CC BY
145
Жемаркина Римма Евгеньевна
E-mail: gemarkina@adm.kaluga.ru Покровский Михаил Николаевич
E-mail: mid-region@rambler.ru
Внедрение аудита эффективности для минимизации коррупционных проявлений в Российской Федерации
Рассматриваются проблемы совершенствования деятельности органов государственного финансового контроля в России для минимизации коррупционных проявлений при использовании бюджетных средств.
Ключевые слова: аудит эффективности, коррупция, антикоррупционная экспертиза, государственный финансовый контроль, противодействие коррупции, индикатор коррумпированности.
В ряде случаев неэффективное использование бюджетных средств в проверяемых организациях, выявленное при проведении аудита эффективности, напрямую связано с фактами коррупции. Аудит эффективности является важным элементом совершенствования управления государственными финансовыми и материальными ресурсами, профилактики возникновения коррупции.
Отсутствие достаточной антикоррупционной нормативно-правовой базы является одной из причин, ограничивающих внедрение аудита эффективности в систему российского государственного финансового контроля. Поэтому правоотношения, возникающие при проведении аудита эффективности, требуют детального нормативного регулирования, выявления и устранения пробелов и противоречий в действующем законодательстве, а также проведения при
необходимости антикоррупционной экспертизы соответствующих документов.
Необходимо отметить, что в настоящее время проведение аудита эффективности неизбежно сопряжено с рядом сложностей правового характера, а также проблем, обусловленных современной российской практикой управления государственными и муниципальными финансами.
Для того чтобы определить, достаточны ли в российском законодательстве правовые условия для осуществления аудита эффективности в целях минимизации антикоррупционных проявлений, проведен анализ ряда положений основных нормативных правовых актов: Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятель-
ности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», Указа Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2012 и 2013 годы» (далее - Национальный план противодействия коррупции), Методических рекомендаций по оценке коррупционных рисков при использовании бюджетных ассигнований, контролю эффективности реализации программ по противодействию коррупции и другие нормативно правовые документы относительно данного вопроса [1].
В настоящее время в вышеуказанных нормативных правовых актах отсутствует определение таких комплексных финансово-правовых терминов, как «аудит эффективности», «финансовый аудит». Для того чтобы контрольно-счетные органы могли в полном объеме осуществлять процедуру проведения аудита эффективности, необходимо прежде всего наличие закрепленных законодательно вышеперечисленных базовых понятий. Более того, отсутствие определения указанных выше терминов, по мнению Барыкина Е.А. «приводит в конкретных случаях к проблеме соотношения разных видов финансового контроля» [2].
Отсутствие специальных нормативных актов, закрепляющих аудит эффективности в качестве одного из видов государственного контроля, - главная проблема правового регулирования аудита эффективности в Российской Федерации.
С одной стороны, в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» к числу задач Счетной палаты Российской Федерации относится определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, с другой - отсутствуют нормативноправовые документы, определяющие порядок, методы определения Счетной палатой Российской Федерации эффективности и целесообразности бюджетных расходов, а также совершенно не освещены вопросы, связанные с противодействием коррупции в бюджетной сфере.
Проведение аудита эффективности расходования бюджетных средств, в том числе направленных на реализацию мероприятий, пред-
усмотренных Национальным планом противодействия коррупции, в настоящий момент регламентируется стандартом финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» [3]. В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции планируются следующие мероприятия, которые относятся в том числе к компетенции контрольных органов:
> внедрение в практику федеральной контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд;
> принятие ряда мер по снижению экономической заинтересованности в совершении коррупционных правонарушений;
> принятие мер по созданию эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимые мероприятия;
> апробирование совместно со Счетной палатой Российской Федерации показателей оценки эффективности реализации органами государственной власти программ по противодействию коррупции и обеспечение внедрения этих показателей в практическую деятельность органов государственного финансового контроля.
Например, проведение совместно со Счетной палатой Российской Федерации апробирования показателей оценки эффективности реализации органами государственной власти программ по противодействию коррупции, предусмотренное Национальным планом противодействия коррупции, возможно только при проведении аудита эффективности в соответствии с стандартом финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» [3]. Данный стандарт устанавливает основные правила, нормы и требования, которые должны неукоснительно выполняться в контрольном органе при организации и проведении аудита эффективности использования государственных средств. В стандарте определено, что сущность аудита эффективности состоит в определении эффективности использования государственных средств на основе проверок и анализа результатов деятельности органов исполнительной власти, государственных органов и организаций по достижению запланированных целей. Если в деятельности объектов проверки выявлено много нарушений, в том числе неэффективное использование государственных средств, то это может
являться в некоторых случаях индикатором коррумпированности.
Для снижения коррумпированности государственных органов в России необходимо укреплять систему государственного финансового контроля на всех уровнях. Снижению рисков возникновения коррупции и мошенничества в органах власти, в подведомственных госорганам учреждениях способствуют хорошо организованные системы внутреннего контроля.
В настоящее время решить накопившиеся проблемы между элементами финансового контроля должен вступивший в силу с 1 октября 2011 года Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В Законе от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» нормативно урегулированы общие принципы организации, деятельности, а также полномочия контрольно-счётных органов и многие другие организационные вопросы деятельности органов внешнего государственного контроля. Принятие данного Федерального закона свидетельствует о том, что внешний государственный и муниципальный контроль признан одним из государственных приоритетов и позволяет говорить о новом этапе его развития. Однако понятие «аудит эффективности» в данном нормативно-правовом документе также отсутствует.
Таким образом, анализ законодательства позволяет сделать вывод, что на современном этапе в Российской Федерации отсутствует как нормативно-правовое определение аудита эффективности, так и правовое регулирование осуществления полномочий органов финансового контроля по проведению подобного вида контрольных мероприятий, что может оказать влияние на рост коррупционных правонарушений в финансовой сфере.
По мнению Новосёлова Ю.В., к недостаткам в области внешнего финансового контроля можно отнести: «правовую неурегулированность целого ряда важных для деятельности контрольно-счетных органов вопросов, а также отсутствие или размытость определений как в Бюджетном кодексе, так и во многих иных законах и подзаконных актах. Все это вызывает несовпадение трактовок законов и просто блокирует возмож-
ность принятия контрольно-счетными органами каких-либо мотивированных решений по некоторым вопросам бюджетного процесса» [4].
Таким образом, мы считаем, что нормы статьи 2 Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», а также статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации не имеют должного правового регулирования относительно аудита эффективности, что в свою очередь не позволяет проводить его в полном объеме. Данные обстоятельства могут негативно отразиться на общем коррупционном фоне в сфере государственных финансов.
Как правило, при проведении аудита эффективности в зарубежных странах рассматриваются и решаются такие важные вопросы, как определение состава показателей эффективности, а также критерии и индикаторы аудита эффективности. Тщательному анализу контрольных органов подвергается уровень и качество оказываемых бюджетных услуг, при оценивании которых большое внимание уделяется результатам опросов потребителей этих услуг, влияние результатов работы проверяемого подразделения, организации и результатов реализации программ на окружающую среду, на социальное обеспечение населения, на демографическую ситуацию, на коррупционность системы управленческого контроля и т.д.
Совершенствование законодательного регулирования в России должно исключить противоречивость между нормативно-правовыми документами и методологиями проведения аудита эффективности на федеральном, региональном и муниципальных уровнях. Также, по мнению Синягина А.К. и Дубининой И.В. [5], вызывает много вопросов «отсутствие законодательно установленной ответственности должностных лиц за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей и широкой практики привлечения таких лиц к административной, уголовной ответственности» [5].
Присоединяясь к мнениям других авторов, считаем, что наиболее актуальными проблемами современной системы общегосударственного финансового контроля является определение правовой сущности и правового режима аудита эффективности, а также его правовое закрепле-
ние в федеральном, региональном законодательстве и в муниципальных правовых актах. Установление надлежащего правового режима аудита эффективности возможно только при четком легальном определении данного термина.
Несмотря на существование правовых пробелов, практических сложностей, не подвергается сомнению развитие отечественной системы проведения аудита эффективности в том числе и в целях минимизации коррупционных проявлений. Важным элементом в обсуждении данного вопроса стало изучение международной практики, активное обсуждение собственных успехов и неудач в специализированной литературе, поскольку интерес со стороны научного сообщества свидетельствует не только об актуальности темы, но и перспективах решения многих из существующих проблем, в том числе связанных с коррупцией. Внедрение эффективных систем финансового контроля и аудита послужит препятствием для распространения взяточничества, повысит степень информированности общества о мерах по противодействию коррупции.
Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что законодательное регулирование на уровне Правительства РФ должно включать:
> разработку проекта федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» в части изменения раздела «Государственный и муниципальный финансовый контроль», чётко разграничивающий функции внутреннего и внешнего финансового контроля, а также закрепляющий признанные на международном уровне принципы внешнего финансового контроля;
> включение в статью 6 Бюджетного кодекса следующей нормы-дефиниции: «аудит эффективности - это вид государственного (муниципального) финансового контроля, в ходе которого осуществляется оценка эффективности формирования и использования средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов»;
> введение в статью 6 Бюджетного кодекса следующей нормы-дефиниции: «критерии аудита эффективности - это количественные и качественные характеристики организации, процессов и результатов использования государственных средств и (или) деятельности объектов проверки, которые показывают, какими должны быть организация и процессы и какие результаты являются свидетельством
эффективного использования государственных средств»;
> введение в статью 6 Бюджетного кодекса следующей нормы-дефиниции: «целью предоставления средств бюджета следует понимать характеристику выполняемых государственных (муниципальных) функций, оказываемых государственных (муниципальных) услуг в процессе осуществления деятельности государственного (муниципального) органа, получателя бюджетных средств при соблюдении объема, структуры, назначения и сроков расходования бюджетных средств»;
> введение в статью 6 Бюджетного кодекса следующей нормы-дефиниции: «результат расходования бюджетных средств следует определить как достижение предусмотренной цели предоставления средств бюджета в полном объеме».
> разработку стандартов внутреннего контроля, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств;
> подготовку предложений по усовершенствованию системы правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства в целях предотвращения коррупционных проявлений;
> закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации, Уголовном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях ответственности руководителей и должностных лиц государственных (муниципальных) органов, организаций - получателей бюджетных средств за неэффективное и (или) нерезультативное использование бюджетных средств и коррупционные правонарушения.
Подводя итог сказанному, отметим, что проблемы, связанные с коррупцией в России, в ближайшей перспективе сохранят свою актуальность. Аудит эффективности является одним из инструментов, позволяющих не только регистрировать факты коррупции, но и предупреждать их. Поэтому при разработке общегосударственной стратегии борьбы с коррупцией в Российской Федерации принципиальное значение имеют широкое внедрение аудита эффективности. Аудит эффективности будет являться мощным инструментом борьбы с коррупцией и плохим управлением, только в том случае, если его правовое регулирование будет осуществляться посредством «качественного» законодательства.
Литература.
1. Утверждены коллегией Счетной палаты Российской Федерации. Протокол от 7 ноября 2011 г. № 54к (821). URL: http:// www. ach-fci.ru/Legislation/copy_of_art1/libart12 (дата обращения 28.09.2012)
2. Барыкин Е.А. Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля// Реформы и право. 2008. № 3. - С.18.
3. Методические рекомендации проведения аудита эффективности ИНТОСАИ URL: Ьир://№'№'№.ги£аи^.ги/ги8аиё1Ше'№8?г730_ page=81&r730_id=1191 (дата обращения 10.09.2012)
4. Новосёлов Ю.В. Аудит эффективности -оценка деятельности органов исполнительной власти //Бюджет - 2011. № 8 . - С.13.
5. Синягин А.К., Дубинина И.В. Аудит эффективности: международный опыт и российские реалии. - М. : Журнал Бюджет. ги, 9/2009. - С. 8.
Рецензент: Танимов О.В., к.ю.н., доцент
