CC BY
26УДК 349.4 (574)
МЕСТО НОРМ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ЖИЛИЩНОГО
СТРОИТЕЛЬСТВА В СИСТЕМЕ ПРАВА
Маратов А.М., Жамбаев Е.С., Сагадиев А.Н. Кокшетауский университет им. А. Мырзахметова (г. Кокшетау, Республика Казахстан)
Аннотация. В данной научной статье рассматриваются вопросы места и значения норм о предоставлении земельных участков для жилищного строительства в системе права. В данном контексте освещаются различные точки зрения ведущих ученых юристов, специализирующихся по данной отрасли юриспруденции. В заключении авторы приходят к выводу, о том, что предоставление земельных участков для жилищного строительства является субинститутом смешанного правового института земельного права, и нормы, входящие в него, в частности нормы земельного и гражданского права применяются по остаточному принципу: земельное право, а затем, в части неурегулированного - гражданское право.
Ключевые слова: земля, ресурс, участок, жилищное строительство, правовых норм, целевого назначения, изъятия.
«Земля - это важнейший природный ресурс, вместилище всех связанных с нею природных объектов; мы называем ее и пространственным базисом для всех других природных богатств - недр, лесов, вод, животного и нелесного растительного мира» [1, с.21].
Количество построенных объектов напрямую зависит от того, какие площади земли выделены для осуществления строительства. Но специфика строительства состоит в том, что построенные объекты не вечны, на их месте можно построить другие, все упирается лишь в решение вопросов: подлежит ли этот участок использованию под строительство, как можно его получить, кто имеет право на его получение и так далее.
Для того чтобы выделить особенности правового обеспечения предоставления земельных участков для жилищного строительства, необходимо определить, что же понимается под жилищным строительством, поскольку эта сфера деятельности обуславливает целевое назначения
использования таких земельных участков.
В Законе Республики Казахстан от 16 июля 2001 года «Об архитектурной, градостроительной и строительной
деятельности» дается следующее определение строительной деятельности: «Строительная деятельность (далее - строительство) -деятельность по созданию основных фондов производственного и непроизводственного назначения путем возведения новых и (или) изменения (расширения, модернизации, технического перевооружения, реконструкции, реставрации, капитального ремонта) существующих объектов (зданий, сооружений и их комплексов, коммуникаций), монтажа (демонтажа), связанного с ними технологического и инженерного
оборудования, изготовления (производства) строительных материалов, изделий и конструкций, а также осуществления работ по консервации строительства незавершенных объектов и постутилизации объектов, выработавших свой ресурс».
Что касается других нормативных правовых актов, то в Законе Республики Казахстан от 3 июня 1994 года «Об индивидуальном жилищном строительстве» дается определение одной из разновидностей строительства - индивидуального жилищного строительства. Так, в соответствии с нормами этого закона под индивидуальным жилищным строительством понимается постройка
индивидуальных жилых домов гражданами, на закрепленном за ними в установленном порядке земельном участке, их собственными силами, подрядным или другим, не запрещенным законодательством способом.
Наличие такого признака строительной деятельности как осуществление его на земельном участке, на наш взгляд, объясняется тем, что в результате строительной деятельности всегда создается новый объект недвижимого имущества либо уже существующий объект подвергается каким-либо изменениям. Все это свидетельствует о том, что осуществление строительной деятельности без наличия земельного участка представляется невозможным.
Вопрос в другом, наличие в определении строительной деятельности такого признака, как осуществление строительства на специально закрепленном для этих целей земельном участке является существенным, поскольку категория «целевое назначение земельного участка» неотделимо от категории «земельный участок». Это положение подтверждается закреплением в статье 4 Земельного кодекса Республики Казахстан в качестве одного из основных начал земельного законодательства принципа целевого использования земель.
Если имеет место постройка новых объектов, то обязательным условием является соответствующее целевое назначение земельного участка - строительство. Установление цели использования в отношении каждого земельного участка связано с реализацией принципа охраны и рационального использования земель. А.С. Стамкулов считает, что «Рациональное использование земли и ее охрана имеют значение не только для земли, но и для достижения эффективности водного, лесного, природоохранного законодательства, и в целом для обеспечения охраны окружающей среды и здоровья населения» [1, с.21]. Как правило, сельскохозяйственное назначение устанавливается для более ценного земельного участка в аспекте его плодородия. Соответственно, присвоение такому земельному участку в качестве цели использования - жилищного строительства должно быть объяснимо и рационально, то есть цель должна оправдывать средства. В данном случае необходимо согласиться с
И.Г. Архиповым, который отмечает, что «...при использовании земель
несельскохозяйственного назначения
рациональность выражается в экономной нормируемости размещения объектов строительства на землях худшего качества» [2, с.10].
Еще одним признаком строительства является создание в его результате новых объектов или объектов в новом виде. В данном случае под объектами строительства понимаются две основные категории:
В соответствии с нормами Гражданского кодекса Республики Казахстан здания и сооружения относятся к недвижимому имуществу. Одним из существенных признаков недвижимого имущества является его неразрывная связь с землей. Следовательно, процесс создания недвижимой вещи также нельзя отрывать от земельного участка, поскольку созданная вещь будет с землей единым неразрывным комплексом. После того, как строительство объекта на выделенном земельном участке будет начато, а потом и завершено, земля под объектом не сможет быть использована по другому назначению.
Поскольку в данном случае мы имеем дело не с просто земельным участком, а с особым режимом земельного участка, соответственно, это отразится и на правовом обеспечении предоставления земельного участка под строительство объектов. Объем нормативного обеспечения предоставления земельных участков определяется не только спецификой строительства как целевого назначения земельного участка, но и определением круга объектов, которые могут быть построены на таких земельных участках.
Подобное можно наблюдать и при предоставления земельного участка в целях жилищного строительства, в общем, и индивидуального жилищного строительства, в частности. Нормами статьи 50 Земельного кодекса Республики Казахстан предоставляется возможность предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства безвозмездно [3]. Также расширен перечень документов,
предоставляемых потенциальным
землевладельцем для получения земельного участка в указанных целях.
Для определения места норм о предоставлении земельных участков в целях жилищного строительства в системе права, необходимо определить какие нормы подлежат применению при регулировании отношений, возникающих в связи с предоставлением земли для указанных целей.
Предоставление земельного участка включает в себя различные аспекты, которые регулируются нормами различных отраслей права. Основная роль в предоставлении земельного участка для жилищного строительства отведена нормам земельного законодательства, поскольку Земельный кодекс Республики Казахстан содержит в себе положения, касающиеся компетенции государственных органов, принимающих решение о предоставлении земельного участка, порядка предоставления земельного участка с указанием субъектов, которые имеют право на получение земельного участка с вышеуказанным целевым назначением и прав, на основании которых земельный участок предоставляется, а также вопросы целевого использования, изменения целевого
назначения, изъятия земельных участков с целью предоставления для жилищного строительства и так далее. Другие законодательные и подзаконные акты в системе земельного законодательства содержат в себе нормы, регулирующие эти вопросы более подробно.
В частности, Земельным кодексом Республики Казахстан закреплено, что предоставление земельного участка является одним из оснований возникновения прав на земельный участок. Предоставление земельного участка является прерогативой государства, поскольку подразумевается, что земельный участок может быть предоставлен только государством. Это положение действует и в тех случаях, когда решение о предоставлении принимается в отношении земельного участка, который уже занят другим субъектом. На данном этапе можно выделить две основные группы норм: регулирующих порядок предоставления и опосредующих процедуру изъятия земельных участков в целях предоставления для строительства.
К первой группе норм относятся следующие нормативные правовые акты - это, во-первых, Земельный кодекс Республики
Казахстан, во-вторых, законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, среди которых приказ исполняющего обязанности Министра национальной экономики Республики Казахстан от 27 марта 2015 года № 255 «Правила предоставления прав на земельные участки под индивидуальное жилищное строительство», Постановление Правительства Республики Казахстан от 22 декабря 1997 года «Об утверждении Порядка предоставления земельного участка
собственникам помещений (участникам) кондоминиума», Постановление Правительства Республики Казахстан от 7 июня 1996 года «Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления государственным служащим, нуждающимся в улучшении жилищных условий, земельных участков для индивидуального жилищного строительства» и так далее.
В соответствии с нормами вышеперечисленных нормативных правовых актов предоставление земельных участков возможно, как на возмездной, так и безвозмездной основе. Возможность бесплатного предоставления земельного участка для строительства предусмотрена Земельным кодексом Республики. Что касается возмездного передачи государством земельного участка под строительство объектов, то отчуждение производится путем организации торгов, то есть аукциона, по результатам которого заключается договор купли-продажи. В данном случае получают применение и нормы гражданского законодательства, в частности, Гражданского кодекса Республики Казахстан по вопросам регулирования конкурсных обязательств и договора купли-продажи.
Как было упомянуто выше, по заявлению заинтересованных лиц может быть предоставлен земельный участок, на котором находятся жилые дома, другие здания и сооружения и иные объекты недвижимого имущества. В таких случаях имеет место изъятие земельного участка в целях предоставления под строительство. Вопросы изъятия земельных участков регулируются такими нормативными правовыми актами, как Земельный кодекс Республики Казахстан, Закон Республики Казахстан от 21 июля 2007 года «О статусе столицы Республики Казахстан», Закон
Республики Казахстан от 1 июля 1998 года «Об особом статусе города Алматы» и так далее.
Среди оснований для изъятия земельного участка:
1) обращения взыскания на земельный участок или право землепользования по обязательствам собственника или
землепользователя; 2) принудительного отчуждения, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных нужд; 3) принудительного изъятия у собственника или землепользователя земельного участка, не используемого по назначению или используемого с нарушением законодательства Республики Казахстан; 4) принудительного отчуждения у собственника или землепользователя земельного участка, подвергшегося радиоактивному загрязнению, с предоставлением равноценного земельного участка; 5) конфискации [3].
По поводу определения места норм, регулирующих отношения по предоставлению земельных участков для жилищного строительства в системе права, необходимо отметить следующее. Исходя из предложенных мнений, представленных в учебниках по земельному праву [4, с.20], [5, с.20], самостоятельного института предоставления земельных участков в общем, и для жилищного строительства, в частности, в системе земельного права нет. Соответственно, отношения по предоставлению земельных участков составляют часть какой-то более обширной группы отношений. В данном случае можно предположить, что, являясь одним из оснований возникновения прав на земельные участки, предоставление земельных участков является субинститутом какого-либо института земельного права, например, института права собственности на земельные участки либо института права землепользования.
В свете вышеизложенного
предпочтительнее точка зрения, в соответствии с которой предоставление земельных участков рассматривается как отдельный правовой институт. По мнению Ю.Г. Басина, «первопричину появления новых институтов или выделения самостоятельной группы правовых норм, следует искать не в чисто юридических признаках сходства и различия, а в однородности и специфичности той области экономических связей, которая регулируется
изучаемой в каждом случае совокупностью норм».
Правовые понятия должны строиться по характеру регулируемых правом реальных отношений, каждому понятию отвечает типовое производственное или иное отношение, в совокупности они отражают «анатомию» системы.
Правовой институт - это совокупность юридических норм, регулирующих
определенный вид однородных, то есть образующих предмет регулирования какой-либо одной отрасли права, общественных отношений. Отдельные авторы, с этой точкой зрения не согласны и считают, что данное определение неудовлетворительно из-за неопределенности основного признака, которым характеризуется институт - предмета правового воздействия.
Обоснование самостоятельности
конкретного правового института сводится: а) к обоснованности самостоятельности
экономического содержания данных
правоотношений; б) к выяснению того, как право восприняло эту самостоятельность путем особых способов регламентации отношений, придания им несходной с другими юридической формы.
Говоря о единой группе реальных отношений, составляющих основу правового института, необходимо отметить, что предоставление земельных участков в указанном смысле вполне обоснованно может называться правовым институтом, поскольку процесс предоставления земельных участков отражает сущность перемены прав на землю из государственной формы в частную, что в целом характеризует одно из направлений реализации земельной реформы.
К тому же, сделки с земельными участками, которые выделяются в качестве правового института, являются в какой-то степени производными от предоставления земельных участков, поскольку независимо от того, сколько сменилось правообладателей земельных участков (физических и юридических лиц) первоначальным
собственником являлось государство. Соответственно, без предоставления земельного участка в прошлом, не может быть передачи прав в последующем.
Возникает также вопрос структурного определения норм, регулирующих
предоставление земельных участков для жилищного строительства. Поскольку предоставление земельных участков для жилищного строительства является видом предоставления земельных участков в целом и включает в себя целую группу правоотношений, есть целесообразность в определении предоставления земельных участков для жилищного строительства в качестве субинститута. Институт - не только не последнее после нормы подразделение отрасли права (имеются еще и подотрасли), но и не всегда первое подразделение, следующее за ней, так как самостоятельные органические образования встречаются и внутри института.
«Институты общей части отличаются емким, сложным содержанием. Они, как правило, состоят из нескольких субинститутов (подинститутов), каждый из которых представляет собой относительную
самостоятельность и достаточно целостный блок нормативных образований» [6, с.216].
В свою очередь, Р.О. Халфина отмечает, что «не следует смешивать это «усложнение» в строении отдельных институтов с другим, весьма существенным явлением в структуре права - с объединениями институтов». Необходимо согласиться с данным автором в том, что так называемый сложный институт, коим, на наш взгляд является институт предоставления земельных участков, отличается от объединения институтов тем, что «в их содержании всегда есть значительный не распределимый по субинститутом «остаток», который не сводится к одним лишь общим нормам» [7, с.151].
В обоснование этой точки зрения приведем несколько аргументов. Правовой институт состоит из правовых норм, каждая из которых регулирует определенное
общественное отношение. В зависимости от цели использования земельного участка, все нормы института предоставления земельных участков можно подразделить, как минимум, на три группы: общие нормы о предоставлении земельных участков, нормы о предоставлении земельных участков для жилищного строительства, нормы о предоставлении земельных участков в целях, не связанных со строительством объектов. Каждую из этих
групп отдельным правовым институтом назвать нельзя, поскольку отсутствуют как материальный, так и юридический признаки правового института. В таких случаях возникает необходимость определения группы норм, регулирующих специфичные отношения в рамках одного института, в качестве субинститута.
Еще один момент, на котором хотелось бы остановиться подробнее, это вопрос о характеристике института, субинститутом которого является предоставление земельных участков для жилищного строительства. А именно, является ли институт предоставления земельных участков самостоятельным, комплексным или смешанным институтом. Самостоятельные или отраслевые институты, обычно характеризуются тем, что состоят из норм одной определенной отрасли права.
Что касается смешанных институтов, подавляющее большинство правовых институтов включает в себя нормы различных отраслей права. Такие институты принято называть смешанными. В то же время некоторые эксперты, отрицают отнесение смешанного правового института к той отрасли права, нормы которой в ней преобладают.
Противоположного мнения
придерживается Р.О. Халфина, которая считает, что «перед нами не «сборное образование», не конгломерат из кусочков разных отраслей, а отраслевой институт, в который проникли, просочились (оказались «подмешанными») элементы иных отраслей» [7, с.132].
Таким образом, предоставление земельных участков для жилищного строительства является субинститутом смешанного правового института земельного права, и нормы, входящие в него, в частности нормы земельного и гражданского права применяются по остаточному принципу: земельное право, а затем, в части неурегулированного - гражданское право.
Библиографический список
1. Стамкулов А.С, Стамкулова Г.А. Земельное право РК (общая часть): Учебное пособие. - Алматы, 2019. - 407 с.
2. Архипов И.Г. Земельное право Республики Казахстан: Учебное пособие. -Алматы: Издательство «БОРКИ», 2017. - 295 с.
3. Республика Казахстан. Земельный кодекс от 20 июня 2003 года (с изменениями и дополнениями) // ИС ПАРАГРАФ
4. Гусев Р.К. Система земельного права // Земельное право: Учебник / Под ред. Г.Е. Быстрова и Р.К. Гусева. - М., 2018. - С. 19-22.
5. Хаджиев А.Х. Земельное право республики Казахстан (Общая часть): Учебное пособие. - Алматы: Данекер, 2020. - 377 с.
6. Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. С.С. Алексеева. - М.: Юридическая литература, 2016. - 448 с.
7. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. - М.: Юридическая литература, 2016. - 345 с.
Маратов Айболат Маратович, магистрант кафедры юриспруденции, Кокшетауский университет им. Абая Мырзахметова (г. Кокшетау, Республика Казахстан).
Жамбаев Ержан Сагынханович, кандидат юридических наук, доцент кафедры юриспруденции, Кокшетауский университет им. Абая Мырзахметова (г. Кокшетау, Республика Казахстан).
Сагадиев Азамат Нурланович, кандидат юридических наук, доцент кафедры юриспруденции, Кокшетауский университет им. Абая Мырзахметова (г. Кокшетау, Республика Казахстан).
e-mail: zhambaev_es@mail.ru
Дата поступления статьи: 06.12.2021
© Маратов А.М., Жамбаев Е.С., Сагадиев А.Н., 2021
