая проявляется в деятельности государственных органов, которые составляют институциональный механизм координационной деятельности. В этот механизм входят федеральные органы власти: глава государства, Правительство Российской Федерации, Министерство иностранных дел России, Минэкономразвития России, Министерство юстиции и иные федеральные органы исполнительной власти. Нормативно-правовая составляющая реализуется через принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов, обеспечивающих на их основе координационную деятельность. Коммуникативный элемент представляет собой процесс взаимодействия между федеральными и региональными органами. Наиболее полно он проявляет себя в деятельности Совета глав субъектов РФ при Министерстве иностранных дел России. Министерство иностранных дел России и иные федеральные органы, осуществляющие координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, в целях реализации единого внешнеполитического курса Российской Федерации, руководствуются положениями указов главы государства [16-18]. Наконец, информационная часть касается важной деятельности, осуществляемой различными государственными органами, но прежде всего, МИДом России и Минэко-
номразвития России по активизации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ [21].
Целый ряд вопросов в области координации международных и внешнеэкономических связей субъектов регулируется постановлениями Правительства Российской Федерации [10]. Так, в постановлении Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 330 предусмотрено, что взаимодействие регионов по вопросам развития внешнеэкономической деятельности с уполномоченными федеральными органами управления должна проходить в специально создаваемых институциональных форматах и регламентах информационного обмена. Правительство Российской Федерации принимает решения о согласии на осуществление субъектами РФ международных связей с государственными органами зарубежных стран, соответственно в отдельном постановлении регулируется порядок такого согласования [12]. В связи с тем, что все соглашения субъектов РФ в области международных и внешнеэкономических связей подлежат государственной регистрации, Правительство РФ устанавливает правила такой государственной регистрации [11]. Правительство Российской Федерации заключает соглашения с правительствами зарубежных государств в целях установления и развития международных связей субъектов РФ, включая приграничное сотрудничество регионов [13-15].
С учетом распределения предметов ведения и полномочий необходимо разграничивать координацию, которая отнесена к полномочиям федеральных органов власти и непосредственно осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, что не входит в перечень полномочий РФ и предметов совместного ведения, значит, относится к компетенции российских регионов. Это два разных вида государственной деятельности. Таким образом, субъекты РФ осуществляют международные и внешнеэкономические связи, и эта деятельность является предметом для координации федеральными органами.
Конституция РФ не закрепляет конкретные формы реализации координации, поэтому координационный механизм формируется на основе федеральных законов и Указов Президента Российской Федерации. Институциональный механизм координации определяет глава государства по предложениям Правительства РФ. Правительство РФ играет важную роль в решении целого ряда вопросов в рассматриваемой сфере.
Министерство иностранных дел России является головным органом, в механизме координации международных и внешнеэкономических связей российских регионов. Министерство обеспечивает организационную, информационную, правовую и дипломатическую поддержку регионов, способствуя развитию международного сотрудничества. Минэкономразвития и иные федеральные органы исполнительной власти, прежде всего, координируют деятельность субъектов РФ по заключению соглашений.
Совершенствование метода координации видится в необходимости дополнения Федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» положениями, конкретизирующими полномочия субъектов РФ в сфере международной деятельности. В частности, определение в федеральном законе рамок правового регулирования на уровне субъектов РФ в сфере осуществления международных связей. Следует уточнить и порядок уча-
Логвинова И. В.
КООРДИНАЦИЯ КАК МЕТОД РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИХ СВЯЗЕЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
стия субъектов РФ в согласовании проектов международных договоров, заключаемых Российской Федерацией в случае, если ими затрагиваются полномочия субъектов РФ. Это можно реализовать путем принятия соответствующего постановления Правительства РФ. Накопленный в настоящее время опыт координации международных связей субъектов РФ вполне может быть обобщен в целях подготовки методических вспомогательный материалов для субъектов РФ, что будет способствовать привлечения большего внимания к проблеме разноуровнего и разноскоростного включения регионов в международную деятельность.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 75,29%.
Список литературы:
1. Андриченко Л. В. Конституционные измерения российского федерализма // Современный конституционализм: Теория, доктрина и практика: сб. науч. тр. /Отв. ред. Алферова Е. В., Умнова И. А. - М., 2013. - С. 77-92.
2. Васильев Ф. П. Современные административно-правовые меры в области определения юридических полномочий субъектов Российской Федерации в области внешнеэкономических и иных связей (пресечения коррупционных факторов) / Ф. П. Васильев // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. - 2015. - № 4. - С. 103-107.
3. Городилов А. А., Губин Ю. И., Соколов А. Н. Федерализм в России - состояние, проблемы, перспективы развития. - Калининград, 2010. С. 69 - 71.
4. Кузурманова И. В. Взаимодействие и координация как элементы системы государственного управления / И. В. Кузурманова // Власть и общество: грани взаимодействия : материалы IX Всерос. науч.-практ. конф. «Государство, право, управление - 2009». - М.: ГУУ, 2010. - С. 129-132.
5. Логвинова И. В. Содержание права на осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: конституционно-правовой аспект / И. В. Логвинова // Пробелы в российском законодательстве. - 2016. - № 8. - С. 363366.
6. Логвинова И. В. Осуществление международных и внешнеэкономических связей как элемент конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации / И.В, Логвинова // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. - 2016. - № 6. - С. 287291.
7. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. -М.: А Темп, 2006. - 944 с.
8. Осавелюк А. М. Проблемы координации деятельности субъектов Российской Федерации / А. М. Осавелюк // Международная торговля и торговая политика. - 2009. - № 7. - С. 19-24.
9. Павлюк А. В. К вопросу о понятии механизма административно-правового регулирования / А. В. Павлюк // Право. Экономика. Безопасность. - 2015. - № 1. - С. 54-57.
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 330 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие внешнеэкономической деятельности»« // СЗ РФ. - 2014. - № 18. - Ст. 2174.
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 552 «Об утверждении Правил государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // Там же. - 2000. - № 31. - Ст. 3293.
12. Постановление Правительства Российской Федерации от
01.02.2000 г. № 91 «О принятии Правительством Российской Федерации решений о согласии на осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей с органами государственной власти иностранных государств» // Там же. - 2000. - № 6. - Ст. 771.
13. Распоряжение Правительства Российской Федерации от
09.02.2001 г. № 196-р «Об утверждении Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации» // Там же. - 2001. - № 8. - Ст. 764.
14. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии от 25 февр. 1999 г. «Об экономическом и приграничном сотрудничестве между Республикой Бурятия и Монголией» // Собрание Законодательства Республики Бурятия. - 2003. -№ 5 (50).
15. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской Республики от 13 апр. 2012 г. «О содействии приграничному сотрудничеству между Российской Федерацией и Финляндской Республикой» // Бюллетень международных договоров. - 2013. - № 5.
16. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2012. - № 19. - Ст. 2342.
17. Указ Президента Российской Федерации от 19 августа 2015 г. № 424 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление функций, предусмотренных пунктами 1 и 2 статьи 4 Федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»« // Российская газета. - 2015. - 20 авг.
18. Указ Президента Российской Федерации от 8 ноября 2011 г. № 1478 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2011. - № 46. -Ст. 6477.
19. Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» // Там же. - 1999. - № 2. - Ст. 231.
20. Innovative Systems Influence on the Economic Growth of the Volga Federal District of the Russian Federation / Nail Gabdullin [et al.] // Procedia Economics and Finance. - 2015. - V. 24. - РР. 237-245.
21. Sergey G. Kamolov. Digital public governance: trends and risks. // Giornale di storia costituzionale. - 2017. - № 33. - PP. 185-195.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Логвиновой Инны Владимировны, кандидата юридических наук, доцент кафедры правовых основ управления Московского государственного института международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации на тему: «Координация как метод регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» В представленной научной статье Логвинова Инна Владимировна рассмотрела малоизученную проблему координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ как метода правового регулирования. Актуальность темы обусловлена тем, что в настоящее время потенциал международного сотрудничества российских регионов позволяет в целом качественно влиять на экономический климат в стране, что немаловажно в условиях санкционного давления со стороны ряда стран на Российскую Федерацию.
Предметом изучения автор обозначила координацию международных и внешнеэкономических связей российских регионов. С позиции конституционно-правовой науки исследуются правовые основы реализации данного метода, его содержание. В основе работы автора -анализ большого количества нормативных правовых актов как федерального, так и регионального уровня. Затронут важный аспект участия федеральных органов власти в реализации метода координации. Использование метода функционального анализа позволило определить роль различных федеральных органов в координации международной деятельности субъектов РФ.
В результате исследования сделаны выводы, которые имеют как теоретическое, так и практическое значение. Описание координации как метода правового регулирования представляет научный интерес. Отмеченное автором несовершенство федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» в части отсутствия какого-либо упоминания о возможности осуществления правового регулирования субъектами РФ в сфере международных связей.
Предложенные автором выводы обладают качеством новизны. Заслуживает внимания предложения об уточнении порядка участия субъектов РФ в согласовании проектов международных договоров, заключаемых Российской Федерацией в случае, если ими затрагиваются полномочия субъектов РФ, а также об использовании накопленный в настоящее время опыт координации международных связей субъектов РФ в целях подготовки методических вспомогательный материалов для субъектов РФ.
Статья, безусловно, вызовет профессиональный интерес не только у юристов, но и специалистов в области государственного управления, в связи, с чем считаю возможным рекомендовать статью к опубликованию в научном издании.
Рецензент:
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного управления и права МГИМО (У) МИД России
Павлюк А. В.
