CC BY
375
МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №1/2016 ISSN 2410-6070
УДК34
С.Р.Шалабаев
соискатель Евразийской юридической академии им. Д.А. Кунаева
МЕСТО И ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
Конституция Республики Казахстан 1995 года закрепила систему органов государственной власти, заложила законодательную основу деятельности Прокуратуры РК, которая в соответствии с пунктом 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан «от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики. Прокуратура представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование». Пункт 2 статьи 83 Конституции определил структуру Прокуратуры Республики Казахстан, установив, что Прокуратура РК «составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному Прокурору Республики. Она осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетна лишь Президенту Республики».
А. Проблемы определения места прокуратуры в государственном механизме и системе
разделения властей
1. Нормы о прокуратуре в разделе VII Конституции РК "Суды и правосудие "
В этой связи возникает вопрос о месте прокуратуры Республики Казахстан в государственном механизме и системе разделения властей. Еще в первые годы после принятия Конституции РК некоторые исследователи отмечали, что «помещение нормы о прокуратуре в раздел VII "Суды и правосудие" Конституции Республики Казахстан не соответствует государственному предназначению и месту прокуратуры в системе органов государственной власти. С учетом конституционных полномочий представляется необходимым выделение в Конституции норм о прокуратуре в самостоятельный раздел. В качестве менее удачной альтернативы возможно раздел VII Конституции назвать "Суды и правосудие. Прокуратура». Такая же мысль звучала и в работах И.Ж. Бахтыбаева, который, обращая внимание на спорность отнесения конституционных норм, посвященных статусу и деятельности Прокуратуры РК, в раздел «Суды и правосудие», подчеркивает: «Место и роль прокуратуры в системе государственных органов по обеспечению конституционной законности обоснованно вызывают необходимость выделения специального раздела, регламентирующего статус прокуратуры, в Конституции Республики либо изменения названия ее VII раздела на «Суд и правосудие. Прокуратура». Аналогичные подходы мы видим и у современных исследователей, указывающих на то, что спорным является как вопрос о месте Прокуратуры в системе разделения государственной власти, так и нахождение статьи 83 Конституции, содержащей положения о прокуратуре, в разделе VII Конституции РК «Суд и правосудие». Осуществление надзора за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики Казахстан не может «рассматриваться как основание для включения конституционных положений о Прокуратуре Республики Казахстан в раздел VII Конституции РК «Суд и правосудие». Прокуратурой осуществляется надзор, но не правосудие, которое осуществляется только судом».
1.Полемика вокруг вопроса о том, что Прокуратура РК не относится ни к одной из ветвей государственной власти
МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №1/2016 ISSN 2410-6070
Интересная мысль была в свое время высказана академиком Г.С. Сапаргалиевым по данной проблематике, который считал, что Прокуратура Республики Казахстан не относится ни к одной из ветвей государственной власти, не показывая при этом, как может прокуратура Республики Казахстан существовать вне единой системы государственной власти, разделенной на три ветви. В этой связи мы полностью согласны с позицией профессора Е.Б. Абдрасулова, который в научной полемике по данному вопросу с академиком Г.А. Сапаргалиевым отмечал, что «против отнесения прокуратуры к контрольной власти выступают некоторые известные казахстанские ученые, подчеркивая, что «Прокуратура Республики Казахстан не относится ни к одной из ветвей государственной власти в соответствии с действующей Конституцией и принятым на ее основе законодательством», являясь при этом «особой, обособленной системой государственных органов от других органов государства». Возражая против такой позиции,
Е.Б.Абдрасулов подчеркивает далее, что если рассматривать государственную власть как систему, т.е. совокупность множества элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, то системные элементы единой государственной власти выделяются по тем или иным критериям. В данном случае разделение единой государственной власти проводится по принципу наделения органов государства различными функциями и различной компетенцией по управлению государством. В итоге мы получаем систему разделения и взаимодействия единой государственной власти. Каждый государственный орган, наделённый специфической функцией, относится к той или иной ветви власти. Следовательно, все органы государственной власти должны найти место в этой системе. Если система подразделяется на три ветви власти, то государственный орган должен находиться в сфере трех ветвей единой государственной власти, если же функции государственного органа не вписываются в традиционную систему разделения властей, то нужно говорить о трансформации единой государственной власти на четыре, пять и более ветвей власти. Поэтому формулировка: «не относится ни к одной ветви власти» - ставит тот или иной орган государства или должностное лицо вообще вне системы органов государственной власти, что совершенно нелогично. Другое дело, что необходимо правильно установить основной профиль деятельности того или иного государственного органа и соответственно отнести его к той или иной ветви власти. А если основной профиль деятельности не «вписывается» в традиционные законодательную, исполнительную и судебную власти, то ответ нужно искать в тех особых функциях, которые занимают самостоятельное место в деятельности государственных органов и являются «несовместимыми с перенесением их на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти».
Аналогичная позиция еще ранее была высказана и российскими учеными, утверждавшими, что «все ветви власти в совокупности составляют единую систему реализации власти государственными органами. Находиться же вообще вне ветвей власти и одновременно входить в систему государственных органов невозможно».
Б. Функции прокуратуры
1. Функции прокурора, носящие надзорно-распорядительный характер
Исходя из этого подхода, следует определить вначале функции прокуратуры, ее компетенцию, и на их основе попытаться показать место органов прокуратуры в системе разделения властей.
Надзорные и иные функции Прокуратура Республики Казахстан обеспечивает через властные полномочия, предоставленные законодательством, многие из которых непосредственно изменяют правовую ситуацию для субъектов правоотношений. Так, пункты 1, 3 и 7 статьи 6 Закона о прокуратуре устанавливают, что воздействие в какой бы то ни было форме на прокурора с целью воспрепятствования осуществлению им своих полномочий или принятия им незаконного решения, а также неисполнение постановлений, предписаний, указаний, требований прокуроров влечет ответственность, установленную законом. Требования (запросы, поручения, указания) прокурора, данные им в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения государственными органами, должностными, физическими и юридическими лицами. Прокурор вправе в случае неисполнения предписаний и постановлений в пределах своей компетенции обратить их к принудительному исполнению.
Указания прокурора органам досудебного расследования в связи с расследованием уголовных дел, органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность и негласные следственные действия, по
МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №1/2016 ISSN 2410-6070
сути, являются опосредствованной формой участия прокурора в деятельности по исполнению правовых установлений в целях эффективной реализации закона, основным субъектом которой являются органы исполнительной ветви власти. Этот вывод основывается и на норме абзаца 2-2) пункта 1 статьи 29, предписывающей, что в целях выявления скрытых преступлений прокурор вправе требовать от компетентных органов осуществления оперативно-розыскных мероприятий с уведомлением об их результатах. Кроме того, о характере функций прокурора, носящих надзорно-распорядительный характер, свидетельствуют и письменные предписания, предусмотренные статьей 24 Закона о прокуратуре, об устранении нарушения закона, которые вносятся прокурором и направляются органу или должностному лицу, допустившему нарушение закона, либо органу или должностному лицу, правомочному устранить допущенное нарушение. Статья также устанавливает, что предписание подлежит обязательному исполнению в срок, установленный прокурором. Об исполнении предписания незамедлительно сообщается прокурору. Неисполнение предписания прокурора влечет ответственность, предусмотренную законами Республики Казахстан. Убедительным фактом, что прокуратура может осуществлять отдельные функции органов исполнительной власти, являются положения статьей 45 и 46 Закона о прокуратуре, в которых закреплено, что прокуратура в соответствии с Конституцией в порядке и в пределах, установленных Законом и уголовно-процессуальным законодательством, осуществляет уголовное преследование. Осуществляя уголовное преследование, прокурор:
1) вправе начать досудебное расследование, передать его для расследования органу дознания или следствия либо принять его в свое производство;
2) руководит следственной, следственно-оперативной группой, принимает к производству уголовное дело и производит досудебное расследование.
В связи с указанными выше доводами трудно согласиться с мнением Г.С. Сапаргалиева, который полагает, что «исполнительная ветвь власти осуществляет исполнительно-распорядительные функции. Прокуратура же не выполняет такие функции. Прокуратура не обладает административными полномочиями».
2. Опротестование нормативных и иных правовых актов, решений и действий государственных органов и должностных лиц
Следующее направление деятельности прокуратуры - это опротестование нормативных и иных правовых актов, решений и действий государственных органов и должностных лиц, противоречащих Конституции, законам и актам Президента республики. В соответствии с пунктом 4 и 5 статьи 19 Закона о прокуратуре «в протесте прокурор требует отмены незаконного акта либо приведение его в соответствие с Конституцией и законами, а также прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права. Прокурор вправе приостановить исполнение опротестованного акта либо действия до принятия решения по протесту. Опротестование законов не приостанавливает их действие».
Данная компетенция прокуратуры по содержанию в чем-то аналогична конституционному контролю, осуществляемому Конституционным Советом, поскольку целью опротестования правовых актов нормативного и ненормативного характеров является приведение их в соответствие с Конституцией и законами, принятыми на ее основе. Отличие же заключается в том, что, во-первых, в сферу надзора прокуратуры входят не только законы, но и все другие виды нормативных правовых актов, а также акты правоприменительного содержания. Во-вторых, протест прокурора не изменяет правовую ситуацию, как при принятии нормативного постановления Конституционным советом Республики Казахстан, в случае отклонения протеста, т.е. опротестование прокурором правовых актов не приостанавливает их действие. В соответствии пунктом 2 статьи 286 Гражданского процессуального кодекса РК «в случае отклонения протеста прокурора на не соответствующие закону нормативный правовой акт и (или) правовой акт индивидуального применения, а также на действия государственного органа или должностного лица органом или должностным лицом, издавшим незаконный акт или совершившим незаконные действия, либо вышестоящим органом или должностным лицом прокурор обращается в суд с заявлением о признании опротестованного акта или действий незаконными».
В-третьих, «в деле обеспечения верховенства Конституции и конституционной законности у
МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №1/2016 ISSN 2410-6070
прокуратуры роль по сравнению с Конституционным Советом более активная, так как она может проверять применение законов и иных актов по обращению любого субъекта и по собственной инициативе».
В-четвертых, положение статьи 83 Конституции РК о том, что прокуратура опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики на сегодня не имеет сегодня механизмов реализации в том смысле, что не определен государственный орган, к которому может обратиться прокуратура с протестом на несоответствие закона Конституции Республики Казахстан.
В этой связи «вполне логичным будет предоставление прокуратуре права обращения (а не протеста) по поводу неконституционности законов и других нормативных правовых актов в Конституционный Совет».
3. Санкционированием производства определенных оперативно-розыскных и следственных действий, которые непосредственно затрагивают интересы и права граждан.
Третья функция прокуратуры связана с основной формой надзора прокурора - с санкционированием производства определенных оперативно-розыскных и следственных действий, которые непосредственно затрагивают интересы и права граждан. Подпункт 10 статьи 29 Закона о прокуратуре предписывает, что в случаях, установленных законодательством, прокурор дает санкцию на проведение оперативно-розыскных мероприятий и негласных следственных действий. Абзац 3) пункта 1 статьи 38 Закона о прокуратуре устанавливает, что прокурор «поддерживает либо отказывает в поддержании перед следственным судьей ходатайства органа уголовного преследования о санкционировании содержания под стражей или домашнего ареста подозреваемого, обвиняемого, санкционирует применение залога». К институту санкционирования также относится утверждение прокурором обвинительного акта, протокола об уголовном проступке, направление уголовного дела в суд для рассмотрения по существу. Кроме того, абзац 8) статьи 44 «Полномочия прокурора по обеспечению законности исполнительного производства» Закона о прокуратуре регламентирует, что прокурор вправе в установленных законом случаях санкционировать акты администрации учреждений, исполняющих наказания.
4. Представительство интересов государства в суде
Следующее направление деятельности прокуратуры - это представительство интересов государства в суде, связанное, с одной стороны, с «надзором за точным и единообразным применением уголовного и уголовно-процессуального законодательства при отправлении правосудия по уголовным делам и целях защиты конституционных прав граждан, вовлеченных в сферу судебного разбирательства, интересов общества и государства путем обеспечения выполнения в суде функции государственного обвинения, опротестования незаконных и необоснованных сопротивлений», с другой стороны, «задачами надзора за законностью судебных актов по гражданским делам и представительству интересов государства в судах являются обеспечение защиты конституционных и иных охраняемых законом прав, свобод и интересов граждан, государства и юридических лиц, неукоснительное соблюдение принципов отправления правосудия, укрепление законности и правопорядка, предупреждение правонарушений».
5. Формирование государственной правовой статистики
Завершая классификацию функций прокуратуры, следует сказать о формировании Комитетом по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан (далее -Комитет) государственной правовой статистики, ведении им специальных учетов, за исключением оперативных, ведомственных учетов и учета лиц, сотрудничающих на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; осуществлении Комитетом информационно-аналитической деятельности в сфере правовой статистики и ведения специальных учетов; разработка им статистических принципов и стандартов, методики в сфере государственной правовой статистики и специальных учетов и др. - все это говорит о надзорных и исполнительно-распорядительных функциях прокуратуры.
В. Формирование и эволюция в Республике Казахстан самостоятельной ветви власти -прокурорской
Анализ всех рассмотренных нами функций прокуратуры приводит к выводу о том, что компетенция прокуратуры имеет сложное содержание, а ее функции вбирают в себя в той или иной степени полномочия всех трех ветвей власти. Как мы показали выше, прокуратура обладает в различной степени и функцией
МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №1/2016 ISSN 2410-6070
распорядительно-исполнительной власти, и функцией контрольного органа, когда его действия и акты изменяют правовую ситуацию непосредственно, и функцией надзорного органа, когда прокуратура через протесты требует изменения правовой ситуации от определенных субъектов государственной власти, которые могут удовлетворяться либо отклоняться. Прямо или косвенно данный вывод все чаще утверждается в юридической печати. Так, профессор В.П. Рябцев отмечает, что главное предназначение прокуратуры и специфика ее правового статуса состоит в том, что прокуратура - это уполномоченный государством орган, в той или иной мере статутно и функционально входящий в состав всех трех ветвей власти, а также в систему правового статуса Президента как главы государства. Но при этом прокуратура изначально, являясь системообразующим элементом механизма сдержек и противовесов ветвей власти, правового обеспечения их слаженности и взаимодействия, не входит и не должна входить в состав ни одной из них в полной мере. Именно в этом состоит своеобразие, главная специфика статуса прокуратуры и ее отличие от иных государственных структур, что является удачным и надежным решением в строительстве современной государственности, для формирования действенного элемента системы сдержек и противовесов, обеспечения режима законности в демократическом правовом государстве, оптимального взаимодействия прокуратуры с иными его структурами. Вся сложная и многофункциональная компетенция прокуратуры в Конституции Республики Казахстан обозначена как деятельность Прокуратуры Республики Казахстан по осуществлению от имени государства высшего надзора за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принятию мер по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестованию законов и других правовых актов, противоречащих Конституции и законам Республики. В эту деятельность входит также представление Прокуратурой интересов государства в суде, а также в случаях, порядке и в пределах, установленных законом, осуществление уголовного преследования.
Учитывая многогранность и многофункциональность деятельности органов прокуратуры, глубину ее содержания, огромное значение в деле защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны интересов государства и общества, следует на современном этапе развития прокуратуры признать формирование и эволюцию в Республике Казахстан самостоятельной ветви власти, прокурорской, которая подотчетна лишь Президенту Республики Казахстан. Осуществляя функции высшего надзора от имени государства в различной сфере общественной и государственной жизни, принимая меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, Прокуратура Республики Казахстан становится самостоятельным субъектом системы сдержек и противовесов в государственном механизме, взаимодействуя со всеми его составными частями, способствуя тем самым обеспечению Президентом Республики Казахстан согласованного функционирования всех ветвей государственной власти и ответственности органов власти перед народом.
© Шалабаев С.Р., 2016
