CC BY
132
11. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
11.1. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИХ СВЯЗЕЙ КАК ЭЛЕМЕНТ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Логвинова Инна Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры правовых основ управления
Место работы: Московский государственный институт международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации
Аннотация: В статье рассматривается конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации. В исследовании отмечается единство конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Автор предлагает исследовать проблему включения в этот статус осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Сделан ряд выводов о необходимости совершенствования федерального и регионального законодательства в части регулирования координации международных и внешнеэкономических связей российских регионов. Ключевые слова: конституция, конституционализм, государство, международные связи, субъекты Российской Федерации.
IMPLEMENTATION OF INTERNATIONAL AND FOREIGN ECONOMIC RELATIONS AS AN ELEMENT OF CONSTITUTIONAL LEGAL STATUS OF A SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION
Logvinova Inna V., Ph. D. in Law, Department of Legal Foundation for Administration
Work place: Moscow State Institute of International Relations, Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation
Annotation: The article examines the constitutional and legal status of subjects of the Russian Federation. The study emphasizes the unity of constitutional-legal status of subjects of the Russian Federation. The author proposes to explore the issue of inclusion in the status of the implementation of international and foreign economic relations of constituent entities of the Russian Federation. A number of conclusions about the need to improve Federal and regional legislation regulating the coordination of international and foreign economic ties of Russian regions.
Keywords: constitution, constitutionalism, the State, international links, subjects of the Russian Federation.
Под конституционно-правовым статусом субъекта Российской Федерации понимается установленное Конституцией Российской Федерации и конституцией (уставом) субъекта Федерации конституционно-правовое положение субъекта как государственно-территориальной единицы [7].
Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации имеет ряд общих признаков, которые характеризуют их конституционно-правовое положение. Несмотря на то, что все российские регионы имеют отличия демографического, социально-экономического и культурно-исторического характера, в правовом отношении Конституция Российской Федерации закрепляет их равноправие. В связи с чем республики, края, области, автономные округа, автономная область и города федерального значения имеют не отдельные статусы, а определенные особенности единого конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Такой подход основан на высказанных ранее идеях О. Е. Кутафина: «нужно вести речь не о различных статусах субъектов Федерации, а об особенностях их правового статуса, т.е. о таких правах каждого субъекта, которые не ставят под сомнение общий статус равноправных субъектов Федерации, конкретизируют статус каждого субъекта в силу особых связанных с ними исключительных обстоятельств» [10].
В советский период исследователи относили к элементам государственно-правового статуса союзной республики право на осуществление внешних отношений с иностранными государствами [4,9].
Для современного российского государства характерно наличие у субъектов Российской Федерации следующих элементов конституционно-правового статуса (содержание конституционно-правового статуса):
1. субъект Российской Федерации является составной частью Российской Федерации; не обладает суверенитетом и правом на сецессию;
2. имеет предметы совместного с Федерацией ведения и исключительного ведения;
3) обладает территориальностью;
4. самостоятельно образует систему государственных органов на уровне субъекта Российской Федерации;
Бизнес в законе.
Экономико-юридический журнал
6'2016
5. осуществляет правовое регулирование, включая законодательство;
6. наличие собственности субъекта Федерации;
7. право на осуществление самостоятельного административно-территориального деления территории;
8. заключение внутрифедеративных договоров;
9. осуществление международных и внешнеэкономических связей,
10. участие в выполнении международных договоров Российской Федерации;
11. установление государственных символов и государственного языка (республики);
12. возможность государственной защиты своих прав и законных интересов;
13. конституционно-правовые обязанности субъекта Российской Федерации;
14. возможность нести ответственность, включая конституционно-правовую ответственность субъекта Федерации в лице его государственных органов.
Гарантиями конституционно-правового статуса субъекта Федерации являются
- недопустимость произвольного упразднения или изменения статуса субъекта;
- невозможность изменения его границ без взаимного согласия Федерации и субъекта Российской Федерации;
- самостоятельное установление системы органов государственной власти;
- равенство субъектов Российской Федерации и равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Гарантией в части участия субъектов Российской Федерации в международной деятельности является норма п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, которая относит координацию международных и внешнеэкономических связей к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Включение осуществления международных и внешнеэкономических связей в качестве элемента конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации является спорным в юридической науке. Тем не менее, ряд исследователей его включают, в том числе, определяя как международную правосубъектность или ограниченную международную правосубъектность [7]. И. А. Умнова и И. А. Алешкова считают, что международная правосубъектность российских регионов ограничена объемом, который определен Федеральным законом от 14.01. 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» [8]. В конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации ограниченную международную правосубъектность включает Б. С. Эбзеев [15]. Об ограниченной международной правосубъектности говорит и М. В. Баглай: «Субъекты РФ вправе осуществлять международные внешнеэкономические связи. Однако их международная правосубъектность имеет ограниченный характер. Они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств и т.д. Российская Федерация координирует международные и внешнеэкономические связи субъектов РФ» [1]. Такую же позицию занимает В. Е. Чиркин, который обращает внимание на субъектный состав международных и внешнеэкономических связей, их характер, подконтрольность этой деятельности федеральным органам власти [14]. Как справедливо заметил исследователь, субъекты не могут заключать соглашений политического характера.
В ст. 1 Федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией страны, федеральным законодательством и договорами между федеральными органами государственной власти и органами субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этих целей. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.
Осуществление международных и внешнеэкономических связей является элементом конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Это право может иметь разное содержание, в зависимости от активности использования российскими регионами такой возможности, но в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации координация в сфере международных и внешнеэкономических связей относится к полномочиям совместного ведения, исполнение международных договоров Российской Федерации возлагается и на ее субъекты (п. «о» ч. 1 ст. 72). А это означает, что независимо от того, как каждый в отдельности субъект Российской Федерации осуществляет международную деятельность, права и обязанности в сфере международных и внешнеэкономических связей составляют элемент конституционно-правового статуса субъекта Федерации. Включение посредством конституционных норм в конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации такого правомочия как осуществление международных и внешнеэкономических связей, позволяет российским регионам заниматься международной деятельностью, которая отмечается высоким динамизмом, комплексным характером, поскольку охватывает различные сферы и отрасли сотрудничества. Международная деятельность субъектов Федерации осуществляется с учетом их географических, исторических, этнических, культурных и социально-экономических особенностей. Кризис на Украине последних лет показал, что на международное сотрудничество могут оказывать влияние геополитические факторы и внешнеполитические события. Именно ими обусловлено сворачивание международных связей между российскими регионами и областями Украины, включая в рамках еврорегионов. Есть и иные примеры влияния геополитики на культурное и экономическое сотрудничество между государствами и их составными частями.
Не являясь субъектами международного права и не обладая международной правоспособностью, аналогичной государствам, российские регионы имеют в силу конституционных норм, а также федерального законодательства, полномочия в сфере международных и внешнеэкономических связей.
К элементам, составляющим содержание полномочий по осуществлению международных и внешнеэкономических связей субъектов следует отнести:
1. Права субъектов Российской Федерации в сфере международной деятельности:
- ограниченная договороспособность (заключение соглашений, не имеющих статуса международных договоров);
- участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом;
- принятие нормативных правовых актов в пределах компетенции по вопросам международных и внешнеэкономических связей;
- право открывать представительства на территории иностранных государств и иностранные представительства на своей, не имеющих дипломатического статуса;
- участие в международных организациях, специально созданных для такого сотрудничества между регионами;
- осуществление финансирования международных и внешнеэкономических связей за счет средств бюджета субъекта Федерации;
- совместно с федеральными органами власти участие в координации международных и внешнеэкономических связей;
- ведение переговоров с субъектами иностранных государств или их государственными органами;
- в случае заключения Российской Федерацией международного договора, затрагивающего вопросы ведения субъекта Федерации, право участвовать в согласовании и переговорах.
2. Обязанности субъекта Российской Федерации в сфере международной деятельности:
- общие конституционные обязанности (соблюдение Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, прав и свобод человека и гражданина и иные);
- конституционная обязанность в связи с осуществлением деятельности в сфере международных и внешнеэкономических связей: участие в выполнении международных договоров Российской Федерации в пределах своей компетенции;
3. Ограниченная деликтоспособность: самостоятельная ответственность субъектов Российской Федерации по заключенным ими соглашениям.
С участием субъектов Российской Федерации могут заключаться соглашения, которые не относятся к международным договорам в силу ст. 7 Федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Соглашения подлежат согласованию с федеральными органами государственной власти и обязательной государственной регистрации [9,10]. Они могут касаться разных вопросов. В этой связи, следует отметить, что в региональных нормативных правовых актах, пока еще встречается практика использования термина «договор» в отношении рассматриваемых соглашений, что некорректно, так как необходимо употреблять именно термин «соглашение».
В соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ субъекты могут осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Следует согласиться с мнением Г. В. Игнатенко, что правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации в том числе предполагает принятие субъектами РФ нормативных правовых актов в области международной деятельности и внешнеэкономических связей [6]. В любом случае этот вопрос необходимо рассматривать в контексте современных проблем федерализма[12].
Вместе тем, исходя из положений Федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», остается не понятным, в какой части субъекты Федерации могут осуществлять самостоятельное правовое регулирование в данной области. В конкретизирующем п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции федеральном законе этот важный аспект упущен.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов:
- заключение внешнеэкономических соглашений субъекта Российской Федерации;
- осуществление международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации [3,5].
Федеральный закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности:
1. проведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также с согласия Правительства Российской Федерации с органами государственной власти иностранных государств;
2. содержание своих представителей при торговых представительствах Российской Федерации в иностранных государствах за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральными органами исполнительной власти;
3. открытие представительства в иностранных государствах в целях реализации соглашений об осуществлении внешнеэкономических связей;
4. осуществление формирования и реализации региональных программ внешнеторговой деятельности;
5. информационное обеспечение внешнеторговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации;
6. создание страховых и залоговых фондов в области внешнеторговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации.
Однако, государственное регулирование внешнеторговой деятельности согласно статьи 3 названного федерального закона осуществляется исключительно Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, иными актами Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, а также международными договорами.
В положениях п. 47 ч. 2 ст. 26.3 и п. 3.1. ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам осуществления международного сотрудничества, за исключением тех полномочий, которые отнесены к ведению Российской Федерации.
Бизнес в законе.
Экономико-юридический журнал
6'2016
Следовательно, в Федеральном законе «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» и в Федеральном законе «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» требуется внести ясность по вопросу полномочий субъектов Российской Федерации в части правового регулирования в сфере осуществляемых ими международных и внешнеэкономических связей.
Конституционно-правовой статус включает в себя не только права и обязанности, но и деликтоспособность. В Российской Федерации субъекты, как правило, самостоятельно отвечают по обязательствам, принятым на себя соглашениями в сфере международных связей и внешнеэкономической деятельности. Однако в случае их неисполнения принимает ли Российская Федерация на себя ответственность или ее несут исключительно субъекты Федерации? В отдельных зарубежных федерациях есть ограниченное право у их составных частей заключать международные договоры по согласованию с федеральным правительством. Эта процедура согласования означает, что риски, связанные с ответственностью по таким договорам в случае их неисполнения на уровне субъекта, будет нести Федерация.
Однако в России другой подход: федеральные органы государственной власти не несут ответственность по соглашениям об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенным органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, когда указанные соглашения заключены с органами государственной власти иностранных государств с согласия Правительства Российской Федерации либо по конкретному соглашению субъекта Российской Федерации имеются официальные гарантии Правительства Российской Федерации (статья 8 Федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. № 91 «О принятии Правительством Российской Федерации решений о согласии на осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей с органами государственной власти иностранных государств»).
Осуществление международной и внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации ограничено Конституцией и федеральными законами, так международная деятельность не может включать международные отношения и внешнюю политику. Внешнеэкономическая деятельность может осуществляться только в пределах, которые определены федеральными законами. В частности, субъекты Российской Федерации могут осуществлять внешнеторговую деятельность только в случаях, установленных федеральными законами.
Органы государственной власти субъектов обладают полномочием на осуществление контроля в пределах, установленных федеральными законами в сфере международных связей и внешнеэкономической деятельности. частности, такое право за органами государственной власти субъектов закрепляет в ст. 52 Федеральный закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Цель такого контроля также установлена названным федеральным законом - обеспечение и защита экономических и политических интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом сейчас проявляет себя тен-
денция на усиление федерального контроля в сфере международных связей российских регионов [2].
В настоящее время федеративные отношения приобрели устойчивость. Преодолена тенденция на выход за рамки правового поля в сфере координации международных и внешнеэкономических связей, так явно обозначившаяся в 1990-е годы. Юридический конституционно-правовой статус субъектов Федерации в указанный период не совпадал с фактической практикой. Это расхождение создавало реальную угрозу стабильности государства и выражало кризис российского конституционализма, поэтому так важно было преодолеть негативные тенденции и обеспечить единство юридического и фактического конституционно-правового положения российских регионов, в том числе, в сфере международной деятельности.
Список литературы:
1. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 386.
2. Васильев Ф. П. Современные административно-правовые меры в области определения юридических полномочий субъектов Российской Федерации в области внешнеэкономических и иных связей (пресечения коррупционных факторов) // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2015. № 4. С. 103-107.
3. Григорьева О. Г. Особенности международного правового сотрудничества в условиях кризисных проявлений в международных отношениях // Право и управление. XXI век. 2014. № 2. С. 112-113.
4. Григорьева О .Г. Правовое сотрудничество по гражданским делам в системе взаимоотношений СССР с зарубежными странами (19221956 гг.) // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2015. № 5. С. 19-23.
5. Григорьева О. Г. Развитие правовых основ международной помощи по гражданским делам в рамках Союза Независимых Государства // Право и экономика. 2011. № 1. С. 72-75.
6. Игнатенко Г. В. Международно-правовой статус субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1995. № 1. С. 9.
7. Институты конституционного права / отв. ред. д.ю.н., Л. В. Андри-ченко, А. Е. Постников). - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2013. // СПС ГАРАНТ: http://base.garant.rU/57736591/#ixzz4IQiA4rAB
8. Конституционное право РФ: учебник / И.А. Умнова, И.А. Алешкова. - М.: Издательство Юрайт, 2012. С.316-317.
9. Конституция СССР: Политико-правовой комментарий / под ред. Пономарева Б. Н. - М.: Политиздат, 1982. С. 224.
10. Кутафин О.Е. Российская автономия. - М.: Проспект, 2006. С. 334.
11. Постановление Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 552 «Об утверждении Правил государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3293.
12. Портнов Е. В. Некоторые современные проблемы российского федерализма // Социально-политические науки. 2016. № 3. С. 103106.
13. Приказ Минюста РФ от 5 июля 2011 г. № 257 «Об утверждении Разъяснений по применению Правил государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 552» // Российская газета. 2001. 29 июля.
14. Чиркин В. Е. Сравнительное государствоведение: учебное пособие. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. С. 216-217.
15. Эбзеев Б. С. Введение в Конституцию России: монография. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 410.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью канд. юрид. наук, доцента кафедры правовых основ управления МГИМО МИД России Логвиновой И. В. на тему: «Осуществление международных и внешнеэкономических связей как элемент конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации»
Статья посвящена исследованию одного из элементов конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, а именно осуществлению международных и внешнеэкономических связей российскими регионами. Данный вопрос малоизучен в науке конституционного права, несмотря на то, что многие исследователи признают ограниченную международную правосубъектность субъектов РФ.
Автор исходит из единства конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и на основе данного подхода рассматривает осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации в ряду иных элементов конституционно-правового статуса.
Выводы исследователя носят как теоретический, так и практический характер. Автор подробно изложил правомочия, обязанности субъектов Федерации в сфере международной деятельности, а также остано-
вился на проблеме деликтоспособности, что создает целостное видение изучаемого явления. Кроме того, сделаны конкретные предложения по совершенствованию российского законодательства, что особенно ценно в представленном исследовании.
Статья обладает качеством новизны, поскольку содержание данной составляющей конституционно-правового статуса субъекта РФ во взаимосвязи всех его элементов, пока не рассматривалось в других научных исследованиях. Следует также отметить, что автор выявила ряд коллизионных норм в сложившемся правовом регулировании в сфере координации международных и внешнеэкономических связей российских регионов.
В целом, представленная научная статья может быть рекомендована к опубликованию ввиду актуальности темы и важности подобный исследований, направленных на расширение теоретических и практических знаний по проблемам российского федерализма.
Рецензент:
д-р юрид. наук, профессор
кафедры правовых основ управления
Краснов Ю.К.
