CC BY
209
ПРОБЛЕМЫ СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО ЗА РУБЕЖОМ
Д.В. Иванюшко*
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ
В СТРАНАХ СНГ
Ключевые слова: конституции стран СНГ, конституционно-правовой статус прокуратуры, принципы деятельности прокуратуры, функции прокуратуры, место прокуратуры в системе разделения властей.
D.V. Ivanyushko. Constitutional Status of the Prosecutor's Office in the Countries of the CIS
This article is devoted to the analysis of the legal constitutional status of the Prosecutor's Office in the countries of the CIS. The topic is urgent because this body is the most important law enforcement agency which activity is directed to the support of the supremacy of law, unity and strengthening of legality.
All the countries under analysis have one common feature. The prosecutor's Office is included into a number of constitutional institutions. Some constitutional articles and chapters are devoted to it. The constitutions provide the organizational foundations of the Prosecutor's Office, its functions, the principles of activity, the procedure ofprosecutors' appointments and so on. The author analyzes these provisions in details, distinguishing the common and specific features in the status of the CISprosecutor's offices.
The author pays great attention to the examination of article 129 of the RF Constitution on the Prosecutor's Office. The article is rather imperfect because it doesn't say a word about the functions of this agency as well as a number of the most important principles of its activity. Besides, the placement of this article in the chapter "Judiciary" contradicts to the real status of the Prosecutor's Office as an independent single centralized body.
Содружество Независимых Государств было создано в декабре 1991 г. и на сегодняшний день объединяет следующие государства: Азербайджанскую Республику, Республику Армения, Республику Беларусь, Республику Казахстан, Кыргызскую Республику, Республику Молдова, Российскую Федерацию, Республику Таджикистан, Республику Узбекистан и Украину. С августа 2005 г. Туркменистан вышел из действительных членов СНГ и имеет статус ассоциированного члена - наблюдателя. Не является более членом СНГ и Грузия, которая покинула союз в августе 2009 г.
*Ассистент Института (филиала) Московской государственной юридической академии им. О.Е. Ку-тафина в г. Магадане. [[email protected]]
Все государства - члены СНГ сегодня находятся на пути становления демократических институтов, формирования гражданского общества. Постоянно изменяется и совершенствуется законодательство. Однако уровень преступности остается по-прежнему высоким, в связи с чем особую значимость приобретает анализ конституционно-правового статуса прокуратуры как одного из важнейших правоохранительных органов, имеющего своей целью обеспечение и укрепление законности и правопорядка в стране.
Отдельные аспекты правового статуса прокуратуры освещались многими авторами. Имеются и комплексные научные труды по данному вопросу. Однако некоторые выводы ученых, сделанные ранее, потеряли свою актуальность в связи с изменениями в законодательстве стран СНГ, а также изменением состава СНГ. Данная работа представляет собой попытку по-новому проанализировать конституционный статус органов прокуратуры, учитывая все произошедшие преобразования.
Несмотря на единые исторические корни, законодатели стран СНГ по-разному подходят к пониманию места прокуратуры в своих правовых системах, ее положению в системе разделения властей. В связи с этим представляется возможным выделить общие и особенные черты в конституционно-правовом статусе прокуратуры стран - членов СНГ.
Общим для всех рассматриваемых государств является то, что прокуратура входит в число конституционных институтов, ей посвящены отдельные статьи (ст. 83 Конституции Казахстана, ст. 160-162 Конституции Азербайджана) или даже главы конституций (гл. 7 Конституции Беларуси, гл. 24 Конституции Узбекистана). Как правило, в конституциях установлены организационные основы прокуратуры, ее функции, принципы деятельности, порядок назначения прокуроров и т.д. Конституционные положения конкретизируются в соответствующих законах о прокуратуре, при этом только в Таджикистане закон о прокуратуре именуется как конституционный. По мнению ряда ученых, такая формулировка наиболее верна. Это важно с точки зрения престижа прокуратуры как единственного надзорного государственного органа, наделенного конституционным статусом, а также с точки зрения стабильности в деятельности про-куратуры1.
Анализ конституций стран СНГ позволяет сделать вывод о том, что нормы о прокуратуре помещаются либо в главу о судебной власти, либо в самостоятельную главу. Причем в первом случае прокуратура может как действительно относиться к судебной власти, так и являться независимым органом. Так, например, в конституции Молдовы статья о прокуратуре расположена в главе
1 См., напр.: Сидоренко А.В. Конституционный статус органов прокуратуры стран СНГ: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 77.
«Судебная власть», что, на наш взгляд, является вполне обоснованным. Это вытекает из ст. 1 Закона от 25 декабря 2008 г. «О прокуратуре», которая называет прокуратуру «автономным учреждением в системе судебной власти». Конституция Азербайджана провозглашает прокуратуру единой централизованной системой (ст. 160 главы 8 «Судебная власть»), однако ст. 2 Закона от 7 декабря 1999 г. «О прокуратуре» причисляет ее к числу органов, входящих в систему судебной власти.
С другой стороны, в конституции Армении норма о прокуратуре помещена в главу «Судебная власть», однако в ст. 103 прямо сказано, что «Прокуратура Республики Армения является единой, централизованной системой, которую возглавляет Генеральный прокурор»1. Эта норма находит свое подкрепление и в соответствующем законе страны. Аналогичную ситуацию можно наблюдать и в конституциях Казахстана (раздел 7 «Суд и правосудие» ст.83) и России (глава 7 «Судебная власть», ст. 129). Такое решение законодателя вряд ли можно назвать удачным. Так, уже более пятнадцати лет не прекращаются дискуссии о месте и роли прокуратуры в системе разделения властей в России. В литературе насчитываются десятки различных точек зрения. Но в одном авторы согласны: помещение ст. 129 о прокуратуре в главу «Судебная власть» не соответствует ее правовому статусу. Современная российская прокуратура функционирует как единая централизованная система. Она не входит в состав судов и не подчиняется им. Правосудие осуществляется только судом, а судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Прокуратура по своему статусу не является судебным органом. Включение ее в указанную главу, возможно, связано с тем, что отправление правосудия осуществляется судом с участием прокурора. В соответствии со ст. 246 УПК РФ государственный обвинитель представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, высказывает суду предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому на-казания2. Несмотря на то что прокурор сам не разрешает спор и не принимает окончательного решения по делу, от его участия в судебном разбирательстве во многом зависит окончательное решение судьи, обеспечивается состязательный процесс.
Наибольшее распространение получила точка зрения, согласно которой прокуратура не относится ни к одной из закрепленных в конституции ветвей власти, а представляет собой самостоятельную, четвертую власть. А.И. Ка-занник подчеркивает, что при определении конституционно-правового статуса прокуратуры России отечественные ученые никак не могут отрешиться от при-
1 Конституции стран - членов СНГ: сборник документов / под ред. А.В. Багдасаряна. Ереван, 1997. С. 192.
2 Российская газета. 2001. 22 дек.
вычных стереотипов, стандартных наборов упрощенных представлений о системе разделения властей. В результате прокуратуру России приписывают к законодательной или исполнительной власти, наряжают Фемидой, приравнивают к федеральным службам, осуществляющим контрольные функции1. Между тем, продолжает ученый, прокуратура имеет признаки самостоятельной ветви власти. Она организационно обособлена от других органов государственной власти, отличается специфическими принципами организации и деятельности, использует особые формы и методы реализации своих полномочий и т.д. Обособленность ее состоит в том, что она не включается на конституционном уровне ни в одну из трех классических ветвей власти. Это как раз и дает ей возможность самостоятельно осуществлять прокурорско-надзорную власть2. И.М. Байкин также указывает на независимость прокуратуры от других ветвей власти3.
Помещение статьи о независимой прокуратуре в главу «Судебная власть» нарушает и многие правила юридической техники. Так, важнейшими требованиями к логике закона являются его логическое единство и последовательность. Логически правильно изложенные, связанные между собой по смыслу положения позволяют лучше понять их, оказывают более эффективное психологическое воздействие. Каждая статья закона должна быть органически связана с предыдущими, проистекать из них и дополнять их. На наш взгляд, имеет место нарушение данного принципа, так как прокуратура не относится к судебной власти, соответственно ст. 129 не дополняет главу 7 Конституции РФ, а наоборот, противоречит ее содержанию. По мнению М.В. Чинновой, в данном случае нарушается и принцип непротиворечия. Само по себе, т.е. изолированно от других положений главы 7 Конституции РФ, определение прокуратуры выглядит вполне качественно. Рассмотрение же его в системе с остальными статьями рассматриваемой главы позволяет говорить о наличии в нем дефекта, так как прокуратура судом не является4.
Как отмечает А.В. Сидоренко, закрепление положений о прокуратуре в главе, посвященной судебной власти, связано с некоторой неопределенностью места и роли прокуратуры в системе органов государственной власти на момент принятия конституций. Но существует один немаловажный положительный момент. Законодатели осознают значимость закрепления конституционного статуса органов прокуратуры как одного из важнейших элементов государственной власти5.
1 См.: Казанник А.И. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации: мифы и реальность // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 15. С. 14.
2 См.: Там же. С. 15.
3 См.: Байкин И.М. Прокуратура и судебная власть // Российская юстиция. 2009. № 10. С. 37.
4 См.: ЧинноваМ.В. Правила формулирования легального определения // Право и политика. 2005. № 1. С. 41-42.
5 См.: Сидоренко А.В. Указ. дис. С. 75.
Наиболее правильно, на наш взгляд, поступили законодатели Украины, Беларуси, Таджикистана и Узбекистана. В этих странах прокуратуре посвящены отдельные главы или разделы конституции, что, по верному замечанию Т.А. Решетниковой, уже свидетельствует о ее самостоятельном и независимом конституционном статусе, специальном предназначении такого института в государственно правовом механизме1. В Беларуси, например, это глава 7, которая находится в составе раздела VI, объединяющего также главу о комитете государственного контроля. В конституции Украины прокуратуре посвящен раздел VII, который предшествует разделу «Правосудие». В Таджикистане, напротив, глава 9 «Прокуратура» следует за главой 8 «Суд». Наконец, в Узбекистане статьи о прокуратуре помещены в главу 24, которая следует за главой «Избирательная система».
До недавнего времени Кыргызстан был единственной страной СНГ, где прокуратура была отнесена к исполнительной власти. Глава 5 конституции 1993 г. состояла из трех разделов: «Правительство», «Местная администрация» и «Прокуратура». Однако в действующей на сегодняшний день конституции 2010 г. ст. 104 о прокурате располагается в разделе «Иные государственные органы», куда также помещены статьи о национальном банке, центральной комиссии и счетной палате.
Деятельность органов прокуратуры строится на определенных принципах. Существуют принципы, закрепленные в конституции, а также принципы, закрепленные в законах. Анализ конституций стран СНГ позволяет выделить следующие конституционные принципы деятельности прокуратуры: единство и централизация, законность, независимость. Однако не все ученые выделяют указанные принципы. Например, А.В. Сидоренко в своем исследовании совершенно не уделяет внимания принципу законности и даже не включает его в число конституционных, что, по нашему мнению, является существенным упущением автора, поскольку данный принцип вполне конкретно закреплен в ряде конституций, а не просто абстрагируется на основе содержащихся в них положений.
Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры составляют единую систему и каждый прокурор действует как ее представитель. В большинстве стран - участниц СНГ структура прокуратуры определяется специальными законами, и только в Молдове система органов прокуратуры закреплена на конституционном уровне. В ч. 2 ст. 124 установлено: «Система органов прокуратуры включает Генеральную прокуратуру, территориальные и специализированные прокуратуры». Принцип единства также означает, что вся система органов прокуратуры осуществляет свою деятельность в единстве целей и задач, каждый прокурор наделен в пре-
1 См.: Решетникова Т.А. Правовой статус, функции и полномочия прокуратуры в странах СНГ (сравнительно-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 26.
делах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации.
Следующим характерным принципом функционирования прокуратуры является централизация. Централизация означает, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим в свою очередь все прокуроры -Генеральному прокурору, который возглавляет всю систему органов прокуратуры. При этом каждый прокурор самостоятелен в принятии решений и несет за них ответственность.
Принципы единства и централизации прописаны практически во всех конституциях стран СНГ, независимо от того, к какой ветви власти относится прокуратура в том или ином государстве. В конституциях России (ст. 129), Армении (ст. 103), Казахстана (ст. 83), Беларуси (ст. 126), Азербайджана (ст. 160), Узбекистана (ст. 119), Таджикистана (ст. 94) закреплено, что прокуратура - единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящему и Генеральному прокурору. Исключение составляют Украина и Кыргызстан, в конституциях которых отмечено лишь, что прокуратура составляет единую систему.
Одним из важнейших принципов деятельности прокуратуры является законность. Как отмечает Т.А. Решетникова, этот принцип имеет особую значимость для органов прокуратуры, поскольку на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности направлена вся их деятельность. Осуществляя свои полномочия, прокуроры действуют в интересах защиты законов и в ходе своей деятельности обязаны сами неукоснительно соблюдать их1. К сожалению, не все авторы в своих исследованиях уделяют внимание такому важнейшему принципу. Данный принцип нашел отражение далеко не во всех конституциях стран СНГ, а те государства, которые все же закрепили принцип законности на конституционном уровне, формулируют его по-разному. Например, в п. 5 ст. 125 Конституции Молдовы сказано, что при осуществлении своих полномочий прокуроры подчиняются только закону. Аналогичное предписание содержит ст. 96 Конституции Таджикистана и ст. 120 Конституции Узбекистана. Однако позволим себе не согласиться с мнением Т.А. Решетниковой в том, что в конституции Беларуси принцип законности не прописан. Действительно, в конституции прямо не закреплено, что прокуроры подчиняются только закону, однако в ст. 127 сказано, что прокуроры при осуществлении своих полномочий руководствуются законодательством. Невозможно руководствоваться законодательством и не подчиняться ему. Поэтому считаем, что принцип законности все же нашел отражение в конституции Беларуси.
1 См.: Там же. С. 42.
Остальные страны в своих конституциях ограничиваются указанием на то, что организация, полномочия и порядок деятельности органов прокуратуры определяются законом. Подобные положения есть в конституции России (ст. 129), Украины (ст. 123), Казахстана (ч. 4 ст. 83).
Наконец, общим для некоторых конституций рассматриваемых стран является указание на независимый характер деятельности прокуратуры. Статья 120 Конституции Узбекистана устанавливает: «Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было государственных органов, общественных объединений и должностных лиц». В ст. 83 Конституции Казахстана определено, что прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от других органов, должностных лиц и подотчетна лишь президенту. О независимости прокуратуры сказано также в конституции Беларуси (ст. 127) и Таджикистана (ст. 96). В то же время данный принцип не закреплен в конституциях России, Азербайджана, Украины, Армении, Кыргызстана. В этих странах принцип независимости предусмотрен только законами о прокуратуре. Ст. 6 Закона Республики Армения от 22 февраля 2007 г. «О Прокуратуре», именуемая «Самостоятельность прокурора и недопустимость вмешательства в его деятельность» формулирует принцип независимости следующим образом: «Каждый прокурор при осуществлении своих полномочий принимает решения самостоятельно, основываясь на законах и внутреннем убеждении, и ответственен за принятые им решения. Не предусмотренное законом вмешательство в деятельность прокурора запреща-ется»1. Похожая норма содержится и в российском законе о прокуратуре (ст. 5).
Важнейшей гарантией независимости прокуратуры является политическая независимость прокуроров, предполагающая запрет на членство в политических партиях и участие в их деятельности. Так, в ст. 120 Конституции Узбекистана установлено, что прокуроры на период своих полномочий приостанавливают членство в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели. Запрет на членство в партиях установлен также и в ст. 97 Конституции Таджикистана. Другой важной гарантией независимости прокуратуры выступают положения о запрете занимать другую государственную должность, заниматься предпринимательской деятельностью, кроме преподавательской, творческой или научной. Пункт 4 ст. 125 Конституции Молдовы гласит: «Должность прокурора несовместима с какой-либо другой государственной или частной должностью, за исключением преподавательской и научной деятельности. Аналогичная норма содержится в ст. 97 Конституции Таджикистана. Закрепление в конституциях указанных норм ряд ученых рассматривает как явление положительное и необходимое,
1 www.genproc.am/ru/93/> (последнее посещение - 10 февраля 2011 г.).
поскольку членства в различного рода объединениях исключают возможность прокурора руководствоваться при осуществлении надзора только законами и иными нормативными актами1.
Законами о прокуратуре могут устанавливаться и другие принципы. Например, ст. 5 Закона от 8 мая 2007 г. «О прокуратуре Республики Беларусь» среди принципов деятельности прокуратуры называет также равенство всех граждан перед законом, гласность, обязательность исполнения требований прокурора2.
Сравнительный анализ конституционного статуса органов прокуратуры стран СНГ был бы неполным без рассмотрения вопроса о функциях прокуратуры. Законодатели рассматриваемых стран по-разному подходят к решению этой проблемы. Наиболее полно о функциях прокуратуры сказано в конституциях Казахстана, Беларуси, Армении, Украины, Молдовы, Киргизии, Азербайджана. Например, ст. 124 Конституции Молдовы к функциям прокуратуры относит надзор за исполнением законов, защиту законности, прав и свобод граждан, содействие в осуществлении правосудия. Статья 103 Конституции Армении гласит: «Прокуратура возбуждает уголовное преследование, осуществляет надзор за законностью дознания и предварительного следствия; поддерживает обвинение в суде; возбуждает в суде иск по защите государственных интересов; опротестовывает решения, приговоры и постановления судов; осуществляет надзор за законностью применения наказаний и иных форм принуждения».
Ко второй группе стран относятся те государства, которые в статьях конституции выделяют лишь основную функцию прокуратуры - надзор. Так, ст. 93 Конституции Таджикистана устанавливает: «Надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществляют Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры». Аналогичное предписание содержится в ст. 118 Конституции Узбекистана. Другие функции прокуратуры здесь не выделяются.
Единственной страной, в конституции которой ни слова не сказано о функциях прокуратуры, является Россия. Пункт 5 ст. 129 устанавливает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом. В юридической литературе уже обращалось внимание на эту проблему3. Как отмечает Т.А. Решетникова, конституция выступает фундаментом всего законодательства, в ней заложены задачи, стоящие перед государством, определены основы всей правовой системы, основополагающие принципы, в соответствии с которыми складывается политическое единство общества4.
1 См.: Сидоренко А.В. Указ. дис. С. 84.
2 www.levonevski.net/pravo/razdelb/text1763/index.html> (последнее посещение - 14 февраля 2011 г.).
3 См.: Прокурорский надзор / под ред. О.А. Галустьяна, А.В. Ендольцевой. М., 2010. С. 122.
4 См.: Решетникова Т.А. Указ. дис. С. 31.
По нашему мнению, правильный путь избрали те страны, в конституциях которых определено главное предназначение и функции прокуратуры, которые конкретизируются в специальных законах о прокуратуре.
Актуальной для многих рассматриваемых стран является проблема взаимоотношений прокуратуры со следствием. С 7 сентября 2007 г. принципиально изменилась система российских правоохранительных органов. В рамках данной реформы было создано новое самостоятельное ведомство - Следственный комитет при прокуратуре РФ, а с 15 января 2011 г. произошло его окончательное выделение из прокуратуры и появление Следственного комитета РФ. В результате этих изменений произошла дифференциация производства предварительного следствия и надзора за ним. Многие ученые отмечают, что появление Следственного комитета РФ является первым шагом на пути к созданию единого следственного органа1. Нужно сказать, что опыт России в данном вопросе не является первым. Так, в 1995 г. в Казахстане был образован Государственный следственный комитет, который обеспечивал расследование всех категорий дел. Однако уже в 1997 г. этот орган был упразднен в связи с тем, что не смог стать надежной и достойной заменой традиционным службам.
На сегодняшний день, помимо России, активную политику по реформированию правоохранительной системы проводят и другие страны СНГ. К примеру, указом Президента Республики Беларусь от 1 марта 2010 г. следственный аппарат органов прокуратуры выводится из подчинения территориальных прокуроров и передается следственному управлению Генеральной прокуратуры, возглавляемому его начальником - заместителем Генерального прокурора. Тем не менее, как отмечает заместитель министра внутренних дел Беларуси С.В. Гу-реев, реформирование законодательства идет очень осторожно и взвешенно. В частности, за прокурорами в Беларуси сохранены такие полномочия как дача указаний по уголовным делам, отмена незаконных постановлений следователя и органа дознания, санкционирование содержания под стражей, производства обыска и других следственных действий.
По аналогичному пути намерена пойти и Украина. По мнению заместителя министра внутренних дел Украины В.И. Фаринника, следственные органы должны сконцентрироваться на базе следствия МВД, а затем выделиться в отдельную самостоятельную структуру. Кроме того, необходимо привести в соответствие Закон Украины «О прокуратуре», ликвидировав функцию расследования уголовных дел2.
1 См.: Дьяконова О.Г. О создании единого органа по расследованию преступлений // Российский следователь. 2010. № 12. С. 32-34.
2 См.: Фаринник В.И. Проблемы современного состояния и пути развития органов предварительного следствия Украины // Российской следователь. 2010. № 15. С. 10.
Рассмотренные изменения должны способствовать проведению более качественного, высококвалифицированного, а главное, независимого расследования преступлений. Утрата прокуратурой функции предварительного следствия в свою очередь должна привести к более эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия.
М.Д. Дзагурова*
РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ ОБЗОР ЭКСТРАОРДИНАРНЫХ СПОСОБОВ ОБЖАЛОВАНИЯ СУДЕБНЫХ ПОСТАНОВЛЕНИЙ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ ВО ФРАНЦИИ
Ключевые слова: французский гражданский процесс, исторические этапы становления, экстраординарные способы обжалования судебных постановлений по гражданским делам, ординарные способы обжалования судебных постановлений по гражданским делам, взаимосвязь этапов становления государственности и системы способов обжалования судебных постановлений по гражданским делам.
M.D. Dzagurova. Backward Glance at the Means of Appeal of the Civil Judgments in France
The present article is dedicated to the historical phases of development of extraordinary means of appeal of the civil judgments. The analysis of their development according to the historical becoming of the French statehood permit to understand and to appreciate the nature of extraordinary means of appeal more exactly and deeply.
Возникновение и развитие правовых институтов в правовой системе любого государства естественным образом привлекает внимание исследователей, поскольку позволяет понять их место, природу и назначение. Это в немалой степени относится и к сравнительно-правовому исследованию французской системы способов обжалования судебных постановлений по гражданским делам, составной частью которой выступают экстраординарные способы обжалования.
Развитие экстраординарных способов обжалования судебных постановлений, как и системы способов обжалования в целом, во Франции происходило под существенным влиянием институтов «коррекции» судебных решений, известных еще римскому праву. В этой связи их можно, с одной стороны, рас-
*Аспирант Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. [[email protected]]
