CC BY
156
9.2. ПРОКУРАТУРА В ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Шарипов Шаймардан Махаметович, к.ю.н. Должность: доцент. Место работы: кафедра судебной власти и уголовного процесса, Казахский Национальный университет им. аль-Фараби. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье дается анализ становлению и нынешнему состоянию прокуратуры Казахстана, как государственно-правовому институту. При этом автор обращает внимание на мировой опыт и опыт стран постсоветского пространства, подчеркивая особенности реформенных процессов, и, что прокуратура становится действенным инструментом сдержек и противовесов между ветвями государственной власти и правовым институтом, обеспечивающим режим законности в государстве.
Ключевые слова: конституционно-правовой статус, государственно-правовая система, прокуратура, высший надзор, режим законности.
OFFICE OF PUBLIC PROSECUTOR IN THE STATE LEGAL SYSTEM OF REPUBLIC OF KAZAKHSTAN
Sharipov Shaimardan Mahametovich, Al-Farabi Kazakh National University's Associate Professor of the judicial power and the criminal process. E-mail: [email protected]
Annotation: In article the analysis is given to formation and a present condition of Office of Public Prosecutor of Kazakhstan, as to state-legal institute. Thus the author pays attention to world experience and experience of the countries of the post-Soviet territory, underlining features of processes of reform, and that the Office of Public Prosecutor becomes the effective tool of controls and counterbalances between branches of the government and the legal institute providing a mode of legality in the state.
Кeywords: constitutional and legal status, state legal sys-tem,office of public prosecutor, regime of legitimacy, principal supervision.
С распадом СССР и образованием независимых государств на базе бывших союзных республик отдельные политические деятели и правоведы стали призывать к демонтажу прокуратуры как рудимента, вредного пережитка тоталитарного режима. При этом они ссылались, во-первых ,на то, что в условиях формирующегося правового демократического государства прокуратура обладает чрезмерными властными полномочиями; во-вторых, концепция разделения государственной власти на три ветви не оставляет места для независимого, самостоятельного органа, каким была прокуратура; в-третьих, они ссылались на западные государства, в некоторых из которых нет прокуратуры, либо она находится в системе органов исполнительной власти, не осуществляет функции общего надзора за законностью и т.д. Стремление к демонтажу прокуратуры наблюдалось в Казахстане, в Российской Федерации и в ряде других новых независимых государств (1). Надо отметить, что в первой Конституции Республики Казахстан 1993г. была специальная глава 17 «Прокуратура», содержавшая 3 статьи. В них отмечалось, что надзор за точным и единообразным исполнением законов на территории Республики Казахстан осуществляется прокуратурой РК в пределах ее компетенции. Органы прокуратуры осуществляют уголовное преследование, участвуют в судебном процессе, а также осуществляют свои полномочия неза-
висимо от других государственных органов, должностных лиц и подчиняются только закону. Органы прокуратуры были признаны единой централизованной системой во главе с Генеральным прокурором.
Однако в период разработки проекта новой Конституции стали высказываться мнения о включении прокуратуры в состав Министерства юстиции, об изъятии у прокуратуры в Конституции специальной главы о прокуратуре. И такое мнение нашло отражение в Конституции РК. В Конституции РК 1995г. в разделе VII «Суды и правосудие» содержится одна статья, посвященная прокуратуре. И это несмотря на то, что прокуратура не входит в судебную систему, составляя самостоятельную систему и осуществляя свои полномочия независимо от других государственных органов. Тем не менее, Конституция РК 1995г. укрепила положение, статус прокуратуры РК.
Стремление ограничить функции прокуратуры не прекращались до последнего времени. В 2002г. Парламент РК принял Закон «О внесении изменений и дополнений в законодательство о прокурорском надзоре РК». Но группа депутатов Парламента РК обратилась в Конституционный Совет РК с просьбой о признании неконституционным этого закона. Конституционный Совет признал закон конституционным. В 2003г. группа депутатов вновь обратилась в Конституционный Совет РК о разъяснении статьи Конституции РК и непризнании за прокурорами права санкции на арест на стадии уголовного преследования
Последние изменения, внесенные в Конституцию Республики Казахстан 21.05.2007г. коснулись этого немаловажного вопроса. Судебное санкционирование ареста - как мера уголовно-процессуального принуждения состоялась и поставлена точка над многочисленными спорами.(2) Хотя, именно за прокурором оставлено полномочие по возбуждению перед судом ходатайства о выдаче санкции на арест. Иначе, наверное, быть не могло, т.к. высший надзор за законностью предварительного расследования преступления является исключительной прерогативой прокуратуры.
Проведенная в стране конституционная реформа открыла новые горизонты дальнейшего совершенствования правовых основ деятельности органов уголовного преследования и суда (3).
Принятие нормы о судебном санкционировании ареста (статья 16 Конституции) и исключение из Основного Закона статьи 84, предусматривавшей излишнюю регламентацию осуществления дознания и предварительного расследования по уголовным делам, позволяет ставить вопрос о постепенном расширении пределов судебного контроля в досудебном производстве, в том числе при осуществлении доследственной проверки, возбуждении уголовного дела и процессе расследования, путем поэтапного наделения судов правом санкционирования процессуальных действий и решений, связанных с ограничением конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Что касается прокуратуры, то защита прав и свобод граждан является ее главным приоритетом. Вся надзорная деятельность прокурора планируется и оценивается через эту призму. В этом направлении видится и дальнейшее развитие органов прокуратуры (4).
В частности, в ближайшей перспективе планируется повысить эффективность прокурорского надзора не только в уголовно-правовой, но и в социальноэкономической сфере. В этой связи прокуроры должны обеспечить более действенную защиту социальных и
экономических прав населения, особенно его уязвимых слоев. Аналогичные подходы предусматривают рекомендации Консультативного совета европейских прокуроров, состоявшегося в Страсбурге в октябре 2008 года.
Намечены также ряд мер по усилению координирующей роли прокуратуры в борьбе с преступностью. Сейчас прорабатывается возможность законодательного закрепления статуса Координационного совета, принимается ряд организационных мер, направленных на повышение эффективности его деятельности.
Анализ и изучение мирового опыта показывает, что нет единого подхода в вопросах организации надзорного органа как прокуратура, как нет собственно и единого мнения о её правовом статусе.
Вместе с тем в странах бывшего СССР имеются общие черты правовых основ института прокуратуры.
Так, в Конституции Азербайджан 1999г. в главе VII «Судебная власть» содержится одна 133 статья, которая называется «Прокуратура Азербайджанской Республики». В ней содержится пять пунктов. В Конституции Армении 1995г. в главе VI «Судебная власть» содержится одна статья 13 без названия, посвященная прокуратуре. Она содержит 6 подпунктов. В Конституции Белоруссии 1994г. есть раздел VI «Прокуратура. Комитет государственного контроля» Она содержит 4 статьи. В Конституции Грузии 1995г. в главе V «Судебная власть» содержится статья 91 без названия из трех кратких пунктов о прокуратуре. В Конституции Республики Казахстан 1995г. в разделе VII «Суды и правосудие» содержится статья 83 без названия о прокуратуре из 4-х пунктов. В Конституции Кыргызской Республики 1993г. в главе V «Исполнительная власть» есть раздел 3 «Прокуратура», состоящий из одной статьи 78, весьма краткой. В Конституции Литвы 1992г. имеется глава IX «Суд», в которой содержится статья 1 18 без названия о прокуратуре, состоящая из двух кратких предложений. В Конституции Молдовы 1994г. в главе IX «Судебная власть», в части 3 «Прокуратура» имеются статьи 124 и 125. В Конституции Российской Федерации 1993г. в главе VII «Судебная власть» имеется статья 129 без названия о прокуратуре, содержащая пять пунктов. В Конституции Таджикистана 1994г. в главе «Суд» имеется раздел «О прокуратуре», состоящий и пяти статей. В Конституции Туркменистана 1992г. имеется раздел VII «Прокуратура», содержащий четыре статьи. В Конституции Узбекистана 1992г. содержится раздел XXIV «Прокуратура», включающий три статьи. В Конституции Украины 1996г. раздел VII называется «Прокуратура», который содержит три статьи. Еще в переходных положениях есть пункт о прокуратуре. В Конституции Эстонии 1992г. имеется глава 12, которая содержит 7 статей.
Как видно из указанного, каждая бывшая союзная республика выбрала свою модель, свою концепцию построения прокуратуры, на которые в какой-то степени оказала влияние советская модель. Положения Конституций указанных государств конкретизируются в специальных законах о прокуратуре, принятых в период с 1993г. по 1998г.
Правовые нормы о полномочиях прокуратуры содержатся в уже принятых указанными государствами уголовно-процессуальных, гражданско-
процессуальных кодексах, кодексах об административных правонарушениях, в некоторых законах, в частности, об оперативно-розыскной деятельности и т.д.
В связи с выделением этой задачи следует уяснить некоторые вопросы.
Первый вопрос: является ли прокуратура конституционным органом? Мы считаем, что поскольку в конституциях почти всех бывших союзных республик (кроме Эстонии) содержатся нормы, определяющие более или менее полно статус прокуратуры, ее следует отнести к конституционному институту. Это означает, что прокуратура занимает то место в системе государственных органов, которое определено в Конституции, выполняет те функции, которые закреплены за нею. Разумеется, все эти и другие вопросы конкретизируются в специальных законах о прокуратуре.
Второй вопрос: о месте прокуратуры в системе государственной власти. Создается впечатление, что иногда проблемы концепции разделения властей обсуждаются вне исторического временного масштаба, как будто со времени формирования основных постулатов этой концепции в государственных институтах никаких изменений не произошло. Ведь изменения происходят и весьма существенные. Возьмите институты президентства, конституционной юстиции, а также институт прокуратуры. Эти объективные изменения полностью вряд ли можно втиснуть в «Прокрустово ложе» концепции разделения властей, ибо они возникли после появления этой концепции. Тем не менее, сторонники данной концепции, кроме трех ветвей государственной власти других государственных органов, как самостоятельных, не принимают. Данная точка зрения из теории переходит в практическое русло. Сторонники существования в механизме государства других органов, не входящих ни в одну из трех ветвей государственной власти, также ссылаются на конституционное признание самостоятельности такого органа как прокуратура. Обратимся теперь к конституционным положениям о статусе прокуратуры. Анализ указанных положений дает основание говорить о существовании в странах СНГ трех вариантов решения этого вопроса:
Прокуратура признается самостоятельным государственным органом в механизме государства и не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Таковыми являются Конституции Российской Федерации (1993), Армении (1995), Казахстана (1995), Таджикистана (1994), Украины (1996). При этом указанные конституции по расположению норм о прокуратуре можно разделить на две группы:
1) нормы о прокуратуре находятся в разделе о судебной власти. К таким относятся конституции Российской Федерации, Армении и Казахстана. Но, как было отмечено, закрепляется независимый от судебной власти статус прокуратуры. Некоторые исследователи такую двусмысленность конституционного положения объясняют тем, что для одной - двух статей о прокуратуре, вероятно, сочли нецелесообразным выделить особую главу или раздел. Такое объяснение не совсем убедительно;
2) в некоторых конституциях прокуратуре посвящен отдельный раздел. Таковыми являются Конституции Туркменистан, Узбекистана и Украины. В этих разделах содержится по 3-4 статьи. Несмотря на указанные различия в Конституциях Российской Федерации, Армении, Казахстана, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана и Украины имеются общие существенные черты: во-первых, прокуратура не относится к какой-либо ветви государственной власти; во-вторых, подчеркивается их централизованный характер; в-третьих, в большинстве из них указывается на самостоятельность прокуратуры. Наиболее четко эти черты закреплены в Конституции Республики Казахстан. В пункте 2 статьи 83 Конституции Рк записано: «Проку-
ратура Республики составляет одну централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному Прокурору Республики. Она осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетна лишь Президенту Республики.
В статье 95 Конституции Таджикистана записано: «Единую и централизованную систему органов прокуратуры Таджикистана возглавляет Генеральный прокурор». В статье 96 Конституции Таджикистана говорится, что «Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляют свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подчиняются только закону».
Примечательно, что ни одной из указанных Конституции не применяется в отношении прокуратуры слово «подчиняется». Генеральные прокуроры, говорится в них, подчиняются только законам и подотчетны только Президенту. Лишь в Конституции Таджикистана Мадж-лиси Милли и Президенту. А президенты во всех указанных республиках стоят вне ветвей государственной власти.
2. Второй вариант модели прокуратуры состоит в фактическом включении ее в систему судебной власти. В статье 91 Конституции Грузии 1995г. говорится, что прокуратура Грузии является учреждением судебной власти. В то же время в этой статье записано, что прокуратура Грузии - единая централизованная система.
В Конституции и в Законе Республики Молдова «О прокуратуре» записано, что «прокуратура осуществляет свои функции как автономный орган в системе судебной власти». В Законе Латвийской Республики «О прокуратуре» указывается, что прокуратура является органом судебной власти, который самостоятельно осуществляет надзор за соблюдением законности в пределах компетенции. Интересен статус прокуратуры Азербайджана. В Конституции говорится, что «Прокуратура Азербайджанской Республики является единым централизованным органом, основанным на подчинении территориальных и специализированных прокуроров Генеральному прокурору...» (статья 133). А в статье 2 Закона Азербайджана «О прокуратуре» записано, что прокуратура Азербайджанской Республики -это единый централизованный орган, который входит в систему судебной власти. Характерно, что в Конституциях и законах прокуратуры второй модели подчеркивается, что, являясь составной частью судебной власти, прокуратура является самостоятельной. В чем эта самостоятельность проявляется непонятно.
3. Третий вариант модели представлен Конституциями и законами Кыргызской Республики и Эстонии. В Законе о прокуратуре Кыргызской Республики сказано: «Прокуратура Кыргызской Республики - государственный орган в системе исполнительной власти».
В Законе Эстонии «О прокуратуре» (1998) установлено, что «Прокуратура является относящимся к сфере управления министерства юстиции правительственным учреждением». Иначе говоря, третий вариант включает прокуратуру в исполнительную ветвь государственной власти.
Таким образом, преследовалась цель - показать многообразие институционализации такого важного органа как прокуратура. Время покажет, нужно ли стремиться к унификации организации прокуратуры в системе государственных органов или же приживутся все три указанные модели. По мнению академика НАН РК Г.С. Сапаргалиева с учетом анализа законодатель-
ства о месте прокуратуры в механизме государства можно сделать следующие выводы:
Вывод первый. Практическая реализация концепции разделения государственной власти может иметь существенные сбои при второй и третьей модели построения прокуратуры. Если прокуратура считается органом, призванным осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением и применением законов или за соответствием нормативных правовых актов Конституции и законам, то в какой степени объективно и эффективно может осуществляться ею эта функция в отношении органов судебной и исполнительной власти, в состав которых она входит и подчиняется? Ведь законы и другие нормативные правовые акты реализуются органами судебной и исполнительной власти. Органами исполнительной власти сверху до низу, а также судебными органами государства принимается огромное количество нормативных правовых актов и актов применения.
Второй вывод. Как бы то ни было Конституции государств, о которых идет речь, признают прокуратуру конституционным институтом. Признание прокуратуры таковым означает, что она призвана активно содействовать реализации конституционной законности. По мнению академика, конституционная законность -особое явление, во-первых, она выступает самостоятельно, во-вторых, является как бы ядром общей законности. Например, в Конституции Республики Казахстан содержится положение о «конституционной законности». Полагается, что установление конституционной законности, ее реализация являются важным рычагом построения правового государства. Поскольку прокуратура всех моделей осуществляет надзор за соблюдением, в первую очередь Конституции, всякая недооценка ее роли и места в системе государственных органов, в конечном счете, отрицательно сказывается на правовом состоянии общества. Следует согласиться с мнением В.Н. Додонова и В.Е. Крутских о том, что «характер прокуратуры как органа надзора делает невозможным ее подчинение любой из ветвей власти». «Если бы в Республике Казахстан прокуратура находилась в системе исполнительной власти, то вряд ли были бы выявлены десятки тысяч неконституционных правовых актов, издаваемых ежегодно исполнительным органом (4).
Вывод третий. Ввиду того, что Конституции рассматриваемых государств наделяют прокуратуру в той или иной степени функцией надзора, высказываются мнения о характере власти прокуратуры. Одни считают, что прокуратура относится к особой контрольной власти, а другие - к самостоятельной прокурорской власти. Российский правовед В.Е.Чиркин полагает, что у любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из сущности государственной власти. Эту функцию, по его мнению, выполняет особая контрольная ветвь власти. К числу этой ветви власти В.Е.Чиркин относит конституционные советы, прокуратуру. Г.С. Сапаргалиев не считает прокуратуру особой ветвью государственной власти по некоторым соображениям. Первое - в мире нет однозначного подхода к вопросу о месте прокуратуры в механизме государства и к вопросу о функциях прокуратуры. Возможно, со временем, государства в процессе интеграции сочтут возможным принять единую модель прокуратуры. Второе - прокуратура не создает нормативные правовые акты, поскольку нет особой сферы общественных отношений, для регулирования которых они необходимы. Третье - прокуратура, хотя и обла-
дает властными полномочиями, своей властью окончательно не решает ни одного важного вопроса. Все сказанное не может поколебать значение прокуратуры как важной части механизма государства, призванного обеспечивать конституционную и общую законность.
Вывод четвертый. Конституции рассматриваемых государств употребляют разные термины, определяя роль и предназначение прокуратуры. В Конституции Республики Казахстан записано, что прокуратура осуществляет «высший надзор», а в Конституциях и специальных законах о прокуратуре других государств речь идет просто о «надзоре». Возникает вопрос: имеются ли различия этими терминами? Для выявления различий сравним законодательство Казахстана и Российской Федерации.
Так, понятие «высший надзор» включает больше функций прокуратуры, чем понятие «надзор». По статье 83 Конституции Республики Казахстан «высший надзор » означает:
1) осуществление надзора за точным и единообразным применением законов и иных нормативных правовых актов;
2) осуществление надзора за законностью оперативнорозыскной деятельности, дознания и следствия административного и исполнительного производства;
3) принятие мер по выявлению и устранению любых нарушений законности;
4) опротестование законов и других нормативных правовых актов, противоречащих Конституции и законам Республики;
5) в порядке и пределах установленных законом осуществлять уголовное преследование.
Именно такая расшифровка «высшего надзора» означает:
- во-первых, что никакому другому органу, кроме прокуратуры, подобные полномочия не предоставлены (за исключением уголовного преследования);
- во-вторых, не возникает соблазна сравнивать прокуратуру с другими органами, осуществляющими контрольные функции. Прокуратура Российской Федерации по Конституции осуществляет надзор лишь за исполнением законов, а в Федеральном законе о прокуратуре есть норма, предоставляющая право проверять соответствие законов и других актов Конституции РФ.
Обсуждая эти положения, правоведы Российской Федерации приходят к различным выводам, но почти все начинают искать различия между функцией надзора прокуратуры за законностью и государственного контроля за исполнением законов, который осуществляется многочисленными государственными органами. Даже высказывается мысль о том, что «прокуратура в виду специфики своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов». Самое интересное, такого мнения придерживаются отдельные руководители высших органов государственной власти, депутаты Федерального собрания и представительных органов субъектов Федерации.
Вывод пятый. Осуществляя надзор за исполнением законов, а там, где разрешено за соответствием законов, других нормативных правовых актов Конституции, органы прокуратуры накапливают громадный материал, показывающий, в частности несовершенство, устарелость отдельных нормативных правовых актов, их норм, их несоответствие Конституции. Однако Конституции не всех рассматриваемых государств предоставляют прокуратуре право участия в правотворческом процессе государства. Думается, что использование правотворческого потенциала прокуратуры может принести только пользу совершенствованию действующего в стране права. Такая роль прокурату-
ры может быть закреплена в следующих направлениях:
1) в предоставлении права законодательной (правотворческой) инициативы;
2) в предоставлении права обращения в орган конституционной юстиции с вопросом о конституционности закона;
3) в предоставлении права на экспертизу законодательств, других нормативных правовых актов.
Таким образом, высший надзор, являясь ключевым в деятельности органов прокуратуры Казахстана, распространяется на все случаи применения закона и отражается в различных его отраслях. Там где наиболее актуальными считается соблюдение тех или иных прав человека и гражданина определяется предмет, цели и задачи прокурорского надзора, соразмерно им закон наделяет прокуроров соответствующими полномочиями властного свойства, что позволяет судить об универсальности высшего надзора в целом.
Список литературы:
1. Г.С. Сапаргалиев. Место и роль прокуратуры в механизме государства.
2. Журнал «Закон и время», 2004г. № 12 с.17
3. Конституция Республики Казахстан от 30.08.1995г.
4. Рогов И.И. Материалы круглого стола, посвященного вопросам оптимизации уголовного судопроизводства и проблемам обеспечения прав и свобод человека и гражданина в уголовном процессе. Алматы. 30.04.2009г. с.2.
5. Мами К.А. Материалы круглого стола, посвященного вопросам оптимизации уголовного судопроизводства и проблемам обеспечения прав и свобод человека и гражданина в уголовном процессе. Алматы. 30.04.2009г. с.5
Отзыв
Статья Шарипова Ш.М. написана в рамках исследования докторской диссертации по шифру специальности 12.00.11 (одноименна с темой).
Автор с учетом изучения мирового опыта, прежде всего стран бывшего Союза ССР, обращает внимание на особенности государственно-правовых реформ, проводимых там с обретением независимости и суверенитета. Особенно заслуживает внимания классификация автора стран мира с учетом их подхода и отведения места прокуратуре в государственной правовой системе. Автор также подчеркивает, что в отличии от ряда европейских стран казахстанская модель прокуратуры несколько иная, т.к. она не входит ни в одну из ветвей государственной власти, подотчетна лишь Президенту РК, и, такая независимость ей предоставлена для полноценного и всеобъемлющего обеспечения режима законности в государстве.
Автор статьи не разделяет участившиеся в последнее время, в основном со стороны практиков предложения о возрождении у прокуратуры функции расследования преступлений, аргументируя тем, что эти функции не совместимы, и, слияние их в одном органе, в конечном счете, могут ослабить функцию высшего надзора за законностью и с данным его мнением мы согласны.
Достаточно убедительно Шарипов Ш.М. предлагает в своих последних статьях и тезисах пересмотреть вопросы, связанные с уголовно - процессуальными функциями. Особенно это касается функции обвинения в суде. В частности не безынтересно его мнение о том, что представительство интересов государства в уголовном судопроизводстве должно увенчаться не поддержанием государственного обвинения, а дачей прокурором заключения по делу.
Таким образом, статья Шарипова Ш.М. под названием «Прокуратура в государственно - правовой системе РК» представляет собой работу в виде доклада для участия в научных форумах. В этом плане она достаточно содержательна и интересна для круга исследователей данного направления.
Профессор кафедры судебной власти и уголовного процесса КазНУ им. аль-Фараби, д.ю.н. С.Т. Тыныбеков
