CC BY
175
25 (214) - 2013 УДК 336.148
УГРОЗЫ И БЕЗОПАСНОСТЬ
методические подходы к выявлению коррупционных рисков в финансово-бюджетной сфере
А. Р. ВАЛЕЕВ,
аудитор Счетной палаты Республики Татарстан, член Научно-методического совета Ассоциации контрольно-счетных органов России E-mail: Azat. Valeev@tatar. ru
В статье рассматриваются вопросы методологии выявления коррупционных рисков в финансово-бюджетной сфере: приоритеты в контрольной деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля, основные этапы работы, программа контрольного мероприятия, примеры оценки коррупционных рисков, типовая форма рабочей документации.
Ключевые слова: методические подходы, органы государственного и муниципального финансового контроля, проверка, коррупция, оценка рисков, бюджет.
На сегодняшний день в рамках реализации государственной политики в области борьбы с проявлениями коррупции основное внимание уделяется выявлению коррупционных рисков, обусловленных несовершенством законодательной базы. Это неоднократно подчеркивал в статьях и выступлениях председатель Счетной палаты РФ С. В. Степашин [10].
Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения установлены Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [4]. Правительством РФ утверждены правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы в постановлении от 26.02.2010 № 96 [6]. В рамках общих требований законодательства по данному
направлению принимаются также ведомственные правовые акты, например приказ Федеральной антимонопольной службы от 15.09.2009 № 609 [9].
Многие субъекты бюджетного планирования принимают правовые акты по регламентации действий подведомственных учреждений и организаций, нацеленных исключительно на выявление аффи-лированности контрагентов, а также соблюдение требований законодательства по раскрытию должностными лицами сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Так, на это нацелено распоряжение Федерального агентства морского и речного транспорта от 11.03.2012 № АД-30-р [7].
Министерствами и ведомствами регламентируется порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного гражданского служащего к совершению коррупционных правонарушений. В частности, указанный порядок уведомления определяется в приказе Министерства культуры РФ от 07.02.2011 № 55 [8].
Необходимость исключения в первую очередь коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов отмечается и многими аналитиками. Так, вопросам профилактики коррупции в органах государственной власти посвятила свое исследование И. Г. Булгакова [1].
По мнению автора, вышеуказанные направления работы субъектов бюджетного планирования по противодействию коррупции не могут быть признаны исчерпывающими. Следует исходить из
- 53
того, что в целях минимизации коррупционных проявлений в финансово-бюджетной сфере необходимо регламентировать деятельность главных распорядителей бюджетных средств по организации системы внутреннего контроля, охватывающей все аспекты управленческой деятельности.
К настоящему времени в России, несмотря на имеющиеся правовые проблемы, фактически создана система внешнего государственного финансового контроля, в которую входят Счетная палата Российской Федерации, а также контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Между тем по-прежнему актуальной проблемой является создание в России системы внутреннего финансового контроля, представляющего собой самоконтроль тех элементов системы, которые непосредственно участвуют в управлении государственными финансами.
Однако на сегодняшний день правовое и методическое обеспечение организации систем внутреннего контроля главных распорядителей бюджетных средств недостаточно разработано. Отсутствуют единые требования (стандарты) к организации систем внутреннего контроля для учреждений бюджетной сферы. Следует отметить, что бюджетным законодательством не определено и само понятие «система внутреннего контроля».
По мнению автора, порядок организации системы внутреннего контроля (в том числе необходимость создания подразделения внутреннего аудита) зависит от отраслевой специфики деятельности главного распорядителя бюджетных средств, особенностей организационной структуры, количества и специфики деятельности подведомственных учреждений и организаций. При этом можно выделить следующие основные элементы системы внутреннего контроля: политика в области управления; распределение обязанностей и ответственности; планирование деятельности; система мониторинга; правовое обеспечение; организация бухгалтерского учета; организация кадровой работы; контроль за формированием и исполнением бюджета; внедрение информационных технологий, порядок доступа к информации; организация внутриведомственного аудита.
Предложенный подход к организации системы внутреннего контроля использован при разработке Методических рекомендаций по организации системы внутреннего (ведомственного) контроля главных распорядителей бюджетных средств, ори-
ентированной на профилактику коррупционных проявлений [3], которые одобрены Межведомственным координационным советом по вопросам государственного финансового контроля Республики Татарстан и доведены Кабинетом министров РТ до министерств, ведомств и муниципальных образований Республики Татарстан.
Участие в проводимых мероприятиях по противодействию коррупции в финансово-бюджетной сфере обозначено в качестве одного из основных приоритетов в деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля Российской Федерации [5]. Однако на сегодняшний день единые методические подходы по данному направлению не определены. Недостаточно методик проведения контрольных мероприятий, нацеленных на комплексную оценку деятельности субъектов бюджетного планирования с позиции коррупциогенности.
В Республике Татарстан Межведомственным координационным советом по вопросам государственного финансового контроля при участии автора разработаны Методические рекомендации по выявлению коррупционных рисков при использовании бюджетных средств, государственного (муниципального) имущества [2].
В рамках участия в реализации антикоррупционной политики приоритетными вопросами контрольных мероприятий органов государственного и муниципального финансового контроля обозначены:
• соблюдение принципа адресности и целевого характера бюджетных средств;
• соблюдение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств;
• обоснованность закупочных цен при приобретении товаров, работ и услуг в рамках государственных и муниципальных закупок;
• обоснованность включения в акты о приемке выполненных работ объемов работ, использованных строительных материалов, применения расценок и коэффициентов, обоснованность цен на строительные материалы;
• обеспечение добросовестной конкуренции, равной доступности при размещении государственных и муниципальных заказов;
• выявление фактов участия в размещении и исполнении государственных и муниципальных заказов организаций, обладающих признаками «фирм-однодневок»;
обоснованность отвлечения средств в дебиторскую задолженность, принятие мер к ее снижению;
востребованность приобретаемого оборудования, инвентаря и иных материальных ценностей в рамках государственных и муниципальных закупок;
эффективность управления государственным (муниципальным) имуществом; обоснованность цен реализации государственного и муниципального имущества, земельных ресурсов;
соблюдение установленного порядка списания государственного и муниципального имущества, полнота оприходования материальных ценностей, остающихся при списании объектов основных средств;
обоснованность предоставления государственного и муниципального имущества в безвозмездное пользование (соблюдение требований законодательства);
обоснованность арендных ставок за пользование государственным и муниципальным имуществом, полнота и своевременность уплаты арендных платежей;
полнота и эффективность принимаемых мер по взысканию задолженности по администрируе-мым доходам;
• выявление коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах;
• эффективность системы внутреннего контроля за использованием бюджетных средств, государственного и муниципального имущества;
• полнота и эффективность принятия профилактических мероприятий главными распорядителями бюджетных средств. Контрольным органам данные вопросы целесообразно включать самостоятельными пунктами в программы проверок.
При этом планы и программы проведения органами государственного и муниципального финансового контроля контрольных мероприятий должны формироваться с учетом результатов проводимой ими оценки наличия коррупционных рисков при использовании бюджетных средств, государственного (муниципального) имущества. Это позволяет сконцентрировать работу на зонах повышенного риска, тем самым обеспечить максимальную эффективность контрольной деятельности.
Пример оценки коррупционных рисков на этапе подготовки к проведению контрольного мероприятия представлен в табл. 1.
Следует отметить, что перечень основных коррупционных рисков, подготовленный на начальном этапе, как правило, не является исчерпывающим и расширяется в ходе проведения контрольного мероприятия.
Таблица 1
Оценка коррупционных рисков при подготовке к проведению контрольного мероприятия
Наименование рисков Вероятность наступления негативного события (нарушения, недостатка) Влияние негативного события на эффективность использования государственных (муниципальных) ресурсов
Завышение стартовых (закупочных) цен при размещении государственных (муниципальных) заказов Высокая Сильное
Поставка товаров пониженной сортности, ненадлежащего качества. Прием выполненных работ (оказанных услуг) ненадлежащего качества Высокая Сильное
Заключение государственного (муниципального) контракта без соблюдения установленной процедуры Высокая Сильное
Аффилированность лиц, принимающих участие в размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд Высокое Сильное
Заключение государственного (муниципального) контракта с подрядной организацией, не имеющей специального разрешения на проведение определенного вида работ Средняя Среднее
Необоснованное завышение стоимости строительно-монтажных работ, строительных материалов, оказанных услуг, поставленных товаров Средняя Сильное
Необоснованное продление сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по государственным (муниципальным) контрактам Средняя Сильное
Непредъявление претензий к подрядным организациям, нарушившим условия государственного (муниципального) контракта Средняя Сильное
Окончание табл. 1
Наименование рисков Вероятность наступления негативного события (нарушения, недостатка) Влияние негативного события на эффективность использования государственных (муниципальных) ресурсов
Размещение государственных (муниципальных) заказов по уже выполненным работам, оказанным услугам Высокая Сильное
Повторная оплата одних и тех же работ (услуг) Высокая Сильное
Оплата работ (услуг) и иных затрат, не предусмотренных государственным (муниципальным) контрактом Высокая Сильное
Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов Высокая Сильное
Неэффективное использование объектов недвижимости, находящихся в государственной (муниципальной) собственности Средняя Сильное
Предоставление государственной (муниципальной) собственности без проведения соответствующей процедуры, предусмотренной законодательством Высокая Сильное
Несвоевременный возврат средств, предоставленных из бюджета на возвратной основе Среднее Среднее
Наличие просроченной дебиторской задолженности, непринятие мер по ее погашению Высокая Среднее
Наличие факторов, препятствующих обеспечению добросовестной конкуренции в сфере государственных и муниципальных закупок (например необоснованное установление требований к участникам размещения заказа) Средняя Сильное
Наличие коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, регламентирующих вопросы выделения и использования бюджетных средств Средняя Среднее
Отсутствие утвержденного порядка (установленных критериев) распределения средств государственной поддержки по муниципальным образованиям Средняя Среднее
Недостаточно эффективный предварительный и последующий контроль за бюджетными расходами Средняя Сильное
Недостаточная доступность информации о мерах государственной (муниципальной) поддержки для потенциальных получателей Средняя Среднее
Практическую нацеленность методических рекомендаций по выявлению коррупционных рисков подтверждают подготовленные типовые рабочие документы (своего рода тесты), предусматривающие комплекс проверочных мероприятий (более 130 пунктов) [2, разд. IV]. Подобный подход, который нашел достаточно широкое применение в деятельности аудиторских организаций, в настоящее время применяется контрольно-счетными органами несистемно.
С учетом целей и задач контрольного мероприятия типовыми подразделами программы его проведения, нацеленными на выявление коррупционных рисков при использовании бюджетных средств, государственного (муниципального) имущества, являются: нормативно-правовые акты, общие вопросы управления, общие вопросы формирования и исполнения бюджета, система мониторинга, распределе-
ние обязанностей и ответственности, размещение и исполнение государственных (муниципальных) заказов, распоряжение государственным (муниципальным) имуществом, проведение инвентаризации имущества и финансовых обязательств, расчеты по заработной плате, расчеты с подотчетными лицами, служба внутреннего контроля.
Пример формы рабочих документов по подразделу «Размещение и исполнение государственных (муниципальных) заказов» представлен в табл. 2.
В целях обеспечения системности и последовательности проведения контрольного мероприятия целесообразно до начала его проведения распределить вопросы между ответственными исполнителями. В случае необходимости в ходе проведения проверки вопросы и объем проверки могут уточняться.
Результаты контрольных процедур (соответствие требованиям законодательства, нарушение)
Таблица 2
ПРОГРАММА ПРОВЕРКИ: Подраздел «Размещение и исполнение государственных (муниципальных) заказов»
РД-06
ОБЪЕКТ ПРОВЕРКИ:
ПЕРИОД ПРОВЕРКИ:
№ п/п Ситуация Методы сбора информации Результаты оценки
1 2 3 4
1 При планировании закупок изучается рынок, проводится анализ ценовых предложений, осуществляется экономическое обоснование заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг. Товары, работы, услуги приобретаются по минимально возможным ценам при соблюдении требований по их качеству. Результаты мониторинга ценовых предложений оформлены документально Запрос и изучение документов, получение объяснений от ответственных исполнителей
2 Практика установления предварительной оплаты по контрактам (договорам) сведена к минимуму (экономически обоснована) Запрос и изучение документов, получение объяснений от ответственных исполнителей
3 Уполномоченными лицами обеспечивается сплошной, оперативный контроль за соблюдением контрагентами сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг. Обеспечивается контроль за соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов (договоров) в части ассортимента товаров, их стоимости Запрос и изучение документов, получение объяснений от ответственных исполнителей
4 Утвержден порядок приемки товаров, работ, услуг по государственным (муниципальным) контрактам (договорам) Запрос и изучение документов, получение объяснений от ответственных исполнителей
5 Предусмотрены штрафные санкции при нарушении организацией сроков поставок товаров (работ, услуг). К организациям, нарушившим договорные обязательства, применяются штрафные санкции Запрос и изучение документов, получение объяснений от ответственных исполнителей
РЕЗУЛЬТАТЫ
Кратко перечислить основные результаты и (или) сослаться на рабочие документы, где они отражены.
Подготовил: Проверил:
Дата: Дата:
целесообразно фиксировать в ходе проведения проверки посредством заполнения текстовой и табличной частей рабочих документов.
В целях осуществления контроля за полнотой и качеством проведения контрольного мероприятия, обоснованности сделанных выводов рабочие документы должны быть проверены руководителем
проверки и подписаны исполнителями до окончания проверки.
Заполнение рабочих документов направлено на обеспечение полноты проведения проверки и систематизацию информации о характере, временных рамках и объеме выполненных контрольных процедур, их результатах, а также выводах, сделанных
- 57
на основе полученных доказательств. При этом, безусловно, фиксирование нарушений в рабочих документах не заменяет установленного порядка документирования проверки.
В целях обеспечения качества проверок акты, составляемые по их итогам, должны содержать результаты контрольных действий по каждому вопросу программы, в том числе установленные факты нарушений и недостатков, их последствия, ссылки на нарушенные нормативные правовые акты, меры, принятые по устранению выявленных нарушений и недостатков, меры, принятые объектом проверки и его вышестоящим органом по противодействию коррупции.
На сегодняшний день отсутствуют единые, общепризнанные требования к оформлению итоговых документов по итогам проверок, что существенно затрудняет реализацию результатов контрольных мероприятий правоохранительными органами.
По мнению автора, положения итоговых документов, касающиеся нарушений и недостатков, связанных с коррупционными рисками при использовании бюджетных средств, государственного и муниципального имущества, должны включать описание всех существенных обстоятельств, период их совершения, указание на должностных лиц, причастных к ним (подписавших первичные и иные документы), объяснения руководителей и иных должностных лиц объектов проверки. При этом недопустимо включение в итоговые документы различного рода предположений и сведений, не подтвержденных документами.
В сегодняшних условиях простая констатация выявленных нарушений и недостатков недостаточна, гораздо предпочтительнее конструктивные рекомендации по их недопущению в дальнейшем. В этой связи в ходе проведения контрольных мероприятий необходимо исследовать причины выявленных нарушений и недостатков и на этой основе готовить соответствующие рекомендации.
Предложенная методика проведения проверок позволит более системно организовывать работу контрольных органов по выявлению в первую очередь коррупционных рисков в финансово-бюджетной сфере, смещая акценты от выявления нарушений порядка ведения бухгалтерского учета и составления отчетности к выявлению резервов дополнительных поступлений в бюджет, оптимизации бюджетных расходов, повышения эффективности использования государственного и муниципального имущества.
Список литературы
1. Булгакова И. Г. Некоторые аспекты профилактики коррупции в органах государственной власти // Журнал российского права, 2012, № 8.
2. Методические рекомендации по выявлению коррупционных рисков при использовании бюджетных средств, государственного и муниципального имущества: одобрены Межведомственным координационным советом по вопросам государственного финансового контроля в Республике Татарстан 22.11.2012.
3. Методические рекомендации по организации системы внутреннего (ведомственного) контроля главного распорядителя бюджетных средств, ориентированной на профилактику коррупционных проявлений: одобрены Межведомственным координационным советом по вопросам государственного финансового контроля в Республике Татарстан 22.11.2012.
4. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ.
5. Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ.
6. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.
7. Об организации работы по выявлению фактов коррупции и аффилированности должностных лиц учреждений и предприятий, подведомственных Федеральному агентству морского и речного транспорта: распоряжение Федерального агентства морского и речного транспорта от 11.03.2012 № АД-30-р.
8. Об утверждении Положения о порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения федерального государственного гражданского служащего Министерства культуры Российской Федерации к совершению коррупционных правонарушений: приказ Министерства культуры РФ от 07.02.2011 № 55.
9. Об утверждении порядка проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов ФАС России в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции: приказ Федеральной антимонопольной службы от 15.09.2009 № 609.
10. Степашин С. В. Государственный финансовый контроль в противодействии коррупции // Журнал российского права. 2012. № 7.
