CC BY
276
10.7. СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИХ
СВЯЗЕЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Логвинова Инна Владимировна, канд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Московский государственный институт международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации. Подразделение: кафедра правовых основ управления. Email: [email protected]
Аннотация: В статье рассматривается с позиции науки конституционного права проблема содержания права на осуществление международной деятельности субъектов Российской Федерации. Выявлены полномочия субъектов РФ в сфере международной деятельности и определены их законодательные ограничения. Автор раскрывает основные элементы этого права в контексте конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Выводы, изложенные в статье, позволят не только углубить теоретические представления об изучаемом явлении, но и усовершенствовать законодательство.
Ключевые слова: конституция, конституционализм, государство, международные связи, субъекты Российской Федерации.
THE CONTENT OF THE RIGHT TO ENJAJE IN INTERNATIONAL AND FOREIGN ECONOMIC RELATIONS OF CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION: CONSTITUTIONAL LEGAL ASPECT Logvinova Inna Vladimirovna, PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: Moscow State Institute of International Relations, Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation. Department: legal foundation for administration. E-mail: [email protected]
Annotation: The article examines the position of science of constitutional law the problem of the content of the right to implementation of the international activities of constituent entities of the Russian Federation. Identified the powers of subjects of the Russian Federation in the sphere of international activities and identified their legislative limitations. The author reveals the main elements of this law in the context of the constitutional-legal status of subjects of the Russian Federation. The conclusions presented in the article allow not only to deepen the theoretical understanding of the investigated phenomenon, but also to improve the legislation.
Keywords: constitution, constitutionalism, the State, international links, subjects of the Russian Federation.
Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации включает в себя такую составляющую как осуществление международных и внешнеэкономических связей [10]. Целый ряд современных исследователей выделяет этот элемент (в том числе используя понятие «ограниченная международная правосубъектность» субъектов Российской Федерации) [1,6,11, с. 410].
Право субъектов Российской Федерации на осуществление международной деятельности основано на нормах Конституции Российской Федерации (п. "о" ч. 1 ст. 72, ст. 73) и федерального законодательства. Положения Основного Закона конкретизируются в ряде законодательных актов, прежде всего, в нормах федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-Фз «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»: субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией страны, федеральным законодательством и договорами между федеральными органами государственной власти и органами субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этих целей. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств (статья 1).
Вместе с тем, в современной конституционно-правовой науке пока недостаточно полно раскрыто содержание права на осуществление полномочий в рассматриваемой сфере деятельности российских регионов. Однако субъекты Российской Федерации активно развивают международное сотрудничество, и оно является важным потенциалом для продвижения национальных интересов России [3,4].
Содержание права на осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации включает следующие полномочия:
1) заключение соглашений, не имеющих статуса международных договоров (ограниченная договороспо-собность);
2) участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом [5];
3) принятие нормативных правовых актов в пределах компетенции по вопросам международных и внешнеэкономических связей;
4) право открывать представительства на территории иностранных государств и иностранные представительства на своей, не имеющих дипломатического статуса;
5) участие в международных организациях, специально созданных для такого сотрудничества между регионами;
6) осуществление финансирования международных и внешнеэкономических связей за счет средств бюджета субъекта Федерации;
7) совместно с федеральными органами власти участие в координации международных и внешнеэкономических связей; ведение переговоров с субъектами иностранных государств или их государственными органами;
8) в случае заключения Российской Федерацией международного договора, затрагивающего вопросы ведения субъекта Федерации, право участвовать в согласовании и переговорах.
Ограниченная договороспособность субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере означает право на заключение соглашений, которые не относятся к международным договорам. Федеративное государство выступает в межгосударственных
отношениях как целостный субъект международного права. Субъекты федерации не являются самостоятельными субъектами международного права, и, следовательно, заключаемые ими договоры не подлежат регулированию международным правом [8]. Таким образом, с участием субъектов Российской Федерации могут заключаться соглашения, которые не относятся к международным договорам в силу ст. 7 Федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-Фз «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».
Эти соглашения имеют обязательную силу для сторон их подписавших и обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Федерации. Субъекты Российской Федерации в пределах своей компетенции заключают соглашения в области международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств и государственными органами зарубежных государств. Эта деятельность находится под контролем федеральных органов власти, прежде всего Правительства Российской Федерации, Министерства иностранных дел России, Министерства экономического развития Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти. Соглашения, которые заключают субъекты Федерации, подлежат согласованию с федеральными органами государственной власти и обязательной государственной регистрации.
Второй элемент права на осуществление международных и внешнеэкономических связей - участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» устанавливает, что в области отношений с соотечественниками кроме норм международного права, Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и иных нормативных правовых актов, используются и нормативные правовые акты субъектов РФ. Региональные органы должны оказывать содействие добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию; стимулировать сотрудничество россиян с соотечественниками, содействовать созданию совместных предприятий или организаций, привлекать к участию в инвестициях в российскую экономику и принимать иные меры поддержки связей с соотечественниками за рубежом. Российские регионы имеют правовую возможность для участия в гуманитарном сотрудничестве и оказании социальной поддержки соотечественникам.
Кроме того, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся: возможность принимать законы и иные нормативные правовые акты в этой сфере; осуществлять региональные программы сотрудничества; создавать для координации работы по поддержке соотечественников советы (комиссии). Российские регионы активно участвуют в сотрудничестве с соотечественниками. Однако пока региональные программы недостаточно эффективны. Следует отметить и то, что не вполне удается задействовать гуманитарный потенциал, прежде всего в сфере культуры и образования.
Третий элемент рассматриваемого права - принятие нормативных правовых актов в пределах компетенции по вопросам международных и внешнеэкономических связей. Субъекты Российской Федерации могут определять собственные полномочия, статус государст-
венных органов, осуществляющих эти полномочия и некоторые иные вопросы. В соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ субъекты могут осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Вместе тем, в Федеральном закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» этот вопрос остался неурегулированным.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации: заключение внешнеэкономических соглашений субъекта Российской Федерации; осуществление международного сотрудничества в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничного сотрудничества, участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
В п. 47 ч. 2 ст. 26.3 и п. 3.1. ч. 2 ст. 26.3 рассматриваемого федерального закона установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты по вышеперечисленным вопросам и это не зависит от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (п. 3.1. ч. 2 ст. 26.3). Эта норма восполняет сложившийся правовой пробел.
К четвертому элементу права на осуществление международных и внешнеэкономических связей необходимо отнести открытие представительств на территории иностранных государств и иностранных представительств на своей. Представительства не имеют дипломатического статуса и на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции. Работники указанных представительств не пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами.
В Федеральном законе «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» установлено, что открытие представительств субъектов Российской Федерации на территориях иностранных государств, а равно открытие иностранных представительств на территории субъекта Российской Федерации производится на основе соглашения между соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации и правомочным органом субъекта иностранного федеративного государства или правомочным органом административно-территориального образования иностранного государства (ч. 3 статьи 10). Такому соглашению предшествует согласование в Министерстве иностранных дел России.
Следующий элемент - участие в международных организациях, специально созданных для такого сотрудничества между регионами. Российские регионы достаточно активны в реализации этого права. Например, они участвуют в деятельности европейских институтов межрегионального и приграничного сотрудничества: Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы (КМРВСЕ), Ассамблее европейских регионов,
Ассоциации европейских приграничных регионов (АЕПР) и Ассамблее европейских регионов (АЕР) и др. подобных организациях. Федеральный органы, прежде всего, МИД России постоянно оказывает содействие и комплексную поддержку регионам в подобном сотрудничестве.
Далее рассмотрим осуществление финансирования международных и внешнеэкономических связей за счет средств бюджета субъекта Федерации. Вопросы бюджетного процесса в федеративных государствах представляют научный интерес и активно исследуются [12]. Представляется важным отметить, что в Российской Федерации финансовые обязательства по соглашениям, заключаемым субъектами Федерации, возникают у них самих. Федеральные органы власти не отвечают по таким обязательствам. Субъекты Федерации финансируют за счет средств соответствующих бюджетов региональные программы международного и внешнеэкономического сотрудничества, а также связи с соотечественниками. Представительства субъектов Российской Федерации на территории иностранных государств также финансируются из регионального бюджета или находятся на самофинансировании.
Следующим элементом выделяем право совместно с федеральными органами власти участвовать в координации международных и внешнеэкономических связей. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила координацию международных и внешнеэкономических связей в предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "о" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Субъекты Российской Федерации обязаны согласовывать свои международные и внешнеэкономические связи с федеральными органами власти: Правительством Российской Федерации, Министерством иностранных дел Российской Федерации и с иными федеральными органами в пределах их компетенции. Чаще всего, кроме МИДа России, к таким федеральным органам относятся Министерство экономического развития Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации.
Что касается ведения переговоров с субъектами иностранных государств или их государственными органами, то это полномочие может реализовываться только на уровне соответствующих субъектов федеративных государств или административно-территориальных образований. Переговоры с участием субъектов Российской Федерации в лице их государственных органов (как правило, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации) не могут приобретать характера межгосударственных переговоров. Недопустимо ведение переговоров с главами иностранных государств. Такие переговоры не могут затрагивать сферу международных отношений и внешней политики.
И последний элемент: в случае заключения Российской Федерацией международного договора, затрагивающего вопросы ведения субъекта Федерации, регион может участвовать в согласовании и переговорах. Федеральный закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» в числе правомочий субъектов Российской Федерации называет возможность в случае заключений Российской Федерацией международного договора, затрагивающего вопросы ведения субъекта Федерации, участвовать в согласовании и переговорах.
С указанными элементами права на осуществление международных и внешнеэкономических связей, следует выделять конституционные обязанности субъекта Федерации в рассматриваемой сфере и возможность нести ответственность в лице государственных органов субъектов РФ.
Б. С. Эбзеев в своих исследованиях ставит проблему двух взаимосвязанных функций федерализма: с одной стороны он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формируя полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, с другой - интегрирует объединившиеся в федерацию государства, обеспечивая их государственное единство [11, с. 460]. Если взять за основу вывод профессора Б. С. Эбзеева, то в сфере международных связей субъекты Российской Федерации имеют возможность реализовать через демократически созданные институты субъектов Федерации свои интересы по участию в международной деятельности, что представляет собой реальные полномочия и возможности для их осуществления, в отличии от фикции, существовавшей в советское время. С другой стороны, интегрирующая функция не дает возможности раскачать государство и сделать процессы децентрализации неконтролируемыми, как это происходило в 90-е гг., именно поэтому федеральная власть устанавливает четкие границы, формы и методы осуществления таких полномочий, в том числе, наделяя субъекты Федерации не только правами, но и обязанностями: соблюдать Конституцию России, федеральное законодательство, участвовать в выполнении международных договоров Российской Федерации.
Исследуемую проблему необходимо рассматривать в контексте современных проблем российского федерализма [2,9]. При осуществлении международных и внешнеэкономических связей субъекты Российской Федерации обязаны соблюдать принцип суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Из требований федерального законодателя следует обязанность участвовать в согласованиях с федеральными органами власти в сфере осуществления международной деятельности, получать одобрение в федеральных органах государственной власти. Такой же смысл заложен и в Указе Президента Российской Федерации от 8 ноября 2011 г. № 1478 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации».
На основе Конституции Российской Федерации и Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» закрепляет публичную обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать в пределах своих полномочий выполнение международных договоров Российской Федерации (ч. 3 ст. 32).
Российские регионы активно участвуют в выполнении международных договоров в области охраны окружающей среды, в соглашениях о приграничном сотрудничестве, а также международных договорах в области внешнеэкономического сотрудничества, образования, туризма и иных сферах.
В рамках своих дискреционных полномочий Президент Российской Федерации установил указом от 8 ноября 2011 г. № 1478, уже названном выше, обязанность в отношении субъектов Федерации информировать Министерство иностранных дел о проектах актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, касающимся взаимодействия с органами иностранных государств, международными организациями, их представительствами в Российской Федерации, а также по вопросам, касающихся правового положения иностранных граждан и иностранных организаций, лиц без гражданства, если проектами таких актов в отношении этих граждан, организаций и лиц предусматриваются иные правила, чем в законодательстве Российской Федерации.
Конституционно-правовой статус включает в себя не только права и обязанности, но и деликтоспособность. В Российской Федерации субъекты, как правило, самостоятельно отвечают по обязательствам, принятым на себя соглашениями в сфере международных связей и внешнеэкономической деятельности.
Государства, как участники международных отношений, вступают между собой в различные и многообразные связи. Если рассматривать все это многообразие как систему, как предлагает И. И. Лукашук, то понятно, что договорные связи с каждым конкретным государством могут осуществляться на различных уровнях, в том числе на федеральном и региональном. Международно-правовые связи каждого государства с другими субъектами международного права «представляют собой не просто сумму отношений, а именно систему с единым комплексом целей и принципов, со своими структурными связями и значительным уровнем взаимодействия элементов» [7]. Субъекты Российской Федерации играют важную роль в этом комплексе международных связей, которые выстраивает Российская Федерация.
Список литературы:
1. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 386.
2. Васильев Ф. П. Современные административно-правовые меры в области определения юридических полномочий субъектов Российской Федерации в области внешнеэкономических и иных связей (пресечения коррупционных факторов) // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2015. № 4. С. 103-107.
3. Григорьева О. Г. Международное сотрудничество СССР по гражданским делам. - М.: 2015. С. 3-5.
4. Григорьева О. Г. Особенности международного правового сотрудничества в условиях кризисных проявлений в международных отношениях // Право и управление. ХХ! век. 2014. № 2. С. 112-113.
5. Григорьева О .Г. Правовое сотрудничество по гражданским делам в системе взаимоотношений СССР с зарубежными странами (1922-1956 гг.) // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2015. № 5. С. 19-23.
6. Конституционное право РФ: учебник / И.А. Умнова, И.А. Алешкова. - М.: Издательство Юрайт, 2012. С.316-317.
7. Лукашук И. И. Международно-правовое регулирование международных отношений. М.: Международные отношения, 1975. С. 137.
8. Матвеева Т. М. Международное право: учебник. М.: Юрайт, 2014. С. 78.
9. Портнов Е. В. Некоторые современные проблемы российского федерализма // Социально-политические науки. 2016. № 3. С. 103-106.
10. Чиркин В. Е. Сравнительное государствоведение: учебное пособие. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. С. 216217.
11. Эбзеев Б. С. Введение в Конституцию России: монография. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 410, 460.
12. Jan K. Brueckner. Fiscal federalism and economic growth // Journal of Public Economist, V. 90, Issues 10-11, 2006, pp. 2107,2120.
